張春賢,如何治理新疆?

田 磊

在全國各地援助新疆的大好局面下，張春賢面臨的是一個充滿希望，又問題重重的社會。從現有的治理思路來看。經濟上高調富民，文化、政治上低調調整，恐怕是最現實的路徑。在這一路徑下，維持新疆的長治久安，將是張春賢對新疆各族百姓、對整個國家最大的貢獻。

“新書記人很好，一口就答應按照我們的意愿進行拆遷補償。”50多歲的買買提·吾邁爾謹慎地評價著初入新疆的張春賢。

5月4日上午，履新不久的張春賢突然造訪烏魯木齊的湖原巷社區，這是一個維吾爾人聚居的社區，買買提所在的巴哈爾路，整條街上住的大多是有著伊斯蘭信仰的城市維族貧民家庭，他們自己建起的磚土房已經被政府列入改造范圍。與大部分街坊鄰居差不多，買買提的家相當寒酸，兩間臥室和一個簡陋的打鐵鋪子連在一起，沒有一件像樣的家具，雖然沒有事先通知，張春賢路過門口的時候，還是拐進來看了看。

剛進家門，買買提并不知道面前的人是什么職務，“看到努爾主席也在，我就想肯定是個大官。”事實上，對于大部分新疆人來說，這是一張陌生的面孔。10天前，張春賢接替在新疆工作了近20年的自治區黨委書記王樂泉，成為新疆維吾爾自治區黨委書記、新疆生產建設兵團第一政委。這在新疆絕對算得上是一件大事，這個中國面積最大的省區已經有15年沒有更換過一把手了。

在湖南的5年里，張春賢被譽為中國最開放的省委書記，而新疆不僅僅面臨著經濟發展的困境，更有民族問題、反恐重任，毫無疑問是中國治理難度最大的省區。9個月前的7·5事件，誘發了中央政府對新疆政務的一系列調整。跟著新書記一起來新疆的，還有已經落實的數百億援助。開明的書記加上巨額的援助資金，能給新疆帶來什么?

鐵腕與懷柔

到新疆的第一個星期，除了在機關開會，張春賢分別去了烏魯木齊的公園里植樹、到天山區黑甲山棚戶區、湖原巷社區探望居民，黑甲山和湖源巷都是烏魯木齊最典型的少數民族聚居區，也是烏市臟亂差出名的貧民區，前者原本是回族人社區，但是近年來，來自南疆喀什等三地州的外來打工者紛紛租住在這里，形成了大規模流動人口區域；后者則是烏市本地的維族人社區。

破敗不堪的自建磚土房環繞著精心修葺的清真寺，再加上污水橫流的街道，躲在烏市的繁華之中，是這一類社區共同的面貌，只有那些久居烏市的人才知道，這些地方隱藏著新疆最深層的矛盾。去年的7·5事件中，兩個地方也都是重災區，張春賢在烏市的第一站考察，就把這些地方跑了個遍，這讓當地不少官員都吃驚于新書記對烏市的熟悉。

在黑甲山社區與群眾座談時，張春賢講了三句話：群眾第一、民生優先、基層重要。“這三點正是新疆問題的癥結，過去10多年真的做到位的話，也就不會出現那么多問題，尤其是7·5事件。”新疆民政廳副廳長雪和來提·買提尼亞孜說。

古往今來，尤其是近代以來，從左宗棠、盛世才一直到解放后的王震、王恩茂到王樂泉，執政者對新疆的治理最終體現為兩種方式，一種是所謂的鐵腕治疆，打擊恐怖分裂勢力，這在特定的歷史條件下，確實發揮了很好的效果，但是隨之而來的社會動蕩，尤其是對后人的治理帶來的隱患特別大。再一個就是懷柔政策，采取溫和措施緩解社會矛盾，改善民眾生存狀況，給當地百姓以更多自主權，減少中央與地方的隔閡，新疆與內地的差距，這在歷史上取得的正面效果比較明顯，長治久安的后續效果也持久。

