加強公安消防部隊應急救援工作的立法思考

□ 趙國勇

2009年5月1日起生效的 《中華人民共和國消防法》第一條規定：“為了預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產安全，維護公共安全，制定本法。”這是關于消防法立法宗旨和立法目的的規定，和原《消防法》第二十七條和三十四條的相關規定比較，在立法層面加強了公安消防部隊應急救援工作職責。

一、公安消防部隊“加強應急救援工作”的立法背景

2000年至2007年全國公安消防部隊參加除火災以外的其它災害事故搶險救援和社會救助超過百萬次，搶險和緊急疏散遇險人員66萬余人。2007年公安消防部隊參加搶險救援的出警次數已達出警總數的66.8%。目前，公安消防部隊參加其它災害事故的搶險救援工作任務量，已經達到火災撲救任務量的2倍之多，并呈逐年上升趨勢。

2008年 “5·12”四川汶川特大地震災害發生后，全國公安消防部隊按照黨中央、國務院的部署，快速反應，在全國范圍內集結消防官兵13434人，最大限度地搶救群眾生命，從塌陷廢墟中搜救8100人，其中生還1701人，轉移解散被困群眾51730人，醫護救助13109人，是搜救生還率最高的一支專業隊伍，得到黨中央、國務院的充分肯定，贏得了廣大人民的高度贊譽。

修訂后的 《消防法》在加強公安消防部隊應急救援方面的規定，符合我國經濟社會發展要求。

1．應急救援的含義。

應急救援是指在發生危及國家和人民生命財產安全，影響社會公共秩序，在急、難、險情況下而進行的緊急救助活動。具體包括兩層含義：其一是應急，其對象是正在進行中的災害事故；其二是救援，其對象是已經發生了的災害事故。災害事故可以分為自然災害和人為災害。自然災害如颶風、暴雨、洪水、泥石流、滑坡、崩塌、地震、雷電、冰雹、干旱等；人為災害如化學泄漏事故 （人員傷害、環境污染）、道路交通事故 （化學物品運輸、重大人員傷害）、空難、水上交通事故、水下沉沒事故（人，危險品、槍支、贓物等特殊物品，阻航物體）、人員墜落、受困、核事故 （放射性污染）、坑道遇險、建筑物倒塌、大面積的泄漏積水、燃氣泄漏、壓力燃氣爆炸事故、化學恐怖襲擊（縱毒、釋放有害氣體）等。

2．應急救援工作的特點。

災害的發生往往具有突發性，事先沒有明顯的征兆，即使有一定預期的災害，也很難準確預測其發生的具體時間和地點。而一旦發生，就有可能造成大量人員傷亡和財產損失。它的這種不確定性、突發性和危害性，使應急救援工作表現出如下特點：

二、應急救援的含義和特點

（1）應急救援行動的迅速性。

無論是哪一類災害事故，其突發性、偶然性以及時間、地點和性質的不確定性造成事先無法預知，一旦發生就會在短時間內造成嚴重的破壞，這就要求應建立快速的應急救援、應急響應機制，能迅速接收和傳遞災害事故信息，要做到力量調集迅速，戰斗部署、戰斗展開迅速。

（2）應急救援指揮決策的準確性。

參加應急救援的各級人員必須了解和掌握各類災害事故的成因、危害特點及其發生、發展的規律；采取正確的處置程序和方法，做到心中有數，一旦發生問題，能基于災害事故的規模、性質、特點、現場環境等信息，正確地預測事故的發展趨勢，準確地對應急救援行動和戰術進行決策，準確地指揮開展應急救援工作。

（3）應急救援工作的復雜性、艱巨性。

自然災害和意外事故，在其發生、發展及處置的過程中，由于受現場氣象、地形地物、周邊環境和事故源不清等多種因素的相互作用和影響，往往使災害現場復雜多變、險象環生，有的還伴有次生災害出現，這就給搶救受害人員和處置險情造成了巨大的困難，致使應急救援工作異常艱巨。

（4）應急救援工作的多樣性、協調性。

多樣性指應急救援行動方案多樣，指揮方式多樣，指揮手段多樣。協調性指應急救援工作是在當地政府的統一領導下，各有關部門、單位共同參與、相互配合進行處置的一項工作。因此，在應急救援過程中就要根據災害事故的性質、特點、危害程度采用適宜的處置方法和措施；根據領受任務的不同，與各參戰單位相互配合，協調一致，發揮整體威力，戰勝險情。

各類災害事故對人類的生命財產安全造成嚴重威脅，災害發生時僅僅靠當事人的自救難以擺脫困境，一方有難八方支援，動員各種社會組織和社會力量的參與，是世界各國抗災救災的普遍做法。災害事故的嚴重性和復雜性，決定了搶險救災的復雜性和廣泛參與性。在參與應急救援的各種組織中，公安消防部隊是一支主力軍。

