“十二五”時期的財政體制改革＊

中國社會科學院財政與貿易經濟研究所課題組

1994年分稅制財政體制改革已過去了16年，財政體制存在的一些弊病也在逐漸暴露。近年來，在關于中國財政體制改革30年和新中國財稅發展60年的研究成果中，有一些涉及財政體制進一步改革問題，如高培勇[1]、楊志勇[2]等；也有一些專門對地方財政問題作了深入研究的成果，如賈康[3]等；還有一些對中國財政體制進行全面概括的研究成果，如李萍[4]。本文擬在此基礎上，集中探討“十二五”時期的中國財政體制改革問題。

一、困擾財政體制改革的重要問題

“十一五”時期的財政體制基本上保證了財政體制的正常運轉，但與有效率的財政體制還有一定的差距。本文著重分析財政體制存在的幾個重要問題，以期為改革方案的選擇提供支持。

（一）事權與支出劃分存在的問題

根據現有制度規定，中央財政應負擔的支出包括：國防、外交外事支出、武警部隊、優撫安置、養老保險；中央和地方財政分擔的支出包括：農業、基建、糧食、農業綜合開發、交通、行政、公檢法、教育、科學、文化、衛生醫療服務；地方財政負擔的支出包括：失業保險、醫療保險、社會救濟與社會福利。

實際上，地方承擔了一部分中央應該承擔的支出。包括：民兵事業費、農村民兵和預備役人員訓練誤工補助、預備役團以下部隊和現役部隊縣級人民武裝部營房和訓練設施建設費；由地方支付的一般性外事活動經費；武警部隊內衛部隊支隊以下機關部隊的基建經費、邊防部隊的部分地區公安任務的支出、分級負擔警衛部隊的業務經費；應由中央財政承擔的優撫安置的組織、管理支出費用。應由中央全額負擔的養老保險，實際上采取了中央和地方共同承擔的方式，即中央補助90%，地方承擔10%。而與此同時，應由地方全額負擔的支出，包括醫療保險、社會救濟和社會福利均得到中央的專款補助。

此外，對民族地區、西部地區、重大自然災害地區進行對口支援，是一種具有中國特色的解決地區間財力差異問題，促進公共服務均等化的做法。一般說來，對口支援政策的制定者是中央政府，具體落實的責任方是地方政府。對于地方來說，對口支援任務帶有不確定性和不規范性。

已在制度中明確責任的中央支出和地方支出在現實中卻是模糊的。至于制度規定應由中央和地方共同分擔的支出，如教育、文化、科學、衛生醫療服務等，更是出現了界限不清的問題。這容易引發責任推卸問題，影響公共服務的提供。

造成這種支出狀況的原因包括：一是現有的法律法規對各級政府多數支出責任只是作了原則性的規定，這直接導致在具體界定支出責任時存在模糊地帶。二是各級政府職能不清。中央承擔地方的支出責任與地方承擔中央的支出責任，反映了各級政府不同程度地存在“越位”問題，也說明各級政府財政的硬預算約束能力不足。三是不同級別政府的影響力不同。上級政府能夠通過包括人事權在內的其他非財政權力對下級政府的行為產生影響。這必然導致相關的制度規定流于形式。四是事權劃分的問題與“養機構養人辦事”的行政管理方式有著密切聯系。

（二）收入劃分存在的問題

1994年的分稅制改革以及隨后的改革主要是從如何提高中央財政收入的問題著手，將可以提供大量稅收收入的稅種劃歸中央或作為中央占大頭的共享稅，將具有收入分配職能但當時規模甚小的個人所得稅劃歸地方，留下了一些需要進一步改進的地方。

1.稅種的劃分

關于稅種的劃分，下面僅以個人所得稅和資源稅為例進行說明。[5]

先看個人所得稅。1994－2001年，個人所得稅一直是地方稅。2002年所得稅收入分享改革之后，個人所得稅作為地方主要稅種的格局并沒有得到根本的改變。從短期來看，因個人所得稅占稅收總收入的比重不高，這種劃分還不會帶來太多的問題。隨著中國經濟的發展以及工資制度的改革，個人收入不斷提高，且個人之間的收入差距也在不斷拉大，因而，個人所得稅的稅基擴大得很快，稅收收入也不斷提高。各國的發展經驗表明，人均GDP越高的國家，稅收收入中直接稅所占的比重就越大。隨著經濟的發展，個人所得稅應成為中國稅收收入的主要來源之一。

