城市軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響評價的回顧與探析

尹 堅 仇昕昕

(1.中鐵第四勘察設計院集團有限公司,430063,武漢;2.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心,100012,北京∥第一作者,教授級高級工程師)

1 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響評價概況

城市軌道交通規(guī)劃是開展軌道交通建設必須進行的前期工作環(huán)節(jié)。自20世紀90年代初期以來,北京 、上海 、天津 、重 慶 、廣州 、武漢 、成都 、深 圳 、大連、蘇州等大中城市陸續(xù)啟動了城市軌道交通規(guī)劃的編制工作,迄今已有40余個城市已經(jīng)或正在編制城市軌道交通規(guī)劃。

為貫徹《環(huán)境影響評價法》,促進城市軌道交通建設的科學決策,自2005年起,各地先后啟動了城市軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響評價(以下簡為“環(huán)評”)工作,迄今已有30多個城市開展了軌道交通規(guī)劃環(huán)評 。其中 ：成都 、武漢 、上海 、南京 、無錫 、蘇州 、寧波 、廣州 、大連 、深圳 、長 沙 、福州 、北京 、天津 、重 慶 、昆明 、鄭州 、青島 、西安 、南昌 、南寧 、合肥 、佛山 、哈爾濱等20多個城市已完成規(guī)劃環(huán)評并通過環(huán)境保護行政主管部門組織的審查,涉及軌道交通線路超過200條,總里程超過 7 000 km;常州、東莞等城市已基本完成規(guī)劃環(huán)評;杭州、貴陽、惠州、徐州等城市已啟動該項工作。

為適應新一輪城市總體規(guī)劃的需要,部分城市對已完成的軌道交通線網(wǎng)和建設規(guī)劃著手進行修編。其中多數(shù)城市的軌道交通建設規(guī)模都有所擴大,與此相應,環(huán)境評價也需要跟隨規(guī)劃修編同步進行。

2 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評的主要功能、作用和工作流程

2.1 城市軌道交通規(guī)劃的階段劃分

城市軌道交通規(guī)劃包括線網(wǎng)規(guī)劃和建設規(guī)劃兩個階段。線網(wǎng)規(guī)劃的主要任務是：研究確定城市軌道交通的發(fā)展目標和功能定位,確定城市軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃布局,提出城市軌道交通設施用地的規(guī)劃控制要求。目前,線網(wǎng)規(guī)劃一般由所在城市人民政府審批后納入城市總體規(guī)劃。建設規(guī)劃是根據(jù)國辦發(fā)[2003]81號文《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》要求編制的。建設規(guī)劃需要明確軌道交通遠期目標和近期建設任務,論證近期建設項目的必要性和可行性,提出近期建設項目的建設方案,包括線路走向、設施布局和規(guī)模、工程籌劃、投資估算、資金籌措、土地控制規(guī)劃等。近期建設規(guī)劃在技術(shù)上基本達到了預可行性研究的深度。建設規(guī)劃由所在城市組織編報,由國家發(fā)展和改革委員會以及建設部審核后,報國務院審批。近期建設規(guī)劃經(jīng)批準后即可開展先期實施項目的工程可行性研究。

2.2 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評的任務和作用

城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評的主要目的,是從源頭確保軌道交通規(guī)劃決策的科學性和環(huán)境可行性。如同文獻[1]中潘岳同志對規(guī)劃環(huán)評所概括的七個重要方面,軌道交通規(guī)劃環(huán)評的功能和作用可歸納為以下幾點：

(1)履行法定義務,論證規(guī)劃的環(huán)境可行性,提出規(guī)劃調(diào)整和相關(guān)控制建議,為軌道交通建設規(guī)劃獲得批準奠定基礎。

(2)識別軌道交通規(guī)劃實施的重大環(huán)境問題,全過程參與決策,在整個項目前期工作中充分考慮環(huán)境因素。

(3)明確規(guī)劃實施的環(huán)境、資源制約因素,避開“雷區(qū)”。

(4)協(xié)調(diào)、優(yōu)化、調(diào)整、完善軌道交通規(guī)劃及與之相關(guān)的其他規(guī)劃。

(5)從環(huán)保角度優(yōu)化線路方案和站段選址,優(yōu)化線路敷設方式、換乘樞紐和重要節(jié)點的設計,從源頭處理好軌道交通可能產(chǎn)生的重大環(huán)境問題。