三、公安消防部隊參加應急救援的優勢

應急救援主要包括化學救援、救人救險、排障搶險、抗災救災等諸多方面的急、難、險、重任務和內容。公安消防部隊參加應急救援工作不僅是社會客觀形勢發展的需要，也是由公安消防部隊自身性質和條件決定的。

1．應急救援是法律賦予公安消防部隊的職責。

原 《中華人民共和國消防法》第27條規定：“公安消防隊除保證完成本法規定的火災撲救工作外，還應當參加其他災害或者事故的搶險救援工作”。第34條規定：“公安消防隊參加火災以外的其他災害或者事故的搶險救援工作，在有關地方人民政府的統一指揮下實施。”2006年5月10日，國務院頒布的 《關于進一步加強消防工作的意見》中提出：“公安消防部隊在地方各級人民政府的統一領導下，除完成火災撲救任務外，要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災、氣象災害、地質災害、森林、草原等自然災害，礦山、水上事故、重大環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件。”

2009年5月1日生效的現行 《消防法》更加強調公安消防部隊的應急救援工作職責，在總則部分第一條就規定：“為了預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產安全，維護公共安全，制定本法。”把加強公安消防部隊應急救援工作作為消防法的立法宗旨加以強調。

上述法規和綱領性文件均賦予了公安消防部隊承擔火災以外的其它災害事故的應急救援使命，為消防部隊實施應急救援提供了強有力的法律保障。

2．公安消防部隊應急救援是經濟、社會發展的要求。

大量事實表明，隨著社會進步，經濟建設的發展，災害事故也日益突出。隨著科技的發達，新事物的出現，災害的種類不斷增加，災害事故的危害也越來越大。同時，隨著社會的進步，經濟的發展，人民群眾對生活質量的要求也越來越高，政府承擔的責任也越來越重大。災害一旦發生，政府應快速反應，迅速出動救援組織，最大限度保護受災人民的生命、財產安全。

長期以來，公安消防部隊大量參與了火災以外的其它災害事故的救援工作，為保護受災人民的生命財產安全、經濟建設順利發展作出了重要貢獻。

3．公安消防部隊應急救援具有裝備優勢。

應急救援具有復雜性、險惡性等諸多方面的特點，必須具有必要的現代化救援裝備才能勝任。各地消防部隊配備了救援車、舉高車、照明車、破拆工具、救生器材、防毒防化器材等大量特勤裝備和現代通訊設備。加之，消防部隊分布廣泛，遍布全國各地的每一個縣，戰備執勤從不間斷，24h執勤。這些得天獨厚的條件使得公安消防部隊在應急救援中能夠最快到達現場，最快熟悉環境，最快展開救援，將災害帶來的損失最小化。

4．高素質隊伍為奪取應急救援勝利提供了重要保障。

公安消防部隊是我國政府領導的高素質現役部隊，他們紀律嚴明、作風優良，全心全意為人民服務，服從和服務是他們的天職，能堅持人民利益高于一切，想人民所想，急人民所急。在隊伍結構上始終保持年輕化，組成人員經過長期的體能訓練、業務訓練和實踐鍛煉，具有良好的心理素質和身體素質。在危急關頭，他們機動迅速，勇于犧牲，敢打硬仗、惡仗，同時部隊有大量受過特殊訓練的專業人才，技術力量雄厚，為完成日益艱巨、復雜的應急救援任務提供了強有力的素質保障。

5．公安消防部隊應急救援符合國際發展趨勢。

消防隊伍擔負應急救援工作是國際上的普遍做法，世界各國普遍利用消防部門的力量進行應急救援活動。如美國的消防隊大都擔負緊急救援任務，“9·11”事故救援，美國消防隊伍勇立頭功。日本在 《消防組織法》和 《消防法》中明確規定消防機構的三大任務是：救火、救急、救助。為了保障三大任務的完成,在全國相應建有防災訓練中心，配備了應付各類救援所需的裝備。我國香港特別行政區在消防條例中也明確規定消防處的主要職責是為市民提供應急服務，負責境內的滅火、海陸拯救工作以及機場發生空中事故的救援工作。同時，為市民提供救護車服務和就防火事務提出意見。法國、英國、俄羅斯等國家消防隊伍也都擔負著應急救援任務。所以加強我國公安消防部隊應急救援工作符合消防國際發展趨勢。

四、公安消防部隊應急救援的范圍

公安消防部隊參加應急救援，首先要解決的問題是明確自身定位，即解決公安消防部隊在應急救援中的角色問題，解決公安消防部隊是應急救援唯一力量還是主要力量的問題。其次是明確應急救援的范圍。