在長期，從中央政府履行收入分配職能和宏觀調控職能的角度來看，這種劃分具有很大的不合理性，在未來新既得利益形成之后，再進行調整的痛苦將會進一步加大。

再看資源稅。資源稅作為中央和地方共享稅這一劃分方向基本是正確的。考慮到資源在各地區分布不均衡的特點，資源稅應由中央政府來征收；資源在開發過程中需要大量使用地方的公共設施，因而稅收收入需要與地方共享。然而，在確定分享方式時，卻是大部分資源稅劃為地方收入，只有海洋石油資源稅屬于中央收入。在資源稅稅負較輕的情況下，這對地區間收入差距不會有太大的影響。但是，資源稅稅負提高是大勢所趨，如繼續維持資源稅主要是地方稅的格局，必然會擴大地區間的收入差距。①雖然資源豐富地區多屬經濟落后地區，資源稅稅負提高之后，首先會縮小地區間的收入差距，但最終仍有可能導致收入差距的擴大。從某種意義上講，按這種方式劃分的資源稅就不再是共享稅。

2.地方稅收體系的建立與地方政府的稅收管理權限

分稅制往往要求各級政府都有自己的主體稅種。從分稅制改革方案中可以看出，留給地方的稅種雖然不少，但較為分散，缺乏主體稅。從理論上講，財權與事權不一定要匹配，只要財力與事權相匹配，政府職責就能夠得到很好的履行。但如果地方政府的收入主要來自中央政府的財政轉移支付，這對地方政府來說容易形成依賴，地方政府對于當地人民的責任感就可能不夠強。如果地方政府所支配的收入主要來自當地，那么，當地人民就有充分的激勵對它進行監督，這有利于提高地方政府的公共服務效率。

形成這種格局的原因之一是稅種的劃分，中央將提供財政收入的主要稅種集中；原因之二，地方稅系的構建存在著片面重視一些目前收入比重大的流轉稅主要稅種，忽視了地方稅種的培育和建設，如財產稅等；原因之三，地方稅收的管理權限較小。

現行分稅制財政體制主要規范了中央與省一級的財政關系，而未建立起省級以下各級財政之間的規范化財政體制。現實中，省級以下財政體制的確定主要采取了“模仿”中央與省一級財政關系的基本做法，將主要收入來源的稅收集中在較高級別的地方政府，這在客觀上加劇了縣鄉財政的困難。

稅收收入是財政收入的主要組成部分，因此，收入劃分主要是分稅問題。但在社會主義市場經濟條件下存在大量國有經濟、國有資源、國有土地，財政收入的劃分范圍超越了分稅制。財權的劃分除了分稅之外，還涉及分利、分租、分費等一系列問題。

分稅制財政體制中相對獨立的地方政府應該擁有發債權。地方政府發債權的落實也是一個重要的問題。在收入的劃分上，由于地方發債權問題沒有得到解決，地方財政作為獨立財政的作用尚未凸現，在現實中還可能帶來一些問題。例如，1998年中央政府推行積極的財政政策，中央將所借的債務部分轉借給地方；2009年和2010年為了落實積極的財政政策，中央代地方發債，這在客觀上有助于緩解地方財力緊張問題，但有可能造成地方對所轉借債務推卸責任，即地方財政的預算軟約束的后果。

此外，稅收與稅源也成為近年來突出的一個問題。特別是所得稅分享改革和內外資企業所得稅制統一之后，除少數中央企業，多數企業不再按照行政隸屬關系進行課稅，而是在總部所在地繳納企業所得稅。這大大弱化了政府對企業的行政干預動力，稅收與稅源背離問題也隨之而來，引發稅收征管地與稅收收入歸屬地的爭論。

（三）財政轉移支付制度存在的問題

分稅制改革以來，政府間財政轉移支付一直是地方財政支出的重要來源。地方財政本級收入占地方財政本級支出的比重1994年為57.24%，2008年為58.17%，2009年為53.77%。①1994年的數據根據《中國財政年鑒2007》（北京，中國財政雜志社，2007）計算；2008年的數據來自《2008年全國財政收支決算情況》（http：//yss.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/caizhengshuju/200907/t20090707＿176723.html）；2009年的數據來自財政部：《關于2009年中央和地方預算執行情況與2010年中央和地方預算草案的報告》（http：//new.xinhuanet.com/newscenter/2009－03/15/content＿11014326＿1.htm）。可見，中央補助地方支出在地方財政本級支出中具有重要地位。

目前，中央補助地方的形式主要有稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。其中，一般性轉移支付②2009年，財政部將財力性轉移支付改稱“一般性轉移支付”，原一般性轉移支付改稱“均衡性轉移支付”。下文所指的“一般性轉移支付”即原財力性轉移支付。包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、縣鄉基本財力保障機制獎補資金、義務教育轉移支付、農村義務教育化債補助、資源枯竭城市財力性轉移支付及其他一般性轉移支付。專項轉移支付包括社會保障和就業支出、農林水事務支出、科技支出、教育支出、醫療衛生支出及環境保護支出等。

