土地出讓制度流變

邢少文

在珠三角地區。一場“三舊”改造運動正在快馬加鞭地進行。經歷了30年的急劇城鎮化之后，土地日益成為制約城市擴大化的瓶頸，舊城鎮、舊廠房、舊村居改造——以“城市更新”的名義“盤活”存量土地，正成為新一輪城市土地開發的熱潮。

在這場“三舊”改造運動中，一種土地出讓方式——“協議出讓”重新引發了人們的關注。2004年之前，大量的農用地被無節制地以統征統購的方式轉為國有建設用地，并以協議出讓的方式歸至房地產公司名下，曾導致大量的腐敗和國有資產流失。2004年之后這一土地出讓方式曾經逐漸退出人們的視野，被招拍掛取而代之。

但在今時土地日益緊缺、土地價值飆升、房價泡沫化的大背景下，招拍掛這一政府主導壟斷的土地出讓模式又招至如潮的批評。協議出讓方式在“三舊改造”中的頻頻閃現，是否正預示著土地出讓方式多元化的到來?在土地出讓制度反復流變的背后，又隱藏著怎樣的利益角逐?

“協議出讓”

“實際上，261號文和去年省里下的78號文是一回事，佛山本身在實質上的突破并不大。”5月11日，佛山市一名投資于舊城改造的商人張恒(化名)對本刊記者記。

佛山市2009年10月26日出臺《關于貫徹省政府推進“三舊”改造促進節約集約用地若干意見的實施意見》(261號文)，在這一實施意見中，針對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的三舊改造模式中，包括了一種運作方式：“鼓勵原土地使用權人自行進行改造，其涉及的劃撥土地使用權和改變土地用途以及延長土地使用年限的，可免土地收購儲備和公開交易，采取協議出讓方式出讓。”

78號文指的則是2009年8月廣東省下發的《關于推進三舊改造促進節約集約用地的若干意見》。在這一文件中，提到了三種改造模式：原先屬于國有土地的，如果權屬改變，進行協議出讓或者“招拍掛”；原先屬于集體土地的，被征收后再進行“招拍掛”，同時該土地轉變為國有土地；還有一種則是，原先屬于集體土地的，可進行流轉，改變使用權人，但不改變其集體土地性質。

這被外界解讀為協議出讓的土地出讓方式又重出江湖。在今年3月間，國土資源部調研組也在粵組織關于土地利用的調研，佛山的舊城改造又因其規模龐大，因此受到關注。

根據《佛山三舊改造規劃(2009～2020)》，佛山“三舊”改造總用地規模為16866公頃(折約25.3萬畝)。其中1日城鎮2000公頃(3萬畝)，舊廠房11333公頃(17萬畝)，舊村居3533公頃(5.3萬畝)。

“目前真正按照這一方式做的并不多，在佛山禪城區，只有佛塑公司一家被允許自行改造舊廠房。如果是集體建設用地轉商業用地出讓，目前仍然是要經過收購儲備的流程。”張恒說。

這正是目前協議出讓中的難點，按照國土資源部相關法規，經營性土地的出讓都需經過公開的招拍掛，如果土地使用權改變后允許協議出讓，其中政府角色如何定位，出讓價格如何確定標準，目前都還沒有出臺具體的細則依據。“原則上是只要區政府同意就可以了。目前來看突破口可能會在南海區。”張恒說。

佛山是珠三角土地開發強度較大的區域，開發強度達到了30％。隨著市區國有建設土地供應的日趨緊張，“特別是商改項目，勢必要向集體建設用地伸手。”張恒說。而據佛山市三舊改造辦公室的官員向記者透露，261號文下發之后，目前已申請提出房地產開發的項目達到了申報三舊改造項目的20％～30％。

集體建設用地的出讓和租賃也是目前佛山地區開發商著眼的一種方式。廣東省曾在2005年6月出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，提出了集體建設用地可以國有土地同地同價同權的辦法進行出讓和租賃，但禁止用于商品房開發和住宅建設。

除了佛山，深圳目前也是珠三角地區嘗試在舊城改造中進行土地協議出讓模式的另一個地區。

早在2006年底，深圳就開始認可在舊城改造中采取協議出讓方式。但在2008年底，深圳擔憂與國土資源部政策相悖，又禁止了協議出讓的方式。隨著省府78號文的出臺，2009年12月，深圳出臺了《深圳市城市更新辦法》，該辦法提出，在符合城市規劃的條件下，權利人可自行改造，自行改造的項目不需要以“招拍掛”方式出讓土地使用權，還明確了更新改造的地價收取標準。

