浙江省水域灘涂養殖證制度建設有關問題淺析

郁 芳

(浙江省海洋與漁業執法總隊，浙江杭州 310007)

水域灘涂養殖證制度，是我國漁業管理的一項重要制度。1986年，修訂前的《漁業法》確定了“核發水面灘涂養殖使用證，確認使用權”制度，2000年，修訂后的《漁業法》規定“由本級人民政府核發養殖證，許可其使用該水域灘涂從事養殖生產”制度，并增加了國家對水域利用實行統一規劃以及養殖證發放的優先原則等規定。浙江省于1983年、1984年實行了定權發證，2002年開始全面實施水域灘涂養殖證制度，取得了初步的成效，但由于法律法規不盡完善等多方面的客觀原因，也存在著一定的問題[1-3]。筆者對浙江省實施過程中遇到的有關問題，就如何建設和完善養殖證制度作簡要地分析與探討。

1 水域灘涂養殖證制度產生背景和法律依據

1.1 水域灘涂養殖證制度產生背景

漁業是大農業的重要組成部分，是一項重要的基礎性產業。目前，我國有漁業鄉鎮1 004個，漁業村9 770個，從事漁業生產的勞動力1 300多萬人，漁業人口2 000多萬。水產養殖業是漁業的兩大基礎產業之一(水產養殖業和捕撈業)，2006年，全國水產養殖總面積779×104hm2，產量3 590×104t，產值3 346億元。目前，水產養殖品種達到50個以上，養殖方式按水域不同包括淺海養殖、陸基養殖、灘涂養殖、外蕩養殖、水庫養殖、山塘養殖等10余種。我國水產養殖業在國際上具有重要的地位，規模、產量均居世界第一，其產量約占全球的70%。

養殖生產是大多數沿江河湖海而居，世代以漁為生的漁業人口重要的生產方式和生活來源，水域灘涂是其重要的生產和生活資料。因此，在不同時期不同制度下一直為國家政策和法律所確認和保護。如1929年“中華民國政府”頒布的第一部《漁業法》，養殖漁業權視為物權。新中國成立后，全國漁區建立起了單一的生產資料公有制的漁業合作社集體經濟新體制，在眾多政策性文件中明確規定要落實水面灘涂使用權和定權發證，并分別在1986年、2000年的《漁業法》中分別以法律形式予以了明確和規定。2000年新修訂的《漁業法》，修訂最主要的一個方面，就是進一步完善了水域灘涂養殖使用制度。

1.2 水域灘涂養殖證制度法律依據

2000年12月1 日頒布的《中華人民共和國漁業法》第十一條明確規定：國家對水域利用進行統一規劃，確定可用于養殖業的水域、灘涂。單位和個人使用國家規劃確定用于養殖業的全民所有的水域、灘涂的，使用者應當向縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發養殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養殖生產。

《中華人民共和國土地管理法》第十一條第四款明確規定：確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理。

2 水域灘涂養殖證制度內容

2.1 水域灘涂養殖證制度主要內容

其核心內容：一是編制以區域布局為主的水產養殖規劃并由同級政府批準實施；二是根據水產養殖規劃，核發水域灘涂養殖證，實現持證養殖。

2.1.1 水域灘涂養殖規劃

《中華人民共和國漁業法》第十一條明確規定：國家對水域利用進行統一規劃，確定可用于養殖業的水域、灘涂。《浙江省漁業管理條例》第九條規定，省漁業行政主管部門制定省水產養殖規劃，由省政府批準后執行；市、縣漁業行政主管部門根據省規劃，編制本行政區域規劃，報本級政府批準。其作用在于明確水產養殖的具體范圍，并加強對養殖水域灘涂生態環境調查評估，確定養殖容量，再者為養殖證核發、水產養殖行業管理提供科學依據。

2.1.2 水域灘涂養殖證

縣級以上地方人民政府是養殖證的發證主體，各級漁業行政主管部門具體負責轄區內水域灘涂養殖證的審核工作。依據水產養殖規劃，按照《中華人民共和國行政許可法》有關行政許可實施程序的規定辦理。發證程序包括：申請、審核、公示、批準等。

發證期限根據養殖區域生態環境、養殖方式、收益等因素，淺海、灘涂最高15年，池塘30年，湖泊、外蕩、水庫10年，臨時養殖區2年。養殖證內容包括持證單位或個人基本情況，養殖區域分布等。