稅收返還與體制補助（體制上解）和一般性轉移支付與專項轉移支付有著很大的不同。它是1994年分稅制改革時尊重地方既得利益，以獲取東部發達地區對改革的支持而采取的折中措施，客觀上具有解決縱向財政失衡的效果。一般性轉移支付直接以實現地方政府公共服務均等化為直接目標。專項轉移支付則各有特定用途。

從1994年到2009年，一般性轉移支付從99億元上升到11319 .89億元；專項轉移支付則從361億元上升到12359 .14億元（見表1）。改革開放以后，中國各省級政府財政收支水平差距較大。2009年，西藏自治區地方財政一般預算收入為16.92億元，而上海市僅地方財政收入就達到2540 .3億元。①數據來源：西藏自治區財政廳：《西藏自治區2009年財政預算執行情況和2010年財政預算草案的報告——2010年1月10日在自治區第九屆人民代表大會第三次會議上》；上海市財政局：《關于上海市2009年預算執行情況和2010年預算草案的報告——2010年1月26日在上海市第十三屆人民代表大會第三次會議上》。結合人均財政支出，可以發現，如果沒有轉移支付，西藏、甘肅以及其他許多西部省區都很難保證政府的正常運作。顯然，無論是在糾正財政縱向失衡，還是在糾正財政橫向失衡方面，財政轉移支付都發揮了重大作用。

表1 1994—2009年中國的財政轉移支付（單位：億元）

一般性轉移支付規模的擴大，表明財政轉移支付在促進地區公共服務均等化方面的作用增強。一般性轉移支付的問題主要表現在：第一，一般性轉移支付的規模雖然一直在擴大，但總體上仍然偏小，難以在均等化公共服務方面充分發揮作用。第二，一般性轉移支付種類繁多，不利于不同種類的財政性轉移支付之間的協調。雖然各種支出確定的依據不同，但其均等化公共服務水平的最終目標是一致的，應該在統一測算標準收入與標準支出的基礎之上進行歸并。第三，均衡性轉移支付所依據的標準收入與標準支出的測算公式以及決策程序還不夠公開透明，在一定程度上影響了均等化目標的實現。

專項轉移支付是有特定用途的轉移支付，但在專項轉移支付的決策程序、專項轉移支付的使用方式、資金使用的監督等方面都需要進一步加強。

1994年分稅制改革的目標是通過增量調整，扭轉財力分布格局不利于中央政府的局面，增強轉移支付的作用。這次改革是在很大程度上承認了地方政府特別是東部發達地區既得利益的基礎之上進行的。②1994年的分稅制改革沒有對省以下財政轉移支付制度作出專門的規定。但是，在后來的幾個文件中，如《財政部關于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知》[財地字（1996）24號]、《改革和完善農村稅費改革試點縣、鄉財政管理體制的指導性意見》[財預（2000）134號]、《國務院批轉財政部關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》[國發（2002）26號]和《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》[財預（2005）5號]中，對此提出了指導性意見。財政部2009年還專門就“省直管縣”改革發出通知。稅收返還與體制補助（體制上解）占中央補助地方支出的比重已從1994年的約80%下降至2007年的約22%。稅收返還與體制補助（體制上解）地位持續下降，但其絕對數額仍然較大。中央對地方的稅收返還2008年為4282 .16億元，2009年達到4942 .27億元。稅收返還與財政轉移支付的均等化目標是相悖的，影響了財政均等化水平和各地人均財政支出差距。這也說明，中央對地方補助支出的結構還存在不合理的地方。

二、深化分稅制財政體制改革的目標方案

（一）事權劃分應重在事權的確定性

事權劃分應遵守的原則之一是：根據各級政府所提供的公共物品和公共服務的受益范圍確定支出責任。全國性公共物品和公共服務受益范圍遍及全國，由中央政府提供；地方性公共物品和公共服務受益范圍僅局限于地方，則由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品和公共服務，由地方政府聯合提供，或中央政府補助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

事權劃分應遵守的第二個原則是：應根據公共服務提供效率的高低，確定不同級別政府的事權。同時，還要考慮歷史文化傳統因素。理論上，收入分配、經濟穩定職責由中央政府提供更有效率。但在收入分配職責的履行上，各國不同程度地借助了地方政府的力量，中國也不例外。考慮到歷史文化傳統因素，確定各級政府容易接受的支出責任分擔機制，從養人養機構轉向以提高公共服務效率為中心，購買公共服務更重要。