張春賢每到一處，只問民生，不提反恐，甚至不談民族問題。新書記的處處柔情，讓烏魯木齊的氛圍發生了很大變化，7·5事件以來的很長一段時間，街道上的武裝巡邏車，以及車載廣播中王樂泉書記濃厚山東口音的喊話給這座城市帶來了安全感，同時也讓她籠罩在緊張之中。張春賢的一路笑談給居民留下了好印象，也讓不少當地官員揣測，中央政府對于新疆問題的處理是不是發生了重大變化，從鐵腕治疆為主轉變為懷柔政策?

對于新疆人，尤其是維吾爾、哈薩克等少數民族而言，自治區黨委書記不僅代表著共產黨，更代表著中央政府，代表著漢族人。在中國現任的諸多省委書記中，張春賢最突出的政治形象就是開明和親民。雪和來提就認為，這個時候派這樣一位書記來新疆主政再合適不過了。

不過，不是所有人都像他這樣對新書記如此樂觀。“穩定才是新疆人最大的渴望。”一位不愿意透露姓名的新疆官員說，新疆社會現在就像驚弓之鳥，大街上發現一起普通的打架事件，都能引起大面積的躁動。一旦再發生一起暴力事件，其他方面的努力和成就會被大家忽略，這是新疆政治最大的現實，不管誰來當一把手，都是如此。

底層新疆

5月9日，記者來到烏市天山區湖原巷時，這里的居民正在為即將到來的拆遷改造議論紛紛。書記上門作客的買買提成了新聞人物，人們都聚集在他家門口，討論著拆遷辦給出的方案。買買提說他家的房子占地有150多平方米，他希望政府能夠給他兩套60平方米的小房子來置換，但拆遷辦只答應給一套，因為他的房子有40多平方米并沒有產權證。事實上，他的房子，準確地說是窩棚，很難用精確的使用面積來計算，房子中央甚至還有一棵大樹矗立其中，不被政府承認的那40多平方米是他貼補家用的簡易打鐵鋪子，政府對使用面積的認定看起來并不是毫無道理，但他已經在這里住了30多年了，這里不用繳納任何市政費用，除了極少的水電之外，他的生活成本也低得幾乎可以忽略不計。

如果搬去新建的樓房，他的生活將變得無以為繼。新社區的水電、燃氣、物業都是需要支出費用的，而他根本就沒有能力支付。“最重要的，我肯定是不能再打鐵了，那是我家唯一的收入來源。”買買提說，如果能夠給他兩套60平方米的小房子，他可以讓全家4口人擠在一套里住，另外一套出租以維持生計。

他生活中最大的支出成本是女兒在實驗中學的開銷，那是烏市最好的高中，一年下來，要4000多塊錢。雖然生活艱難，但他還是下定決心要供到底，但是，他的想法在街坊鄰居眼里并不那么明智，考上大學又能怎樣，畢業了還是找不到工作。57歲的鄰居艾塞提·阿吉，就正在為自己孩子的工作發愁。一雙兒女，都已經20多歲，從新疆農業大學畢業后，呆在家里沒事做，只能替人開開車，回自己家開的馕鋪幫幫忙，7·5事件之后，他家的馕鋪也關停了。

買買提所在的巴哈爾街上有100多戶居民，是烏魯木齊比較早的一批居民，他們的生活大都像買買提和艾塞提這樣面臨著種種困境。國家對這些貧困維族人的照顧，看起來比漢人要多，比如，買買提每個月能夠拿到400多塊錢的低保，艾塞提的孩子在讀書期間，在18歲之前，每個月都能拿到國家發的150塊錢補助。但這些并不足以改變他們生活的窘境。