2.2 水域灘涂養殖證制度作用

一是穩定養殖水面經營管理制度的重要基礎。長期以來，將水域灘涂直接確權或承包給農村集體經濟組織和漁民個人使用(如1984年我省淺海灘涂的定權發證，1986年我省外蕩水域的定權發證)，以承包責任制為主的多種經營方式在養殖生產中得到了廣泛實施，已經形成了穩定的生產關系和產權制度，依法完善和實施養殖證制度是對上述漁業基本制度的逐步規范，也是養殖業經營和管理進一步法律化、制度化的需要。

二是維護漁民切身利益的重要保障。養殖水域灘涂是從事養殖業的漁民的基本生產資料，是廣大漁民的生存保障。實施養殖證制度，依法確立養殖漁民對水域灘涂的養殖使用權，明晰養殖水域灘涂的產權關系，是維護漁民切身利益的重要措施[5]。

三是養殖業管理的基礎工作。通過核發養殖證，將水產養殖業逐步納入法制化管理的軌道，可以有效地改變我省目前水產養殖業發展過程中存在的行業管理基礎工作薄弱、管理手段不足的不利局面。

四是合理利用和保護漁業資源的基礎工作。在容量研究、合理布局、科學規劃的前提下，實施養殖證制度，明確和保護養殖發展的一些重要水域，如重點養殖港灣、種質資源保護區、重要商品魚基地等，將有助于水產養殖資源的合理開發和利用。

3 浙江省水域灘涂養殖證制度實施情況

3.1 浙江省水域灘涂水產養殖現狀

浙江是水產養殖的主產省和出口大省。自1995年實施“主攻發展養殖”的方針以來，該省的水產養殖業經過“九五”的快速發展，目前已進入穩步提高期，成為該省農業增效、農民致富的重要產業。至2008年，全省水產養殖面積30.8×104hm2、產量168×104t、產值256億元，分別比1995年增長28%、150%、230%；養殖產量占漁業的比重已從2000年的26%提高到37%；養殖產值占漁業總產值的比重已從2000年的49%提高到57%，占全省大農業產值16%。并在全省形成了龜鱉類、對蝦類、海水蟹類、珍珠、泥蚶、大黃魚等六大優勢特色產業，其產值已占水產養殖總產值的45%。浙江省水產養殖面積、產量、產值分列全國第10、8和6位，出口居全國第3位。與此同時，快速發展的水產養殖業也對漁業行業管理和制度建設提出了新的更高的要求。

3.2 水域灘涂養殖證制度實施概況

2000年《漁業法》修訂前這一階段養殖證的核發，主要是從有利于生產發展的角度，為解決養殖水域權屬糾紛，采用定權發證的形式，明確和穩定水域灘涂的使用權，鼓勵養殖漁民大力發展生產。

20世紀80年代初，為了加大我省淺海、灘涂、淡水外蕩水域的開發利用力度，根據中央有關文件精神，浙江省下發了《關于確定淺海灘涂使用權問題的通知》(浙政[1983]34號)、《關于外蕩水域定權發證的通知》，自1984年和1986年分別開始淺海灘涂定權發證和外蕩水域的定權發證工作。截止1986年底，共發放養殖使用證5 557本(張)，其中海洋授證單位1 032個，證書1 254張；內陸4 303本。發放面積15.19×104hm2，其中海洋9.1×104hm2，內陸6.09×104hm2(占全省外蕩可養面積88.8%)。發證范圍為已經利用和可以利用但尚未利用的10 m等深線內的淺海、灘涂和非封閉的湖蕩、河道等外蕩水面；發放對象一般是國營養殖企業、社辦養殖企業和生產大隊(村)，部分發到鄉鎮。使用證由當地縣人民政府頒發。以上工作的開展，明確和穩定了水域灘涂的養殖使用權，調動了養殖漁民開發積極性，促進了生產的快速發展，提高了養殖漁民的經濟效益。因此，在1986年的《漁業法》和《浙江省漁業管理條例》中，以法律形式對此進行了確認。