基于事權劃分的原則，事權與支出責任的劃分應重新加以調整。具體方案見表2。

表2 事權與支出的劃分

本方案主要以公共服務的提供為中心，盡可能減少根據現實中的行政隸屬關系來確定支出責任。例如，武警部隊與軍事有關的支出應屬于國防支出，由中央財政承擔；而其承擔消防職責的支出應屬于消防支出，由地方財政承擔。

中央和地方共同負責的事權與支出，應主要根據公共服務提供效率的高低劃分具體責任。例如，公共工程受益面遍及全國或者屬于多個地區受益的，應由中央財政負責；僅限于某個地方的，則由地方財政負責。交通職責的劃分應該是：國道、鐵路、民航公共服務、重要航線等應屬于中央財政的職責，其他屬于地方。事權與支出的劃分還考慮了傳統因素。如教育職責的劃分應該是：中央財政負責全國重點高校的支出和在全國具有示范意義的教育工程支出；地方財政負責中小學教育、學前教育和地方高校的支出。

事權劃分方案確定之后，還必須有配套措施。否則，事權劃分方案亦將流于形式。

第一，在明確政府與市場關系的基礎之上，明確中央和地方的責任。特別需要考慮新增事權和支出責任的劃分問題，公共服務均等化與主體功能區建設的責任落實問題，環境保護、低碳經濟發展的落實問題。由于歷史、文化、傳統、經濟、政治、軍事等方面因素的影響，各國政府與市場的界限不是完全相同的，而且就是這樣的界限，也會隨著時間的流逝而發生變化。各國政府中央與地方事權的劃分也不是完全相同的，但中央和地方財政關系運行良好的國家，政府間財政關系保持相對穩定、相對確定、相對規范。理論上，相對規范的政府間財政關系容易給各級政府特別是地方政府相對確定性的預期，增強對地方政府的激勵。

明確事權需要有力的法律保障。許多國家通過憲法和有關財政法規對事權的劃分加以規定。一方面，較高的法律層次提高了事權劃分的權威性，增強了制度的遵從性；另一方面，較為具體的事權劃分具有可操作性，問題的關鍵在于明確責任。各國對各級政府支出責任的規定迥然不同。聯邦制國家與單一制國家不同。即使是聯邦制國家，也有中央相對集權的；在單一制國家，也有地方相對分權的。

各級政府事權的確定是一個由哪一級政府承擔最有效率的問題，其前提是政府職責（事權）的界定。界定事權的難度很大。政府與市場的界限是公共選擇的結果。不僅不同國家所提供的公共物品可能不同，即使是同一國家在不同時期所提供的公共物品也可能不同。[6]中國政府的一些職責是轉型期國家所特有的，如支持市場體系形成與完善的任務等等。國有經濟活動范圍甚至無法加以清晰界定，需要時間來驗證。中國市場經濟形成的過程不同于西方市場經濟國家，在一定程度上，市場經濟是逆向成長起來的。中國的文化傳統也會對中國式的市場經濟產生影響。

第二，修訂預算法或者制定政府間財政關系法，明確各級政府財政支出責任，并規定超越責任的相應處罰措施。

第三，改革行政管理體制，減少職責同構，解決責任相互推卸的問題。無法避免的共同分擔的事權應明確規定各自的具體責任。結合國家法制化與民主化進程，通過相關的人事制度改革，減少人事因素對財政支出責任的負面影響。

第四，出臺政策必須有對應的財政資金配套。中央和地方的事權不是不能變，中央不是不能要求地方做事，但在分稅制財政體制框架內，中央出臺政策必須有配套的財政資金。否則，地方“被迫”履行責任，只會導致地方政府產生抵觸心理，不利于地方積極性的發揮。

第五，規范省以下財政體制。除了中央與地方財政關系之外，還有省以下財政體制的建設問題。要加快省以下財政體制改革進程，規范省以下各級政府的事權和支出責任分配制度。

（二）收入劃分應考慮不同級別財政的激勵性

1.收入劃分

現代政府的主要收入來源是稅收，因此，收入劃分最主要是分稅問題。政府的收入來源還可能有國有資產收益、收費、公債等，因而，劃分收入權限也同樣要涉及這些問題。現代市場經濟國家，國有經濟規模偏小，更重要的是，營利性國有資產收益微乎其微，因此，大部分市場經濟國家在收益的劃分上沒有太多問題。中國目前處于經濟轉型期，擁有大量營利性國有經濟，這就不可避免地要涉及國有企業利潤分紅問題。①張馨結合中國擁有眾多國有資產的現實，指出中國的財政體制應該是分稅與分利相結合，這說明國有產權在財政體制的確立過程中具有重要作用。實際上，國有土地、國有資源收益如何在中央和地方之間進行分配，也是一個重要的問題。地方所有制帶來了諸多短期問題，亟待從財政體制上著手加以解決。參見張馨：《比較財政學教程》，北京，中國人民大學出版社，1997。