而在三舊改造中允許協議出讓的方式，在深圳市社科院城市營運中心主任高海燕看來，是“承認市場利益主體的多元化”，“三舊改造涉及與原住民的利益分享機制，以往的做法是土地的增值大部分被政府和開發商拿走了，推進一向都很難，此舉有利于調動村民和村集體的積極性。”他對記者說。

按照廣東省省長黃華華的說法，廣東“三舊”改造的突破政策，乃是廣東省向國土資源部積極爭取而謀得的“先行先試”機會，政策試點期限僅為3年。

“定向協議出讓”

雖然在“三舊”改造中協議出讓的案例突破目前仍不明朗。但事實上，在以往珠三角的許多舊改項目中，都可窺見名義上雖為招拍掛，實則為變相協議出讓的方式。開發商提前介入城中村改造，一二級市場開發聯動的模式并不在少數。

今年2月，新鴻基地產在佛山便作為唯一競拍人，以47.05億元拿下了瀾石舊改項目的最后4塊土地。在廣州，琶州村、白云新城、林和新村；在深圳，崗廈村等的改造，都存在這一模式。

2009年9月，保利地產以底價1.42億元奪得琶洲村40萬平方米的巨型地塊。該舊城改造項目雖為公開招標，但在轉讓資質上設定了一個“量身定做”的條件，其中最為苛刻的出讓條件是競得人須在出讓地塊成交后30日內，按照琶洲村全面改造的要求與琶洲經濟聯合社簽訂《琶洲村城中村改造拆遷補償安置和開發建設協議》。

眾所周知，舊城改造由于涉及利益復雜，不可能在短期內與村集體簽訂拆遷補償協議，除非提前協商溝通好。

2009年10月，大連萬達商業地產有限公司未經競價以11.22億元的底價竟得廣州白云新城4幅商業地塊。其資質要求條件亦為“量身定做”：注冊資本超過15億元、近兩年凈資產和總資產分別超過20億元和120億元；要求不少于200萬平方米大型商業中心的開發經驗。摘牌方還要確保大型商業中心于2010年10月底前開業。

去年，廣氮地塊、東沙醫藥港等地塊在招拍掛過程都被指是“定向協議”。在最近廣州啟動的楊箕村舊改項目中，雖然目前掛牌程序仍未啟動，但地產圈內人士已知道富力集團已經介入。

“這樣的方式在三舊改造中是比較普遍的。”廣州一家開發商人士告訴記者。由于三舊改造，特別是城中村改造中，涉及拆遷補償等一系列麻煩問題，政府一般提前圈定開發商。按照土地一級開發的模式，

開發商進行土地開發的利潤被限定在8％，但由于前期開發商要投入大量資金進行賠償和拆建、回遷房的建設，在前期工作做完之后，政府在進行掛牌的過程中，會制定一系列的量身定做條款，確保開發商拿到該地塊。

“政府和開發商會在掛牌的總地價上協商好，底價的制定就是雙方達成的協議。如果拍賣價格高于雙方當初協議價，政府會將差價返還至開發商。或者是以地價返還的方式，或者是以其他名義進行返還，比如配套建設資金、獎勵資金、調高容積率等形式。”上述人士說。

三舊改造可以釋放大量的土地供應，根據廣州各個區上報“三舊辦”的數據，納入“三舊改造”的土地規模為370平方公里。而2009年廣州10區供應的建設用地為18.81平方公里，按照這一供應量來計算，僅“三舊改造”釋放出來的土地，就可滿足20年的供應需求。這對開發商而言，無疑是一塊巨大的蛋糕。類似的“定向協議”方式最終會在這場利益角逐中扮演什么角色，對新一輪土地開發中出讓模式規范也是一個挑戰。

“招拍掛”之后的雙重壟斷

不管是協議出讓還是“定向協議”的土地出讓方式，都引來了外界對于不規范、不公平和暗箱操作的擔心，這與歷史上這一土地出讓方式曾導致的政府腐敗和土地賤賣有關。但頗具諷刺意味的是，協議出讓所獲得的一部分掌聲，又與目前以招拍掛為主的土地出讓方式形成了政府在土地供應上形成的完全壟斷方式，并導致地價飆升，地王頻出，進而間接推動房價不停高漲有關。