(6)充分考慮軌道交通建設的累積環(huán)境影響、誘發(fā)環(huán)境影響和社會環(huán)境影響,提出完善的應對措施。

(7)確保公眾的知情權(quán)和環(huán)境權(quán)益,開展公眾參與,促進決策的民主化。

2.3 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評的層次和工作流程

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃具有宏觀和指導性,而建設規(guī)劃則相對微觀和具體。根據(jù)軌道交通建設前期工作的規(guī)定程序,結(jié)合經(jīng)典的環(huán)評層次結(jié)構(gòu)進行分析[2],軌道交通規(guī)劃環(huán)評的層次和工作流程如圖1、圖2所示。

圖1 軌道交通規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的層次結(jié)構(gòu)

圖1 表明,線網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評屬于層次較高、具有宏觀指導性的規(guī)劃環(huán)評;而建設規(guī)劃環(huán)評是對軌道交通近期建設規(guī)劃進行環(huán)境可行性論證,與軌道交通建設項目環(huán)評比較貼近。

圖2 軌道交通規(guī)劃、項目可行性研究設計以及相應的環(huán)評工作流程

3 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評的評價原則和工作重點

3.1 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評的評價原則

總結(jié)已完成的眾多軌道交通規(guī)劃環(huán)評案例,可歸納出如下重要評價原則。

(1)針對性原則：軌道交通規(guī)劃環(huán)評一定要結(jié)合所在城市實際情況,針對規(guī)劃進行具體分析、評價,對規(guī)劃存在的資源、環(huán)境問題提出可操作的調(diào)整措施和建議;完善規(guī)劃,但不應僭越規(guī)劃。

(2)實效性和可操作性原則：軌道交通規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論和建議都應該具體、可操作,不應迷失于放之四海皆準的空泛理論。例如：有的城市軌道交通建設尚未啟動,且由于軌道交通規(guī)劃具有前瞻性,因此不確定性較高,這時規(guī)劃環(huán)評的重點應是從資源環(huán)境角度論證建設規(guī)模、方案與布局、建設時序的可行性;而有的城市軌道交通建設已形成規(guī)模,規(guī)劃環(huán)評具有一定的后補性質(zhì),這時應重點回顧總結(jié)既有軌道交通的環(huán)境問題,從累積環(huán)境影響、間接環(huán)境影響等方面充分說明軌道交通建設對城市環(huán)境的整體效應。

(3)適時介入以及過程參與原則：規(guī)劃環(huán)評一般強調(diào)早期介入,但實踐中環(huán)評完全與規(guī)劃過程同步是不可能的,只有當規(guī)劃初步形成框架后,環(huán)評介入才有意義。在線網(wǎng)規(guī)劃階段,環(huán)評可在線網(wǎng)方案已有雛形時介入;在近期建設規(guī)劃階段,環(huán)評應與建設規(guī)劃完全同步,及時優(yōu)化、完善規(guī)劃。

(4)循環(huán)優(yōu)化原則[3]：通過規(guī)劃環(huán)評的全程介入,對規(guī)劃方案不斷循環(huán)優(yōu)化,最終得到環(huán)境可行,以及社會、經(jīng)濟等各方面協(xié)調(diào)的推薦規(guī)劃方案。

(5)公眾參與原則：在軌道交通規(guī)劃環(huán)評中,公眾參與的重點是吸收專家和各有關(guān)部門的意見。對于普通公眾,參與重點是發(fā)現(xiàn)潛在的環(huán)境敏感目標和可能產(chǎn)生的環(huán)境沖突,以便在規(guī)劃中擬定有效的回避或減緩措施。

3.2 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評的工作重點

3.2.1 選線、選址和敷設方式論證

選線、選址和敷設方式論證是軌道交通規(guī)劃環(huán)評的首要任務,也是環(huán)評優(yōu)化規(guī)劃最能起到實質(zhì)作用的領(lǐng)域。當軌道交通項目進入可行性研究階段時,對其線位、站段選址和敷設方式進行大變動的可能性已很小。優(yōu)化軌道交通選線、選址和敷設方式的最佳時機就在規(guī)劃階段,這時各級決策部門接受各方調(diào)整建議的余地較大,從而為環(huán)評參與決策、優(yōu)化規(guī)劃提供了最好的時間之窗。