災害事故的多樣性決定應急救援工作的復雜性，應急救援工作不是消防部隊獨立作戰所能完成的任務，是需要多個部門共同參與的一項社會工作。消防部隊只是應急救援的骨干力量，而不是唯一力量。對此，法律已有明確規定。2007年5月9日，公安部消防局組織制定的 《公安消防部隊搶險救援勤務規程 （試行）》對此作出了明確規定，該規程第四條規定：“公安消防部隊參加搶險救援工作，必須在政府的統一領導下，充分發揮應急救援骨干力量的作用，加強與公安相關警種、武警以及安監、衛生、供水、供電、供氣、環保等部門的密切配合，完成災害事故搶險救援任務。”

2006年國務院印發的 《關于進一步加強消防工作的意見》，以列舉的方式規定了公安消防部隊應急救援的范圍，公安消防部隊除完成火災撲救任務外，要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑塌陷、重大安全生產事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故，重大環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件。

五、如何更好地發揮公安消防部隊搶險救援的作用

作為應急救援工作的主要力量，公安消防部隊應在以下幾個方面做好準備：

1．進一步加強消防部隊特勤隊伍建設。

面對目前日益增多的特殊災害事故，要打贏應急救援的硬仗，就必須加強消防部隊的拳頭隊伍——特勤隊。特勤隊伍建設既要考慮客觀實際的需要，又要考慮經濟實力的可能，必須突出重點，兼顧一般，合理編成，區別配置。

根據特勤隊承擔任務的需要，配齊配強人員。要選配好特勤大、中隊隊長、班長和特勤車輛管理員。在兵員編配中，必須把握各年度兵 （士官）的適當比例，保持合理的梯次結構。在作戰體制的編制上，使其趨向于靈活、快速、多變，指揮順暢，并具有較強的跨地區機動作戰能力和獨立作戰能力。又可根據需要靈活組合，實施合同或聯合作戰。

加強特勤部隊裝備建設，要結合我國的實際情況，借鑒國外的經驗，依據本地區和周邊地區可能發生的大的特種災害事故和情況，來考慮加強特勤隊伍的裝備建設。具體落實上，一是各地人民政府要切實貫徹落實中央領導指示，立足于 “打大仗，打惡仗”，加強消防救援裝備的配備，強化處置手段。并逐年加大對特勤裝備的資金投人。二是特勤裝備配備要瞄準先進技術和優良的性能，注重合理的裝備結構，確保功能完備，檢測手段、消除手段和堵漏手段科學有效，保證一旦發生災害事故，把危害降低到最小的程度。三是當前所籌資金要優先用于購置消防特勤隊伍急需的化學和毒氣偵檢儀器、洗消裝備、防護、救生、搶險、破拆和通信器材，以及相應的特種車輛、裝備。

在加快消防特勤隊伍裝備現代化的同時，還要從我國和各地實際出發，因地制宜，挖掘現有消防裝備潛力，自行研制、革新和配備切合實戰的器材裝備，提高作戰水平，緩解現有裝備與實戰需要的矛盾。

2．加強應急救援業務訓練。

第一，平時要做好思想準備，要經常對消防執勤人員進行減災、救災教育。強化應急救援意識。進一步教育全體指戰員明確承擔社會救援任務的法律責任，自覺履行維護公共安全的職能，為人民群眾排憂解難。

第二，加強災害事故處置救援預案制定，深人調查研究，主動了解、掌握轄區容易發生特殊災害事故的源頭狀況，制定有針對性的處置預案。充分利用計算機制圖、編程等現代科技手段，保障應急救援預案的規范化，并在此基礎上加強模擬演練，不斷修改完善。使預案更加科學合理，貼近實戰。

第三，加強實戰演練，以過硬的素質做好打惡仗的準備。特種災害事故處置、救援與常規滅火不同，其技術性強、危害性大、涉及范圍廣。參戰人員需要掌握更多的科學知識專業技能。因此，公安消防隊伍必須加強有針對性的訓練，深入開展科技練兵活動。

3．加強同地方行業、部門和單位救援力量的協作與配合。

應急救援是一項復雜的系統工作，涉及社會方方面面，需要諸多部門和單位共同參戰，公安消防部隊參加應急救援要主動加強同地方部門、行業和單位救援力量的協作配合。對于化學事故等應急救援，消防部隊作為主戰力量，必須加強與地方專業技術人員和隊伍的協同，充分發揮他們的裝備和技術優勢，共同完成救援任務。對于像水災、地震重大災害事故和特種事故處置，參戰單位和人員較多，消防部隊要積極主動擔負突擊性的緊、難、險攻堅任務，并協調好水、電、氣、醫療和社會志愿者等隊伍，保持各方面的信息溝通和配合，保障搶險救援現場的井然有序。★