20世紀90年代初，浙江省提出了“主攻養殖”的發展思路，出臺了“誰投資、誰開發、誰經營、誰受益”的產業發展政策，水產養殖業工作側重于加強對養殖生產發展的服務和引導，在行業管理上相對薄弱。到90年代末期，隨著水產養殖業的大發展暴露出了一些問題，如水域灘涂大規模開發和有限的水產養殖資源保護、合理利用的矛盾，大量的征、占用養殖水域灘涂和養殖者合法權益保護的矛盾，加上養殖水產品質量安全問題、環境污染問題、病害加劇問題等，迫切需要漁業行政主管部門加強水產養殖行業的宏觀調控和監管力度。從觀念上開始轉變，工作上開始轉向，著手建立以養殖證制度為核心的水產養殖管理制度。在此期間，到2000年底，累計共發放養殖使用證5 564本(張)，其中海洋1 261張，內陸4 303本。發放面積15.4×104hm2，其中海洋 9.3×104hm2，內陸 6.1×104hm2。

自2002年始，浙江省根據農業部統一部署，積極推進養殖證制度建設工作。一、完成了省級水產養殖規劃編制工作；二、在《浙江省漁業管理條例》(2006年4月生效)制訂過程中完善養殖證發放有關規定和內容；三、在總結前些年工作經驗的基礎上，采取了有效措施，基本完成全省養殖證核發工作，截止目前，全省共已發放養殖證3.3萬多本，發證面積 24×104hm2，全省50%左右的市、縣已完成規劃編制；四、制訂出臺《浙江省水域灘涂養殖證管理辦法(試行)》(浙海漁業〔2007〕1號)，規范全省養殖證發放和管理程序。

4 存在的主要問題

由于水域的公共性、多功能性等特點，水域灘涂養殖證制度的實施，養殖證的核發，需要與海域管理、交通航道、港口開發、通信部門等多方面相協調，證書的功能性質也備受爭議，發放工作具有很強的政策性，又涉及養殖漁民切身利益，加上歷史的變革，情況較為復雜[4]。歸納一下，在實施過程中，主要存在以下幾個問題，這些問題，既有共性的，也有個別的。

4.1 現行《漁業法》對養殖證制度的有關規定不完善影響實施成效

養殖證的屬性問題，自《中華人民共和國海域法》2002年施行，《中華人民共和國漁業法》2000年修訂以來，就爭議不斷，是養殖證工作的核心問題。爭論的焦點就是由誰來確定養殖使用權。其根源在于，現行《漁業法》對養殖證的屬性規定不夠明確，不像1986年制訂的《漁業法》明確是確認養殖使用權。目前，主要有以下兩種觀點[5]。

一種觀點認為，海域使用證是確認養殖使用權的唯一憑證，而養殖證僅具備行業的許可功能。理由是：根據《海域法》第十九條規定，“地方人民政府批準用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書。海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。”養殖用海作為海域使用的一種形式，納入管理范疇。而與此同時，在修訂后的《漁業法》第十一條中則規定，“由本級人民政府核發養殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養殖生產”。與之前《漁業法》第九條規定的“核發水面灘涂養殖使用證，確認使用權”相比，很明顯有兩個變化，一是將“水面灘涂養殖使用證”改名為“養殖證”，二是將“確認使用權”改為“許可其使用該水域、灘涂從事養殖生產”。

另一種觀點則堅持認為，養殖證仍是確認養殖使用權的合法憑證。理由是：一、海域使用權是廣義的，類似于土地使用權，而養殖使用權是一項具體化的權屬，僅僅是眾多用海方式的一種；二、養殖證是由本級人民政府核發的，如果僅僅是行業的許可，是不需要政府發放的；三、“許可其使用該水域、灘涂從事養殖生產”并不影響對確認養殖使用權的理解，因為許可的是“其使用該水域、灘涂”，而不是許可其從事養殖生產；四、如果養殖證僅僅是一種行為的許可，那么內陸地區外蕩、內塘等的養殖水面的養殖使用權該由什么來確認，養殖者的合法權益由什么來維護，一本證書不可能在不同水域承擔不同的功能。

但從我省實施情況看，第一種觀點明顯具有很大的代表性，在內陸地區，對養殖證的發放基本沒有爭議，但在海洋地區，該項工作由于證書權屬性質不明，爭議較多，進展不快，并影響證書在維權方面的法律效力，也使養殖漁民和行政管理人員對養殖證的作用、效力產生懷疑，認為發放與不發放一個樣，作用不大。從長遠來看，這一問題的不明確(兩項證書的發放管理辦法需要由國務院制訂、明確)，將對水產養殖業的管理和健康可持續發展造成很大的負面影響。