規(guī)劃環(huán)評在論證規(guī)劃選線、選址及敷設方式的合理性時,首先要識別所有潛在的環(huán)境敏感目標,包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)、文物保護單位、歷史文化街區(qū)、居民區(qū)、文教設施集中區(qū)等,然后根據(jù)相關(guān)法規(guī)要求,結(jié)合軌道交通建設可能產(chǎn)生的不良影響,提出針對性的避讓建議。應該注意的是,軌道交通是一種節(jié)能環(huán)保的綠色交通方式,在處理軌道交通與各類環(huán)境敏感區(qū)的矛盾時,不一定只能是軌道交通回避敏感目標,應根據(jù)實際情況,統(tǒng)籌兼顧,必要時實施互動調(diào)整。

關(guān)于不同敷設方式的比選,通常地下線路更符合環(huán)保、景觀保護、地下空間利用、開敞空間節(jié)約的要求,但存在造價高昂、容易影響地下文物埋藏區(qū)、影響地下水徑流和補給等缺陷。評價中應充分考慮社會經(jīng)濟的發(fā)展遠景和人們不斷提高的環(huán)保意識,以適當?shù)那罢靶?綜合各方面因素進行論證。

3.2.2 軌道交通規(guī)劃與相關(guān)政策規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析

規(guī)劃協(xié)調(diào)性包括對國家相關(guān)政策、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上層位政策、規(guī)劃的符合性,以及與市政基礎設施規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等同層位規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。評價中重點要處理好軌道交通建設與土地利用、文物保護、水源保護、環(huán)境保護、市政基礎設施等規(guī)劃的協(xié)調(diào)性問題。其關(guān)鍵是找出矛盾和沖突,并注意各類規(guī)劃不同的期限范圍和動態(tài)調(diào)整過程,提出合理的可操作建議。

3.2.3 資源承載力分析

重點分析軌道交通對土地資源的占用、電力消耗,以及對城市基礎設施的支撐能力。軌道交通建設引導城市區(qū)域開發(fā)可能導致大量土地資源和能源的消耗,應區(qū)分交通引導型(TOD)和交通疏解型(SOD)軌道交通項目,采用不同控制策略,重點對沿線土地利用提出針對性的控制建議。

3.2.4 誘發(fā)(間接)環(huán)境影響和累積環(huán)境影響分析

軌道交通規(guī)劃環(huán)評應對規(guī)劃引導和帶動城市建設引起的環(huán)境影響進行分析、評價,其最佳方法是以沿線土地利用控制性規(guī)劃為依托,結(jié)合有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù),對規(guī)劃線路廊道的土地開發(fā)、人口密度、產(chǎn)業(yè)分布進行預測[4],并說明由此帶來的誘發(fā)環(huán)境影響。

軌道交通規(guī)劃一般包括眾多項目,這就產(chǎn)生了累積環(huán)境影響的問題。規(guī)劃評價的重點,一是匯聚多條線路的大型換乘樞紐,二是部分線路的銜接段或重疊區(qū)域,三是各線的主變電所、車輛段、停車場、綜合基地。應注意從資源共享角度論證站段建設的必要性,必要時優(yōu)化整合、減少場站設置數(shù)量。

3.2.5 部分重點環(huán)境要素的評價

(1)噪聲振動評價：軌道交通規(guī)劃環(huán)評中的噪聲、振動評價,應側(cè)重于識別大型、成片的居民集中區(qū),以及重要的文教設施、文物保護單位等敏感點,包括既有和規(guī)劃的敏感目標。評價應給出沿線敏感目標控制距離、土地利用和環(huán)境功能分區(qū)建議。應按影響最大的環(huán)境影響因子確定規(guī)劃控制距離。

(2)生態(tài)環(huán)境影響評價：重點評價軌道交通建設對區(qū)域景觀及自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等環(huán)境敏感目標的影響,對可能涉及的重要綠地和古樹名木的影響,對耕地和基本農(nóng)田的影響,對水土保持的影響等?？刹捎靡恍┮曈X景觀指標、生態(tài)適宜度指標、景觀生態(tài)學方法和指標等進行分析、評價。