收費往往對應于公共部門所提供的服務，從理論上說，哪一級政府提供的服務，就應該由哪一級政府收費，因此，收費的劃分通常不構成劃分收入的難點。

在實行財政聯邦制的現代國家中，每一級財政都是相對獨立的，理論上，各級政府都應該有發行公債的權利。一般說來，中央政府的發債權是沒有什么可以質疑的。爭論的焦點往往在地方政府的發債權以及地方政府具備什么條件才可以發行公債上。

解決收入劃分的問題，首先要看劃分收入的目的何在。一般認為，收入用于滿足支出的需要。但問題是，不同級別的政府是否都應該擁有足夠的收入，以滿足各自支出的需要。如果各級政府都能做到以本級直接籌集的收入滿足支出的需要，那么，各級政府之間實際上就變成了真正的相互獨立了。因此，通常認為地方政府不應該擁有充分的財權，中央政府可以對之進行調控，以維護一國的統一。這樣，地方政府要么在收支相抵之后留有資金缺口，要么收大于支，但要上解部分本級籌集的收入給中央政府。

那么，地方政府財政資金缺口或者所上解的收入規模應該有多大？簡單地說，規模不應該太大，財政收入應該滿足財政支出的需要。規模太大容易導致地方政府缺少最基本的激勵，影響地方政府組織收入的積極性。也就是說，無論如何，地方收支應該大致相抵。這樣，不同級別政府的收入應該根據其所承擔的職責、所要實現的職能而定，基本做到財力與事權相匹配。

綜上所述，財務管理在企業內控體系中發揮著重要的作用，財務管理能提高企業經濟效益，推進企業內控體系建設，同時，內控體系又是財務管理工作能正常運行的重要保障。因此，企業要建立健全內部控制體系，加強對財務管理工作的監管，將兩者結合在一起，共同促進企業的發展，使企業在激烈的競爭中脫穎而出。

但在實際中，一般都是從收入本身的特性以及政府的其他目標著手劃分政府收入的。就整體規模而言，這種劃分地方財政收入的方式通常是不足以滿足地方財政支出需要的。與此同時，中央政府的收入遠大于支出。這樣，地方財政支出的不足部分很大程度上要依靠中央政府的轉移支付得以解決。當然，如果地方財政收入與支出差距過大，也會影響到地方獲得財政收入的積極性。由于現代政府的收入主要依靠稅收，因此，許多國家都強調建立地方稅系，以發揮地方在征稅過程中的積極性。同時，在分稅制條件下，正式啟動地方債也至關重要，可以減少地方政府的軟預算約束。[7]

2.稅收劃分的方案選擇

分稅有兩種思路，一是根據稅種本身屬性在中央政府和地方政府之間劃分稅收；二是根據受益原則確定稅權。

單憑稅種自身特征來確定稅種的歸屬是不恰當的，應將稅種與其在全部稅收收入中的地位結合起來進行綜合考慮，即依據受益原則劃分稅權，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。

表3提供了一種分稅方案。

表3 中央稅、地方稅、中央和地方共享稅劃分方案

本方案在尊重既有事實的基礎之上，綜合考慮了各稅種的特性與公共服務的提供成本因素。與現行分稅體制相比，本方案不再保留鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅歸屬中央的特殊規定，而將營業稅全部劃歸地方稅；本方案亦不再保留鐵道運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業不參與所得稅分享的規定，而將所有所得稅收入列入共享范圍；本方案還取消增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅基數返還規定。

外貿企業出口退稅屬于中央政府的責任，一是鼓勵出口，二是國際商品稅課征慣例的產物，應由中央政府統一承擔。從理論上，只要盡可能地減少增值稅的稅收優惠（這也是增值稅制進一步改革的要求），出口退稅不太可能出現退多于征的狀況。

關于中央和地方共享稅，考慮到基數返還取消之后對地方財力的影響，應提高增值稅的地方分享比例至30%～40%。消費稅分享是因成品油稅費改革所致，宜保留，分享方式是將成品油因改革而加征的消費稅收入直接劃歸地方收入。證券交易印花稅保留現在的分享格局，即中央97%，地方3%。考慮到取消收入基數保證之后，地方財力受到影響，雖然新增了一些中央大型企業所得稅作為收入分享，也應適當提高企業所得稅和個人所得稅收入地方分享的比例，企業所得稅中央和地方五五分成，個人所得稅中央和地方六四分成（個人所得稅作為調節收入分配的稅種，中央應多分）。

