蛟龍工業港之謎

■張 曄 程令國

蛟龍工業港之謎

■張 曄 程令國

工業用地是我國新增建設用地的重要組成部分，在未來征地范圍逐步縮小到公益用途的背景下，亟需探索一種新的工業用地模式。成都蛟龍工業港作為一家建立在集體土地上的工業園，為我們提供了一個鮮活的案例。

十年磨一劍

巨大的級差地租空間，激發了尋租者充分的想象力。各行為主體，包括中小企業、農民、集體，甚或地方政府，都在尋求更好的土地制度創新。但是，面臨著巨大的制度障礙，以及國家對亂占耕地的嚴厲懲罰，很少有人敢越過雷池。這就需要有一個膽大的尋租者來冒政策風險，而這個人的出現，幾乎是必然的事情。

蛟龍工業港（包括青羊和雙流兩個園區）成立于2000年6月。蛟龍工業港的出現不能不歸功于總經理黃玉蛟。

此前，黃玉蛟在自己創辦企業的過程中，偶然發現了中小企業拿地困難而產生的巨大市場需求，于是轉而考慮幫中小企業拿地建廠房再出租。考慮到建設工業園區的地點，必須交通便捷，區位優勢明顯，黃玉蛟看中了分別位于成都市西面的青羊區和西南面雙流縣的兩塊農地，作為建設工業園區的地點。

黃玉蛟所看中的一塊“寶地”位于成都市青羊區文家境內，距成都市區6公里，地處成都近郊，上風上水，有著較為優越的區位優勢。而另一塊“寶地”則位于成都市雙流縣九江境內，距成都市區5公里，地處成都西南部，緊臨雙流縣城，區位優勢也十分明顯。地塊位于與武候大道相連的新川藏路上，靠近成都市雙流國際機場，盡得交通之便。

當時這兩塊地都是農地。黃玉蛟拿到地以后，利用自己與香港方面的關系，成立了蛟龍投資有限責任公司，以蛟龍工業港的形式進行開發。具體操作上，蛟龍工業港由香港蛟龍集團投資，后者由香港金龍、匯龍、蛟龍3家公司合并，聘用李堅石（佛山人，從事國際貿易）為董事長，黃玉蛟為香港蛟龍集團的法人代表。成都蛟龍投資有限責任公司（以下簡稱蛟龍公司）則由自然人組成，沒有公募股權，實際控制人是黃玉蛟。

蛟龍工業港的運作模式

蛟龍工業港之所以能夠生存，關鍵在于其巧妙的運作模式，包括土地占用模式和園區經營模式。其中，低成本土地占用模式是蛟龍安身立命之本，也是各方主體的利益交接最重要載體；而后者，則是蛟龍工業港的持續競爭力所在。

比如租用耕地。

蛟龍工業港最初占用的大多是農地。土地占用方式是農民將土地承包經營權還給農村三級集體（即“鄉”、“村”、“組”），再由集體出面，將土地出租給蛟龍工業港，后者對農民進行補償安置。

首先，按照村民自治的程序，應經2/3以上的村民代表或村民會議2/3以上成員同意并簽字，農民將土地承包經營權還給鄉（或鎮、街道）、村（或社區）、組（或小組、社）集體。具體操作上，由每戶的戶主簽字同意土地向業主集中。如2004年雙流蛟龍社區原石梔村1-6組、大渡村3-5社同意土地向業主集中簽名簿，幾乎每家都簽了名。

農村集體收回農民的土地后，與成都蛟龍經濟開發公司簽訂協議，以一定價格租用或入股土地，租期一般為50年（一年一付）。通過這種方式，青羊和雙流大致分別為蛟龍集團提供了1平方公里和4平方公里的土地。

為了避開政策風險，蛟龍在雙流縣辦工業港時逐步使用土地作價入股的形式，每年給予農民土地分紅。如2005年與雙流縣東升鎮普賢村一組簽訂入股協議，每年按照600公斤大米/畝,大米2元/公斤的價格給予固定紅利，入股期限仍為50年。由于農民土地入股是每畝1股，相當于每年支付固定股息1200元/畝，因此對于蛟龍工業港而言，集體土地入股與租賃土地本質上沒有不同。事實上，2003年蛟龍與雙流九江鎮石梔村委會的一份租地協議中，每年的土地租用費就是1200元/畝。