2004年，國土資源部發出著名的“71號文件”，以2004年8月31日為限，此后全國一律實行房地產經營性土地“招拍掛”出讓。這個被開發商稱為“大限”的日子是土地供應方式變革的重大轉折點，從此，土地權益各方博弈逐漸增強。

2004年之后，各個地方政府紛紛成立了土地儲備中心(或土地開發中心)，對土地進行收儲、規劃、開發和招拍掛，實行集約用地，同時利用土地儲備供應來對市場房價進行供需平衡的調節。在制定下一年度的供地計劃之前，政府釋放的信號是土地供應充足，供需不會出現緊張，借此打消市場上關于土地供應吃緊，房價將繼續上漲的信號。

但事實上，除了借用招拍掛方式加強了政府土地壟斷供應之外。調節地價和房價的功能被證明是落空的。招拍掛之后，開發商一邊抱怨地荒，一邊又在大肆搶地。

合富輝煌集團首席市場分析師黎文江向記者表示，據初步統計，目前廣州市10區有30平方公里的住宅用地掌握在開發商手中，加上從化和增城兩市，共40平方公里。這些地塊有的是“8·31”大限前補辦手續獲得的、有的是后來通過招拍掛獲得的，都是已經領取了建設用地通知書的地塊。

在銀行信貸對開發貸和土地貸款寬松的環境下，政府每出讓一批，開發商就高價收購一批。誕生的“地王”，開發商用來建造偏向少數富有階層的高檔住宅或儲而不開發，與政府設想通過增加土地供應，建造中低價位住宅從而調控房價的初衷背道而馳。也使得土地供應上的政府壟斷疊加上了開發商壟斷。

根據上市公司資料統計，2009年，萬科、保利、中海等十大房企在一線城市的土地儲備約為4100萬平方米。而在二三線城市的土地儲備量近17480萬平方米。恒大集團是中國土地儲備最大的房地產企業之一，截至2009年。其在全國的土地儲備已超過5000萬平方米，57個項目分布在25個主要城市。

國土資源部副部長負小蘇曾公開表態：“截至2009年年底，全國仍然約有1萬公頃閑置土地。”而自2005年以來，全國產生的“地王”，一半以上至今沒有開發。

實際上，通過供地計劃來進行調控的方向是錯誤的，地方政府對囤地的打擊不力才是主要的原因。為此，2009年12月，財政部、國土資源部等五部委聯合出臺《進一步加強土地出讓收支管理的通知》，明確開發商拿地，首次繳款比例不得低于全部土地出讓款的50％。并加大打擊房地產開發企業囤地、炒地行為，多個閑置不開發的地王被處罰或收回。在廣州，廣州市國土房管局的數據顯示，至今已累計收回閑置土地近27平方公里，其中居住類閑置土地近11平方公里。

而隨著一級城市土地供應的價格高漲，開發商開始轉向城郊和二三級城市，以城市綜合開發、旅游地產、定向招商的名義，仍然在繼續進行大規模的圈地。

土地經營者

與集約用地、調控需求的功能落空相比，實行招拍掛之后土地儲備中心在抬升地價，實現土地價值最大化，獲取土地出讓金上。卻是戰果累累。而為了經濟利益，政府強拆強建導致的惡性群體性事件在土地招拍掛之后呈現大規模爆發的現象。

2009年，全國土地出讓總價款達1.59萬億元人民幣，同比猛增六成有余。按照分稅制改革后土地出讓金收成中央和地方三七分成的原則，土地出讓金收入撐起了地方政府40％-50％的財政收入。土地收儲生財甚至成為了地方國企脫困、市政配套工程建設的主要資金來源。

在這樣的利益驅動機制下，在招拍掛中，地方政府甚至聯手開發商將土地價格越拍越高，獲得巨大溢價收益。“保障性住房用地的土地開發成本大概在2000元，平方米左右。”廣州市住房保障辦計劃工程處副處長吳健雄對記者說。相對應的是，2009年廣州一些科學城的土地拍賣價格都已在7000元／平方米之上，全年中心6區房價已達11883元，平方米。