目前尚未開征的物業稅（指對個人自用的住房定期課稅，或稱房產稅、房地產稅）和環境保護稅應屬于地方稅。物業稅一半對應的是地方公共服務，體現的是人民享受公共服務所承擔的成本。環境保護稅是一種專門用途稅，用于環境保護，而環保的職責應主要歸屬地方。

關于利潤的劃分，可暫時保留中央企業和地方企業按照隸屬關系分紅的做法，未來再結合國有經濟改革的進程而加以進一步規范。還應探索國有土地和國有資源收益在不同級別政府之間的合理劃分方案。

（三）取消稅收返還，規范財政轉移支付制度

促進公共服務水平均等化是財政轉移支付的長期目標。在各地財力差別較大的今天，政府應該通過財政轉移支付來保證各地居民享受最低標準的各種基本服務。這些服務主要有一般行政管理與法律服務，基礎教育，基本醫療衛生和營養服務，飲用水、環境衛生與電力等。

1.取消稅收返還

近年來，對于稅收返還的指責不絕于耳。但無論如何，稅收返還在推動1994年分稅制改革中發揮了積極作用。如果不是因為采取了有效的稅收返還措施，很難想象分稅制改革能夠進行下去。雖然稅收返還導致資金大量流向發達地區，不利于縮小不同地區之間的財力差距，不利于公共服務水平均等化目標的實現，但是稅收返還對于調動發達地區的積極性發揮了較大作用。只是隨著時間的推移，財政轉移支付制度需要進一步規范化，稅收返還與體制上解（體制補助）需要逐漸退出歷史舞臺。雖然近年來稅收返還在財政轉移支付制度中的地位相對下降，但稅收返還的絕對規模不小。“十二五”時期中國應取消稅收返還，以更好地發揮分稅制財政體制的功能。考慮到取消稅收返還必然會嚴重影響地方財力，因此，需要對一般性轉移支付和專項轉移支付進行統籌重構。

2.構建縱向與橫向相結合的財政轉移支付模式

轉移支付模式有縱向轉移支付模式、橫向轉移支付模式和縱橫交錯轉移支付模式。縱向轉移支付模式下，所進行的轉移支付發生在中央政府與地方政府之間。橫向轉移支付模式下，所進行的是地方政府之間的轉移支付。①德國是橫向轉移支付制度典型的國家，參見朱秋霞：《德國財政制度》，北京，中國財政經濟出版社，2005。縱橫交錯轉移支付模式兼有二者的特征。中國目前所實行的轉移支付制度屬于縱向模式。

現實中，有許多東部經濟發達地區對西部的有中國特色的對口支援項目屬于橫向轉移支付，需要通過建立正式的橫向轉移支付制度予以規范。地方政府的對口支援，運用地方財力，履行的是公共服務均等化這一屬于中央政府的職責。因此，事實上的橫向轉移支付需要與縱向轉移支付制度統籌考慮。

從理論上說，雖然橫向轉移支付制度所要實現的目標通過縱向轉移支付同樣可以實現，但是既成事實的橫向轉移支付，如果缺少規范，顯然不利于相關財政資金使用效率的提高，也不利于縱向轉移支付規模的確定。

建立正式的橫向轉移支付制度，是中國特色的對口支援制度可持續發展的需要，是對口支援規范化的需要，是對口支援效率提高的需要，也是規范各級政府行為的需要。

基層政府是目前中國財力最為缺乏的單位，在縱向轉移支付上，中央可以考慮越過省一級，直接安排面向縣一級的轉移支付，進一步提高轉移支付的效率。在確定縱向轉移支付數額時，應該充分考慮中央政府在地方的項目的數量和規模。這是因為，在地方的中央項目同樣會給當地帶來收益，增加當地的財力。中央政府在地方的項目對地方經濟增長的影響仍需要進一步評估。

3.盡可能壓縮轉移支付的規模

中央政府在籌集財政收入上具有規模經濟的優勢。許多地方政府依靠本級收入不可能滿足支出需要，中央財政轉移支付在滿足地方財政支出中可發揮重要作用，中央還可借此加強對地方政府的調控力度。但財政資金的轉移過程難免會帶來各種各樣的成本，因此，理想的做法應該是盡可能壓縮轉移支付的規模。