對租用過來的土地，蛟龍公司以工業港的形式進行自主開發。工業港具有嚴密的組織框架，下設有招商部、人事部、行政部、財務部、工程部等26個部門。各個部門與外界相應各方合作，成立地勘、設計、審圖、建筑、監理、檢查等6方責任主體，公司做總負責人。實施統一采購，規模化建造廠房和基礎設施，如污水處理廠、供電、網絡、水廠、地下管網系統等，再向園區企業提供標準化廠房和供應水、電、網絡等。

蛟龍集團租用了農民的土地后，招商建廠房轉租給企業，一般5年一租，但每月收租金。協議絕大部分皆為5年租期，極少數為20年。蛟龍集團為入園企業提供一條龍服務。一是代辦服務。二是免費為園區內企業提供貸款擔保。

通過每月收取租金的方式出租廠房給中小企業，這為缺乏啟動資金的中小企業節約了一大筆固定開支，解決了投資成本高和風險大的問題，受到絕大多數的中小企業的歡迎。以雙流園區為例，2008年入駐企業424家（兩個園區合計入駐800多家企業）。

但由于多種原因，蛟龍工業港不能提供土地和房屋產權證明，企業不能辦理抵押貸款，因此蛟龍工業港的運營模式注定了只能是以中小企業孵化園的形式存在。

觸及政策紅線

在蛟龍工業港的土地占用過程中，地方政府的態度大體上是不反對的，某種程度上甚至是土地制度創新的積極推動者。事實上，沒有地方政府的一手扶持，蛟龍工業港就不可能出現。起初黃玉蛟決定接收臺商失敗的蘭草項目而租用文家鄉大石橋村土地時，青羊區政府就給予了積極支持。

但是，青羊區政府的這一決議與現有的土地制度是有沖突的。因為國家土地法明確規定，除了“農民自用于（1）興辦鄉鎮企業、宅基地和鄉村公共設施和公益事業（2）與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業，或者（3）因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移”以外，任何單位和個人進行建設必須申請使用國有土地。而蛟龍集團租用大石橋村的農地辦工業園區，顯然不是屬于例外情況中的任何一種。因此，可以說，蛟龍工業港從成立的那天開始，就行走在國家土地管理法的邊緣。

在這種情況下，身負土地用途管制職責的青羊區國土資源局不可能置身事外，下達責令停止土地違法行為的通知書。青羊區政府受到了很大的壓力。更麻煩的是，蛟龍為了彌補初期啟動資金的不足偷偷賣掉了部分廠房（蛟龍聲稱這種形式是“代建”），也超過了青羊區政府所能容忍的程度。之后，青羊區政府不再給蛟龍工業港新增土地和辦兩證，青羊區國土局也一直盯著不放，蛟龍的發展空間受到很大限制。

失之東隅，收之桑榆。盡管在青羊區遭到了挫折，但地方政府之間的競爭使蛟龍工業港很快又找到了新的支持者。雙流招商小組找到黃玉蛟，邀請其到雙流搞開發。雙流給了蛟龍更多的土地，允諾的條件也要比青羊優惠得多，并允許蛟龍轉讓廠房和基礎設施。相應的，也將蛟龍引進企業的數量和稅收、甚至GDP都作為蛟龍的義務而寫進了協議中。這就說明了GDP和稅收是雙流縣政府引進蛟龍集團的主要因素。

與在青羊一樣，蛟龍工業港的亂占耕地行為也受到了雙流縣國土局的監控，加上蛟龍的土地占用又遠遠超過了縣土地局為其劃定的規劃范圍，驚動了四川省國土廳。2006年，省國土廳向雙流蛟龍下達責令停止國土資源違法行為的通知書。在上級國土部門的壓力下，雙流縣國土局加大了對蛟龍集團土地利用的監管。2007年對雙流蛟龍的另一次違法占地行為決定處以750萬的罰款。