(3)水污染控制評價：軌道交通建設項目的污廢水主要由車站、車輛場段產(chǎn)生,排放量較小。其評價的關(guān)鍵是注意污水管網(wǎng)、污水處理廠的配套和建設時序銜接,確保所排污廢水能納入城市污水處理廠處理。

(4)電磁輻射、風亭異味及固體廢物影響評價：重點提出主變電站周圍的防護距離要求。對風亭異味,大量實地調(diào)查表明15～20 m的防護距離即可確保異味影響消失。對軌道交通建設產(chǎn)生的大量棄土、棄渣,原則上應按照城市渣土處理的相關(guān)法規(guī)進行處置,同時注意提出水土保持要求。

(5)社會環(huán)境影響評價：主要評價內(nèi)容是分析軌道交通建設引起的拆遷安置問題,軌道交通規(guī)劃實施對城市交通的改善作用(可采用占公交出行的比例、500 m范圍軌道交通站點覆蓋率、軌道交通單位里程單位時間的運量負荷等指標說明軌道交通服務水平),以及對城市空間布局的優(yōu)化調(diào)整作用等。

4 城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評存在的問題及改進建議

4.1 軌道交通規(guī)劃環(huán)評存在的主要問題

通過對大量實際案例進行剖析,歸納、總結(jié)軌道交通規(guī)劃環(huán)評工作中存在的如下主要問題。

4.1.1 規(guī)劃環(huán)評管理中存在的主要問題

(1)“宏微倒掛”現(xiàn)象：原則上越宏觀的規(guī)劃越應由更高層次的機關(guān)審批,但現(xiàn)實卻是地方政府審批宏觀的線網(wǎng)規(guī)劃,國家主管部門負責為相對微觀的建設規(guī)劃把關(guān)。與此相應,規(guī)劃環(huán)評的審查權(quán)限也是宏觀、微觀倒置。軌道交通規(guī)劃及其環(huán)評審批的“宏微倒掛”容易產(chǎn)生建設規(guī)模過大、標準過高、建設時序超前、重大環(huán)境制約因素未予考慮等弊端。

(2)重審批、輕實質(zhì)作用：很多城市主管部門尚未真正意識到規(guī)劃環(huán)評促進科學決策、從源頭避免或減輕不良環(huán)境影響、推動軌道交通規(guī)劃順利實施的積極作用,只求規(guī)劃環(huán)評盡快順利通過,對規(guī)劃中的環(huán)境制約因素則不甚關(guān)心;有些領(lǐng)導甚至要求隱瞞重大環(huán)境問題,使規(guī)劃環(huán)評的作用大打折扣。

(3)環(huán)評啟動晚、發(fā)揮作用有限：縱觀各城市軌道交通規(guī)劃環(huán)評實踐,多數(shù)都是在建設規(guī)劃編制基本完成后才開展環(huán)評。環(huán)評啟動較晚導致選線、選址中一些重大環(huán)境問題得不到正確處理。

(4)主管部門間協(xié)調(diào)、溝通不夠：環(huán)保行政主管部門與相關(guān)規(guī)劃審批部門間的溝通和配合仍嫌不足,不利于推動軌道交通規(guī)劃環(huán)評的開展,也不利于發(fā)揮其應有作用。

(5)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)能力欠缺：一是技術(shù)人員對軌道交通規(guī)劃環(huán)評理解不夠,認識有限,缺乏經(jīng)驗,導致規(guī)劃環(huán)評的質(zhì)量離期望較遠;二是規(guī)劃環(huán)評專家系統(tǒng)在審查把關(guān)、提供技術(shù)指導方面的能力不足。

4.1.2 規(guī)劃環(huán)評技術(shù)工作中存在的主要問題

(1)評價目的不明確,指導思想和評價原則不當：有些軌道交通規(guī)劃環(huán)評仍然按照項目環(huán)評的思路開展工作,拘泥于具體的環(huán)境要素影響評價,失去了規(guī)劃環(huán)評的意義。而另一些案例則以為規(guī)劃環(huán)評只要談宏觀問題,將一些規(guī)律性的軌道交通環(huán)境影響空泛描述一番,完全失去了針對性。