影響轉移支付規模的因素有許多。當前所能進行的轉移支付是針對預算內財力而言的，未來轉移支付規模的確定還必須考慮到政府掌握的其他財力。轉移支付規模的確定必須解決好一個問題：中國應該選擇集權型的轉移支付制度還是分權型的轉移支付制度？集權型轉移支付制度有助于中央政府調控能力的增強，但不利于地方政府積極性的發揮。分權型轉移支付制度正好相反。集權型制度下，轉移支付規模較大。分權型制度下，轉移支付規模較小。集權型還是分權型，或者混合型制度類型的選擇，可能存在某種程度的等價關系，關鍵的問題是要尋找到約束制度類型選擇的因素。

4.重構一般性轉移支付與專項轉移支付

一般性轉移支付是通過測算標準收入與標準支出之間的缺口，再考慮財力因素而確定的。它天然地具有“負激勵”①財力不足就能得到一般性轉移支付，這對于增加財力的目標來說是一種“負激勵”。的效應，但要促進公共服務的均等化，除此之外，別無選擇。下一步所應該做的是盡可能完善一般性轉移支付制度，標準收入的測算融入更多的激勵因素，考慮更多的財政努力因素，以盡可能減少轉移支付的負激勵效應。

專項轉移支付因其政策目標明確，仍需保留。應盡可能使專項轉移支付的決策公開透明，并在一定范圍內引入競爭機制。專項轉移支付政策目標實現的途徑可能有多條。應創造條件讓更多的地方政府參與此類專項轉移支付資金的競爭，以盡可能降低政策目標實現的成本。

專項轉移支付規定資金的用途，與此同時，往往也要求地方政府配套一定比例的資金。一般性轉移支付對資金的使用沒有過多的約束。②中國目前對一般性轉移支付資金作了一些約束，規定資金只能用于償還到期債務（緩解財政困難地區財政運行中的突出矛盾）、保障行政事業單位職工工資發放、機構正常運轉和社會保障等基本公共支出，嚴禁用于搞“形象工程”和“政績工程”，這種規定只適用于當前一般性轉移支付資金規模不大的情形。無限制用途的資金比限制用途的同樣數量資金，給地方帶來更大的靈活度。從財政支出的效率來看，一般性轉移支付的效率至少不低于專項轉移支付。如果地方政府能夠合理配置這些資金，那么，一般性轉移支付方式更為可取。如果中央政府的目標是要提高全國性的某種公共服務水平，那么，專項轉移支付更為可取。地方政府是否受到有效約束，也影響到轉移支付方式的選擇。如果未能受到有效約束，地方政府就可能很容易地將資金配置到低效率項目，影響轉移支付目標的實現。

從中國目前的現實情況看，專項轉移支付能夠解決許多一般性轉移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務水平（最低轉移支付所對應的公共服務水平）提高問題，如義務教育、衛生健康服務等。財政轉移支付的確定還應與主體功能區建設聯系在一起，根據主體功能區的不同定位，確定其標準收支。限制開發地區和禁止開發地區的財力會因主體功能區建設而受到較大影響。與此同時，不同的主體功能區對公共服務的需求不同。限制開發地區和禁止開發地區為了恢復和保持原有生態環境，往往需要較多的環境保護支出資金。

財政轉移支付的確定還應與主體功能區建設聯系在一起，根據主體功能區的不同定位，確定其標準收支。限制開發地區和禁止開發地區的財力會因主體功能區建設而受到較大影響。與此同時，不同的主體功能區對公共服務的需求不同。限制開發地區和禁止開發地區為了恢復和保持原有生態環境，往往需要較多的環境保護支出資金。

當前中國專項轉移支付內容龐雜，種類達幾十種之多，項目設置交叉重復，資金使用零星分散，部分項目設計與地方實際需要脫節，需要對這些項目進行歸類整理，采取公式化計算方法，進一步提高這些資金的管理水平，以充分發揮其他轉移支付形式在基本公共服務水平提高中所不能起到的作用。

另外，已有中央財政專項轉移支付過多地要求地方財政有相應的配套資金，這直接導致地方財政不能拿出足夠資金來配套。實際上，更需要專項資金支持的地方不能拿到項目，只好采取虛報數字的做法，影響了專項轉移支付目標的實現。因此，專項轉移支付項目的確定有必要根據實際情況，適當放棄或降低需要地方配套資金的要求。

今后，隨著地方政府理財的約束力增強，可考慮縮小專項轉移支付的規模。

中國目前的稅收返還和均衡性轉移支付，都屬于無條件轉移支付范疇。未來所要做的是應該對這些不同的轉移支付形式進行整合，形成統一的一般性轉移支付，根據各地標準收支的差別，決定轉移支付的數額。