如何蹚過“雷區”

蛟龍要克服法律制度上的障礙，首先面臨的“攔路虎”就是土地的用途和性質問題。蛟龍工業港所占用的土地原先都是農地，因此在土地用途上首先要調規，即從農地轉為建設用地。

蛟龍模式決心走用地成本中最便宜的一條路徑，即申請集體建設用地的計劃內指標。為了幫助其完善合法化手續，2006年雙流縣國土局動用了最寶貴的計劃內指標資源，將蛟龍工業港所占用的2平方公里土地列入“2005-2020年土地利用總體規劃”，將其轉為建設用地。同時，雙流縣人民政府幫其交納了大約4500萬的占補平衡費。

這部分的土地用途的性質變了，但是蛟龍工業港還面臨著一個制度障礙。我國土地管理法規定，只有符合上文所述的3個例外，才能具有使用集體建設用地的權利；而蛟龍工業港顯然不屬于以上例外中的任何一種。但這個問題似乎難不倒精明的黃玉蛟。黃玉蛟看中了其中的第二個例外，即土地管理法第60條規定，“與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業”可以向縣級以上土地行政主管部門申請批準使用集體建設用地。于是，蛟龍工業港改變了租地的說法，而是改為土地“入股”，雖然這兩者在具體實施過程中并無本質區別。事實上，早在與雙流縣東升鎮簽訂協議使用農民土地時，原先的租賃合同就改為了入股協議；與入園企業的廠房租賃合同書上也悄悄改為了所謂的“工廠費用”合同。

蛟龍工業港的成功也得到了成都市政府的肯定，再加上2007年前后成都市正在爭取成立國家城鄉統籌綜合配套試驗區，市政府也在努力探索土地集約利用的途徑。成都市工業布局和開發區建設協調領導小組辦公室文件發出通知，確定蛟龍工業港為“成都中小工業企業集中發展示范區”。這一文件對蛟龍集團的發展具有重大意義。它基本確定了對蛟龍工業港的土地利用的性質規定，為蛟龍如何跳回制度“紅線”內指明了路徑，并同意蛟龍以入股和租賃的形式使用集體建設用地。

在蛟龍集團的催促下，2009年初雙流國土局再次將蛟龍集團剩下的2平方公里土地納入2005-2020年指標計劃，并由雙流縣政府幫其交納了約6000萬的占補平衡費。至此，蛟龍工業港所占用的土地用途問題已經得到全部解決。蛟龍工業港終于實現了制度內回歸，獲得了一個合法性的身份。

從蛟龍模式發展歷程中，我們可以看到很多耐人尋味的地方。

蛟龍模式最大意義在于，在集體建設用地上直接發展工業，在實現“同地同權”方面提供了有益的探索；如果規范完善的話，有可能在原有的征地制度外走出了一條新型的工業化和城市化道路。可以說，蛟龍模式的產生，滿足了中小企業的用地需求，釋放了被抑制的生產力，具有內在的經濟合理性；也正因于此，凸現出現有征地制度的內在困境，預示著未來改革的新方向。

當然，蛟龍的用地模式，還有許多尚待完善的地方；在大規模推廣之前，必須要保持警惕，加強研究，逐步解決完善。

比如風險控制機制還需要進一步探索，其中最核心的是如何保障被占地農民的長遠生計問題。由于蛟龍工業港是長期租用農民的土地（50年），而轉租給企業則是短期出租（5年），合同期間的不匹配就帶來一個巨大的風險，那就是蛟龍工業港能否保證收入流的穩定性。一旦轉租合同不能連續簽訂，廠房閑置，蛟龍港就會面臨損失；如果損失大到蛟龍公司不愿或不能承擔的地步，損失最終會轉移到地方政府和農民頭上。

總之，蛟龍工業港作為集體土地上生長出來的工業園，在實現集體和國有建設用地“同地同權”道路上已經邁出了可貴的一步，能否在此基礎之上發展完善為一種成熟的用地模式，讓我們拭目以待。

北京大學國家發展研究院）