(2)文件編制、評價指標和技術(shù)方法欠成熟：比較突出的是文件編制內(nèi)容欠規(guī)范,技術(shù)方法和評價指標體系五花八門、不切實際,或與軌道交通建設相關(guān)性不強,影響了環(huán)評文件的質(zhì)量。這一方面是因為前期頒布的HJ/T 130—2003《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導則(試行)》[5]和HJ 453—2008《環(huán)境影響評價技術(shù)導則?城市軌道交通》[6]就軌道交通規(guī)劃環(huán)評而言缺乏針對性和可操作性;另一方面各評價單位雖然就評價技術(shù)要點和指標體系進行了大量有益的探索[7],但仍有諸多偏頗之處。

(3)工作重點不突出：部分軌道交通規(guī)劃環(huán)評對可能構(gòu)成重要制約的資源承載力、環(huán)境限制因素等交待不清;或雖有描述,但避重就輕,淡化矛盾;或雖然提出了矛盾和沖突,卻未給出明確結(jié)論和建議。

(4)基礎工作不扎實：在相當部分案例中,存在類比源選擇不當、源強等預測參數(shù)選用不正確、數(shù)據(jù)引用前后矛盾等現(xiàn)象,反映出環(huán)評單位缺乏經(jīng)驗或基礎工作不扎實。

4.2 進一步改進軌道交通規(guī)劃環(huán)評的對策建議

(1)加強宣傳貫徹,提高各有關(guān)部門對軌道交通規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化決策、有利于軌道交通可持續(xù)發(fā)展的認識,使有關(guān)領(lǐng)導和決策人員真正理解、支持和重視規(guī)劃環(huán)評。

(2)鑒于線網(wǎng)規(guī)劃是近期建設規(guī)劃的基礎和依據(jù),國家有必要對其進行控制,以體現(xiàn)其戰(zhàn)略性和宏觀指導性。建議國家審批權(quán)限應前移至線網(wǎng)規(guī)劃階段;線網(wǎng)規(guī)劃可編制環(huán)境影響篇章,并明確將其納入審查環(huán)節(jié)。

(3)借鑒發(fā)達國家交通規(guī)劃環(huán)評的經(jīng)驗,建議開展城市綜合交通規(guī)劃環(huán)評試點,以便綜合考慮不同交通方式間的分工與配合,進行環(huán)境影響比較分析,從而更科學地論證軌道交通及其他交通方式的建設規(guī)模和空間布局,并進行多維度的綜合決策。

(4)逐步建立軌道交通土地、能源等資源消耗的指標數(shù)據(jù)庫,噪聲、振動、電磁輻射、污水和棄渣排放、風亭異味等重要污染源強數(shù)據(jù)庫,以及典型城市環(huán)境下軌道交通環(huán)境保護措施及投資數(shù)據(jù)庫。加快制訂軌道交通規(guī)劃環(huán)評導則,明確軌道交通規(guī)劃環(huán)評的工作重點和主要技術(shù)原則。出臺的技術(shù)導則不宜過分強調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)容、形式和方法,應為評價人員開放思維、不斷創(chuàng)新和提高留出空間。

(5)大力加強軌道交通規(guī)劃環(huán)評能力建設。對環(huán)評技術(shù)人員,重點是加強有關(guān)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)培訓和交流,增強對規(guī)劃環(huán)評的認識和理解,提高站位;對專家系統(tǒng),重點是擴充專家隊伍并提高專家水平,把好審查關(guān),充當評價單位的“外腦”,為做好軌道交通規(guī)劃環(huán)評當好參謀。

[1] 國家環(huán)境保護總局環(huán)境影響評價司.戰(zhàn)略環(huán)境影響評價案例講評(第一輯)[M].北京：中國環(huán)境科學出版社,2006.

[2] 李明光,陳新庚,桑艷鴻.分層環(huán)境影響評價研究[J].環(huán)境保護,2002,24(5)：33.

[3] 陸化普,朱軍.城市軌道交通規(guī)劃的研究與實踐[M].北京：中國水利水電出版社,2001.

[4] 楊新華.城市軌道交通項目直接經(jīng)濟效益評估與實證研究[J].交通科技與經(jīng)濟,2006,33(1)：100.

[5] HJ/T 130—2003 規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導則[S].

[6] HJ 453—2008 環(huán)境影響評價技術(shù)導則?城市軌道交通[S].

[7] 黃夏銀,王華,夏晶.城市軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)要點與指標體系的探討與應用[J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù),2008,20(4)：34.