5.構建規范化的財政轉移支付制度

至今為止，中國政府間的轉移支付的實施還缺少系統性，轉移支付的調整多由中央的有關“通知”和“決定”來規定。這不僅影響到地方合理的確定性預期的形成，而且影響到規范的政府間財政關系的形成。

已有的制度多從解決現實問題出發，忽略了一些長遠問題的解決。例如，根據轉移支付的一般原理，中國所實行的稅收返還無論從哪個方面來說，都是不合理的，但事實上，這種制度對于改革的推行起到了積極的促進作用。稅收返還等尊重既得利益的做法雖然延緩了公共服務水平均等化目標實現的時間，但它對于整體公共服務水平的提高是大有益處的，特別是稅收返還對發達地區有著積極的激勵作用。與此同時，中央政府通過獲取財政收入增量，財政實力也得到增強，從而更有可能支持財政困難地區的發展。也就是說，雖然表面上均等化目標未能迅速實現，差距甚至還有所拉大，但這種做法總比低水平的均等化要強。面對效率與均等的權衡取舍，中央政府在確定轉移支付方法方面表現出新思維，努力通過增量改革換取存量帶來的益處。

政府間轉移支付制度框架的構建是在改革背景中進行的，所牽涉的問題的復雜性遠遠超過一般市場經濟國家。政府間財政關系確定的基礎——政府的經濟活動范圍尚未得到明確界定，要在這樣的條件下構建規范的轉移支付制度框架顯然需要更多的實踐探索。1994年以來的分稅制改革和以前的財政體制改革一樣，沒有對省級以下財政體制作出明確規定。在實踐中，這演變成各地多種不同形式的試驗。各地建立激勵型財政體制的探索，有可能為未來建立適應全國需要的規范化轉移支付制度積累更多的經驗，促進適合中國經濟發展需要的財政轉移支付制度的形成。[8]

當今，中國轉移支付制度框架的構建首先要做的是通過政府間財政轉移支付立法，確定轉移支付制度的遠景戰略規劃，使得各相關經濟主體明確轉移支付制度的調整趨勢，明確整體改革的時間表，讓地方政府形成事先的確定性預期。例如，可以規定轉移支付數額的確定以五年為期進行調整。這種明確的規定要遠勝于那些臨時性規定。

建立規范的涵蓋省以下各級財政的轉移支付制度，特別是要強調制度形成過程的透明度，對轉移支付資金使用的有效監督，將會帶來制度紅利。

6.建立中央財政撥款專家委員會和政府間轉移支付理事會[9]

發達國家都是以公式化形式確定轉移支付制度，以非人格化制度應對主觀因素可能帶來的負面影響。這其中還有一個由哪個機構來提出公式的問題。我們認為，參照澳大利亞模式，建立獨立于政府各部門的中央財政撥款專家委員會，專門負責財政轉移支付公式的確定和調整，將是提高財政轉移支付效率的有效途徑。為了更好地增強中央財政轉移支付的透明度，更好地發揮地方政府的積極性，更好地處理中央與地方財政之間的關系協調問題，中國有必要成立政府間轉移支付理事會。理事會負責審議中央財政撥款專家委員會提出的轉移支付方案，并送全國人大審批。

此外，還應加快省直管縣的財政體制改革，這將有利于促進縣域經濟的發展，增強基層政府公共服務能力，但不能期望僅此改革就能從根本上改變公共服務的基本狀況。省直管縣的改革還需要相應的行政管理體制改革與行政區劃的配套調整。

[1]高培勇、孫國府、張迪懇主編：《中國財稅改革30年：回顧與展望》，北京，中國財政經濟出版社，2009；高培勇主編：《共和國財稅60年》，北京，人民出版社，2009。

[2]楊志勇、楊之剛：《中國財政制度改革30年》，上海，格致出版社、上海人民出版社，2008。

[3]賈康主持：《地方財政問題研究》，北京，經濟科學出版社，2004。

[4]李萍主編：《中國政府間財政關系圖解》，北京，中國財政經濟出版社，2006。

[5]楊志勇、張馨編著：《公共經濟學》，2版，北京，清華大學出版社，2008。

[6]楊志勇：《比較財政學》，上海，復旦大學出版社，2005。

[7]楊志勇：《地方債啟動之配套條件研究》，載《地方財政研究》，2009（4）。

[8]楊志勇：《省以下財政體制建設：實踐與觀點述評》，載《中國財政》，2008（13）。

[9]高培勇、楊之剛主編：《走向“共贏”的中國多級財政（中國財政政策報告2005/2006）》，北京，中國財政經濟出版社，2005。