“政府在進行招拍掛之前，為了提高土地拍賣的價格，聯合開發商進行概念制造，比如城市新CBD，要建立某某中心之類的概念。在拍賣之前，也會暗地里與開發商進行聯手，將土地價格炒高。”佛山一家開發商人士對記者說。

這家企業曾經在某市舊城改造招拍掛中接受街道辦事處的邀請，前往拍賣現場進行舉牌，“本地企業以神秘投標人的身份出現，私底下和政府協商好，拍成拍不成都可以退回競拍保證金。我們只管舉牌，一旦落拍，政府方面會以出讓金繳納不足等理由退回重拍。目的在于炒高價格，讓外地開發商接手。”最終該舊改項目以75.1億元的價格被一家香港開發商拿下。

“土地儲備中心最大的問題是用非市場化的行政手段進行土地收儲，然后再以市場化的拍賣手段進行拍賣，兼具了裁判員和運動員的角度。以土地收儲為主的地方融資平臺是新時期最大的紅頂商人。”北京拆遷律師張興奎對記者說，他認為中國當前的土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》正在形成“新的社會不公”，“通過造成土地供求緊張從而實現政府的與民爭利”。

行政手段進行收儲指強行拆遷和征收，土地價值評估沒有第三方的參與，沒有公布透明的操作方式。這使得大量的農用地轉建設用地過程中原土地使用權人沒有分享到土地增值的紅利。

雖然在土地出讓中獲得了高額的收益，但這一部分收入并未真正用之于民，2009年廣東全省國有土地使用權出讓金收入高達996.1242億元。

“現時這種依賴土地出讓金的制度，養成懶惰政府。不去培育高新產業，不去扶持技術創新，不去進行產業結構調整，不去挖掘經濟發展的空間。”高海燕說。

種種矛盾糾集，使土地招拍掛制度到了一個需要改革的臨界點。如何深化土地制度改革，加快建立多元主體的土地供給體系，改變市場壟斷格局，限定政府權力已到了關鍵時候。

沒有足夠的時間做不好投資

李志軍

在和廣大投資者接觸的過程中，不止一次聽到這樣的經歷：我知道那是一只好股票，就是拿不住。更有的投資者說，幾乎所有翻倍的股票都曾經買過。就是漲一點就賣了。這個問題實際上是長期投資者面臨的真正困難，是長期投資者真正的挑戰，也是關系長期投資者成敗的硬功夫。

今天我們從另外一個角度來分析這個問題。有同事從美國買了一本爾街投資專家的書，該專家提出一個觀點——10年間，如果把漲幅最大的10天抽走的話，總體的投資業績就會少了約1/4，換句話說，這10天中的1天可以頂3個月。

那么中國股市是否也具備了上述特點呢?看看數據：自2000年4月28日至2010年4月29日，上證指數的累計漲幅為81.73％。但在這10年的時間里，如果剔除漲幅最大的10個交易日，這10年的累計收益率為-1.95％。換句話說，這10天的收益超過了10年總的收益，實在是相當驚人；若是剔除漲幅最大的20個交易日，10年投資收益率將變成-56.90％，換句話說，在過去的10年中，如果你錯過了這20個交易日，在大盤上漲超80％的情況下。你最多將虧損56.90％。

乍聽之下，似乎很難讓人接受，但結論的確如此。所以，您會常從報章或朋友處得知買股票的大部分都虧了錢。上述研究也印證了這樣的邏輯——做股票如果不堅持長期投資。就容易錯過那些大幅上漲的日子。虧錢的概率加大也就不足為奇了。

上述信息給我們怎樣的啟示呢?

首先，短線交易實在不易，很多人會盤算：我如果只做10無可以抵上別人10年，不是太棒了嗎?說實話。我不相信有人可以做到，所以干脆斷了這個念頭。不少扶梯分析的朋友出大多沒能精準預測，所以對沒把握的短期投機盡可能不碰。

其次，時間是投資產生回報的重要因素，如同人們去買基金產生長期優良的回報率，投資者提供了本金和時間，基金公司或其他投資機構只是去選擇投資標的，加在一起才能成就一個較好的長期回報率。而僅僅依靠經理人，沒有足夠的時間，是做不好投資的。

最后，時間是有價值的，投資如此，對個人來說也是如此，善用時間，充實人生才是最有意義的。