他們的下一代，那些年輕的、接受過高等教育的維吾爾青年，并沒有比父輩們好多少，大面積的失業讓他們和父輩們一樣掙扎于社會的底層，但對于生活，他們顯然比父輩們有著更美好的想象和更多的要求。也因此，最近30年來，烏市每次民族事件引發的大規模游行示威，這些年輕的大學生都是最主要的群體。

在離開買買提家的時候，談及未來的打算，買買提相當決絕：“不滿足我們的要求，我是不會搬遷的，誰也別想拆我的房子。”這個維吾爾男人的決絕來自于對生存底線的捍衛，也讓記者認識到，這個城市的改造不會那么一帆風順，民族因素夾雜其間，任何一起由拆遷引發的惡性事件都將是脆弱的新疆社會不可承受的壓力。

買買提所在的巴哈爾街并不是烏魯木齊唯一的拆遷改造區，根據官方公布的信息，未來5年，烏魯木齊全市將投入300億用于234個棚戶區的改造，涉及人口約20萬，對于烏魯木齊來說，這將是一場翻天覆地的變化，事實上，多年以來，棚戶區的改造都是烏魯木齊城市發展的最大困擾。

在城郊，甚至在最繁華的城市中心區，私搭亂建的各種棚戶比比皆是，政府不敢

“經濟援助能夠打下民族團結的物質基礎，這沒有錯，但同時應該看到，新疆的分裂勢力越來越兇，有經濟的因素，但不是主要的。更多的是政治因素，像7·5事件，不是經濟訴求，更多的是政治訴求。”隨便拆，那里居住的都是一無所有的貧民，如果不能給他們妥善的安置，拆除這些棚戶區，他們將變得無家可歸，更重要的是，大部分都是新疆各地來的少數民族群眾，但如果隨便誰來搭建個窩棚，政府就給錢給房子，那將會起到更加糟糕的示范效應。

作為自治區的首府，南疆和北疆遷徙而來的貧困農牧民和亂糟糟的棚戶區讓烏魯木齊的城市化以一種不同于中國其他城市的方式展開。在天山區的黑甲山采訪時，記者碰到了肉孜·阿洪一家，他們來自于南疆的喀什，每個月花120塊錢，租住在一家當地維族人的房子里，每天去收購舊電器，偶爾能賺到點錢，剩下的事情就是去清真寺祈禱，在烏魯木齊，這樣清苦的日子已經過了20年了。

與內地漢族大部分在外打工者不一樣的是，他們似乎并不懷念家鄉。“不會再回到喀什了，那里什么都沒有，除了沙漠。”肉孜說，他希望自己的孩子將來能夠獲得烏市的戶口，并在這里生活下去。黑甲山的出租屋里住滿了他這樣的家庭，街道的盡頭，是一支武警部隊的營地，7·5事件之后駐扎下來，一直到現在還沒有走。富饒與貧窮

南疆的貧窮歷來都是新疆當地官員最頭疼的事情，“在南疆地區，那些農民住的依舊是破舊的土房子，到他們家里去看看，可以說是一貧如洗。”雪和來提說，這和某些掌握資源的部門、利益集團對比形成了極大的反差，在新疆有很多階層的人可以每年拿到十幾萬、幾十萬，但是在南疆，在農牧民這一塊，很多人一年的純收入也達不到2000元。從全國范圍內，新疆城鄉居民收入的水平不到全國平均水平的2／3，所以張春賢提出富民的執政理念是非常對路的。但在學者們看來，這更多是歷史地理原因造就的，“南疆三地州所在的區域，自古以來就很貧窮，根本就在于自然條件太差，降雨量就那么多。”已經退休的新疆社科院民族所所長齊清順說，平心而論，這些地方根本就不適宜人類生存，自然環境惡劣，交通、貿易、氣候、物產等都不行，新疆所謂的絲路輝煌，更多的是文人學者們牽強附會的結果，從經濟上講，在漫長的農業文明時代，惡劣的自然條件決定了這些新疆大部分地區古往今來的貧窮面貌。

齊清順認為，今天南疆的貧窮顯得如此扎眼，很大程度上是因為打破了以前的閉塞，有了對比，不同區域的對比，不同民族的對比。事實上，在新疆的歷史上，貧窮從來都不是分裂主義的最大動因，只是，近代工業文明以來，尤其是海灣國家坐擁能源發家致富的現代化歷程讓不少新疆本地少數民族精英階層開始感到不公，站在工業文明的脈絡里看，新疆原本不應該如此貧窮。新疆有廣袤的土地，農用地面積接近10億畝，牧草地近8億畝，天山南北遍布石油、煤炭，新疆石油預測資源量占全國陸上石油資源量的30％；天然氣預測資源量占全國陸上天然氣資源量的34％，煤炭預測儲量占全國預測儲量的40％。這一連串的數字與新疆現實的貧窮形成了讓人扎眼的對比。不過，在齊清順看來，這些僅僅是國家邁入工業文明以來才出現的問題，而且，新疆的地理位置決定了能源開采的成本代價非常高昂，資源轉換成現實的生產力并不是一件輕而易舉的事情，轉化為現實的民眾財富就更漫長了。事實上，對比中亞周邊同樣地域廣闊、坐擁豐富能源的蒙古、哈薩克斯坦等國的現狀，這個問題并不難理解。

但不管怎樣，和中國西部大部分能源產區一樣，貧窮的現實和豐富的能源帶來的強烈反差讓被剝削感油然而生。尤其是接受過良好教育的少數民族政治、知識精英群體，在新疆采訪，這幾乎是最常被他們提起的問題，事實上，這樣的情緒不獨維族人有，新疆的漢族人同樣有。新疆社科院經濟研究所所長王寧說：“最近幾年的統計數據顯示，新疆老百姓收入跟全國差距是越來越大的，但是GDP比例占全國比重是越來越高的，主要靠石油天然氣等能源，這也就是說新疆對中國經濟的貢獻是越來越大的，但同時，百姓收入卻越來越低。中央政府必須考慮國家利益與地方利益，企業利益與民眾利益的協調問題。”

但當這些與民族情緒交織在一起時，漢族知識分子往往能夠用服從大局來理解問題，將這樣的情境納入國家發展大局中考量。王寧就說，事實上，這樣的情景都是當年鄧小平設計好的道路，讓沿海地區先發展，那個時候，包括新疆在內的西部地區應該服從這個大局，在資源、人力、政策等等方面服從大局，到現在沿海發達了，自然應該支持西部的發展，這也是另一個大局。

援助能帶來什么?

在張春賢到來之前，新疆已經先后迎

“最大的三項照顧，計劃生育的寬容、教育考試的加分優惠、干部選拔任用的傾斜，越來越讓當地漢族人的不滿溢于言表的同時。也并沒有從根本上改善少數民族的生存境況。不加節制的生育、升學考試的優惠、干部任用的民族劃界甚至限制了進步，并不是促進民族整體活力的根本之途。”來了內地19個省市一把手帶隊考察，事實上，從去年7·5事件以來，中央政府對新疆的調研、調整一直在緊鑼密鼓地進行中。最終敲定的方案到現在也已經慢慢清晰，幾乎是按照援助重災區的模式要求內地19個省市對口援助新疆，各省單是明年一年已經落實的援助資金總量已經超百億。

事實上，除了規模更大之外，這樣的援助并不是頭一次，內地對新疆的援助，古已有之。齊清順向記者介紹說，從漢朝

新疆成為中國的一部分起，中央政府都在援助新疆，漢朝以來，中央政府派到新疆的政府官員、軍隊等一應開支，一直都是中央政府支出，到清朝前期，中央政府每年給新疆200多萬兩白銀，主要用于軍政開支。“當時主要是把錢先給陜甘總督，由他來調配新疆。”

與歷史上的治理模式相比，這一輪的援疆，同樣是幫助新疆解決本該由本地財政承擔的各種公共事業建設，諸如學校、醫院、安居等民生事務。中央政府認定新疆民族問題的爆發很大一部分原因是發展不足，民生困頓，但對于一個財政自給率僅僅只有40％左右的行政區來說，解決民生問題所需要的資金除了外來的援助，別無它途。這也是19省市對口援疆行動最大的動因，但這些援助能夠解決新疆的根本問題嗎?

在王寧看來，新疆當地應該思考的是如何借助援助的東風，實現本地的產業發展，從輸血型向造血型轉變。在產業發展上，最近幾年新疆一直奉行的是優勢資源轉換戰略，大企業大集團戰略，這是根據新疆資源豐富、地域廣闊的特點制訂的適合本地的特有發展思路。

但對于新疆的社會矛盾而言，這兩大戰略看起來并無直接作用。如果說，經濟援助有助于促進民族問題解決的話，根本還在于就業問題的解決，但過去幾年花大力氣引入的中石油、中石化、神華等能源大企業，并不能吸納多少就業人口。“新疆的經濟是典型的瘸腿經濟，重工業，國有控股、大企業占的比例都在85％以上。”王寧說，對于促進就業作用最大的中小企業在新疆根本無法發展，比例還不到10％。

單從經濟的角度，大企業大集團戰略無疑是新疆發展的最優選擇，“大企業有技術優勢、資金優勢、人才優勢，管理優勢，可以引進最先進的東西，這樣有助于新疆跨過以環境為代價的傳統發展模式。”王寧說。

可以想見，未來5年，新疆GDP的增長將會是耀眼的，但這些是否能夠有助于提高老百姓收入，減少貧窮人口，以及解決環境和公平問題，還是個未知數。如果大企業大集團戰略不能給當地百姓帶來實在的好處，只會讓業已存在的被剝削感得到強化，而不是消除。而就業問題也只會進一步惡化，從而引發社會的更加不安定。如何在經濟增長和社會發展之間找到一條雙贏的道路，是中國社會各個省區共有的難題，但對于新疆而言，顯然更加緊迫，這也將是新的主政者最大的考驗。

作為自治區專家顧問團成員，王寧通過各種途徑提出了一攬子建議。“最根本的問題在于為中小企業發展營造一個低成本發展環境。”王寧說，現實可行的辦法是作為能源產出地，新疆應該制訂一個區域性能源價格，只要在新疆區域內，投資生活。價格比全國平均價優惠10％，甚至20％，北疆和南疆也不一樣，總之是越貧困地區，優惠越大，此外，還可以由政府補貼，下調民航、鐵路、公路等物流營運價格。

在王寧看來，能源是新疆最大的財富，新疆產業發展的第一桶金必須依靠能源，新疆也必須找到一條擺脫援助，自我發展的道路，激發整個社會的經濟活力。但對于古往今來，習慣了依靠援助維持運轉的新疆社會來說，這是個從未破題的命題，需要新的主政者足夠的政治智慧來解決。民族政策的調整

新疆問題能夠在2010年提上中央政府如此重要的議事日程，很大程度上，緣于去年的7·5事件，現在，在全國援助新疆搞經濟建設的大潮之中，民族矛盾似乎被擱置了，在新疆的采訪中，似乎所有人都在刻意回避這個問題，這與去年形成了鮮明的反差。

不過，在齊清順看來，經濟問題跟民族問題根本就是兩碼事。“經濟援助能夠打下民族團結的物質基礎，這沒有錯，但同時應該看到，新疆的分裂勢力越來越兇，有經濟的因素，但不是主要的，更多的是政治因素，像7·5事件，不是經濟訴求，更多的是政治訴求。”齊清順說，作為領導層，應該從深層次看到，經濟援助并不能完全解決民族問題，甚至從某種意義上講，隨著人民物質生活水平的提高。其政治訴求會更多，更高。在記者的采訪中，很多漢族學者都認為，長遠而言，隨著經濟的發展，維族精英群體的擴大，維族自治意識會提升，這是中央政府必須面對的難題，這個難題顯然不是單純依靠經濟發展就能夠解決的。

“根本的調整還在于民族政策。”齊清順說，我們的民族政策，例如民族區域自治制度、民族優惠照顧政策，干部培養政策，都是解放初期定下來的，但是現在幾十年過去了，國家的經濟、社會、人口結構、民族關系等都發生了天翻地覆的變化，民族政策卻一直沒有適當調整，來適應社會發展，這才是釀成新疆種種民族問題的根本。特別是7·5事件，應該借此機會，對我們的民族政策進行總結和反思，與時俱進，而不僅僅是關心經濟層面的調整。

但民族政策的調整顯然是個漫長而復雜的過程，中央政府現在能做的僅僅是艱難調整利益分配格局，傾聽底層窮人的聲音，解決他們的實際問題。“基本的民族制度無法改變，但操作層面的政策是可以先調整的。”齊清順說，比如，教育、計劃生育、干部選拔等優惠政策的適當改革。

事實上，在民族區域自治制度的框架下，數十年來的優惠照顧，給當地民族帶來了什么，是個值得深思的問題。最大的三項照顧，計劃生育的寬容、教育考試的加分優惠、干部選拔任用的傾斜，越來越讓當地漢族人的不滿溢于言表的同時，也并沒有從根本上改善少數民族的生存境況。不加節制的生育、升學考試的優惠、干部任用的民族劃界甚至限制了進步，并不是促進民族整體活力的根本之途。

但這些涉及每個人切身利益的具體政策調整看起來比基本制度的改革更加艱難，在新疆社會內部，基于不同的民族身份和不同的職位，人們對具體政策的優劣缺乏基本共識，甚至關注面都是完全不一樣的。以行政體制改革為例，齊清順就認為，在干部提拔領域，某一個職位，如果是哪個民族干部擔任，他到期了，還非要在其本民族內尋找一個人接替，形成所謂的民族干部世襲制。這些就是其他民族反應強烈的，需要改革的，也完全可以改革的。

但對于大部分少數民族干部而言，這是在行政層面維護和開拓本民族生存空間再正常不過的做法。在接受記者采訪時，雪和來提舉了個例子：民政部門負責的村委會民主選舉，群眾提出一個候選人，組織部門有的時候就通不過，在基層有些個別干部，濫用職權，如果和他的思路不一致，他就馬上要求按照自己的思路做，誰不聽的話，馬上給他扣上個民族分裂分子的帽子，這可能一時把問題解決了，實現了組織的意圖，但是埋下了什么呢?

在缺乏基本共識的前提下，任何一項具體政策的調整，都可能招致社會的不安定。這樣的政治現實，讓過往的執政者面對棘手的新疆問題時，只能是在現行制度的各個層面不斷妥協，以行政方面為例，妥協的結果就是造就了一個龐大且低效的政府。

根據中國社科院經濟所研究員朱恒鵬的研究，國家機關、黨政機關和社會團體職工人數占本省總人口的比例排行中，新疆和西藏是全國最高的兩個省區，也是僅有的比例仍在提高的兩個省區。這樣的情境帶來的后果不僅是財政困難，收支缺口大，更有整個社會活力的匱乏，在新疆，“行政飯”被認為是最好吃的，中國政治結構中最惡劣的因子在新疆顯得尤為突出。

可以說，在全國各地援助新疆的大好局面下，張春賢面臨的是一個充滿希望，又問題重重的社會。從現有的治理思路來看，經濟上高調富民，文化、政治上低調調整，恐怕是最現實的路徑。在這一路徑下，維持新疆的長治久安，將是張春賢對新疆各族百姓、對整個國家最大的貢獻。