4.2 缺少配套管理制度影響后續管理

20世紀90年代以來，由于各種原因，養殖使用證的核發、養殖證制度的建設和研究工作基本處于一種停滯狀態，2002年浙江省在全面推進養殖證核發工作時，明顯體會到實施養殖證制度存在一定的缺陷，成為爭論最多的問題之一。在國務院尚未出臺具體發放管理辦法的情況下，配套的申請、審核、核準等發放程序和管理辦法、征占補償辦法等相對缺乏，直接影響養殖證核發后的規范管理，養殖證發放后的管理基本處于空白，很多地區的漁業行政主管部門只能根據管理需要制訂了本地區的管理辦法，從嚴格意義上講，這是沒有法律效力的，這種發而不管，后續管理上的缺失，打擊了各地發放養殖證的積極性，對養殖證的正常發放工作造成了很大的負面影響。

4.3 用海(水域)矛盾突出影響實施進度

近年來，隨著工業化、城市化的快速推進和土地整理、河道整治、城鎮建設及航運、水利等公用事業的發展，浙江省海洋和內陸國有漁業水域環境污染加劇，漁業資源衰退，被征用占用面積逐年增加，養殖空間日趨縮小，導致專業漁民“失水、失海”現象不斷增多，用海(水域)矛盾突出，引發了不少社會矛盾和糾紛，在杭嘉湖紹臺等經濟相對發達地區，這一現象尤為普遍。以受影響最嚴重的外蕩水面為例，20世紀80年代外蕩定權發證水面6×104hm2，由于各方面原因，目前可供漁業生產利用面積僅有4.4×104hm2。在這些地區，核發養殖證，實施養殖證制度，各級地方政府都非常慎重，主要是考慮到政策性強，涉及面廣，一方面直接影響到廣大養殖者的切身利益，一方面又涉及到相關領域的產業發展和利益，所以在實施過程中，開始大多采取等待和觀望的態度，這直接影響了我省養殖證核發工作進度。與此同時，國有漁業水域征用占用補償機制、損害救濟機制不健全，使失水漁民的生產生活問題已成為當前迫切需要解決的一個突出問題。

5 對策與建議

2007年10月1 日，《中華人民共和國物權法》正式施行，其中第123條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”。規定了使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利屬于用益物權范圍，依法享有占有、使用和收益的權利，因被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依法獲得相應補償。這將有助于解決現行養殖證制度缺乏民法根據，維權難，養殖證屬性等一系列問題，對養殖證制度建設、水產養殖管理體制完善具有十分重要的意義。

5.1 建設漁業權制度，解決好養殖證的屬性問題

養殖證制度實施的核心問題是明確養殖證的屬性。綜合各方面的情況分析，養殖證作為“使用水域、灘涂從事養殖的權利”，即用益物權的表現形式是適當的、可行的，將有利于水產養殖業的規范管理和健康發展。這主要從以下幾方面考慮：

一是在我國實施養殖證、捕撈許可證制度之前，漁民世世代代地在特定的水域從事養殖、捕撈活動。實施了養殖證、捕撈許可證制度之后，獲得許可的漁業經營者一直在從事養殖業和捕撈業。就是說，漁業經營者擁有在特定的水域從事養殖、捕撈的資格，客觀上存在著漁業經營者從事養殖、捕撈的事實。國家及法律承認這種資格和事實，并給予保護。這種資格和事實，從權利的角度描述，實際上就是權利，至少是事實上的權利，或稱習慣上的權利。也就是說，在現階段，我國存在著事實上的養殖權、捕撈權，《物權法》的規定就是明確了對這兩個權利用益物權的特性，也就解決了養殖證的屬性問題。

二是從《漁業法》對養殖證發放規定上看，“由本級人民政府核發養殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養殖生產”，這與《物權法》第123條的規定是相符的，就是由本級政府通過核發養殖證的形式，來明確其使用水域、灘涂的權利。

三是從與海域使用權證關系上看，在2006年10月，全國人大法律委員會關于《物權法(草案)》(六審稿)的說明作出了明確的解釋：法律委員會經反復研究認為，“海域使用權是包括利用海域從事建設工程、海水養殖、海底探礦采礦等多種活動的權利。草案對用益物權的規定，是根據土地的不同用途產生的不同法律關系分別規定為‘土地承包經營權’、‘建設用地使用權’、‘宅基地使用權’的，沒有綜合規定為土地使用權。”“漁民使用國家所有的水域、灘涂專門用于養殖，類似于國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地，由農民承包經營，專門用于種植業、林業、畜牧業，只是土地使用權具體化的一項用益物權，漁業養殖權同樣是海域使用權具體化的一項用益物權。”因此，《物權法》的規定很好地明確了兩個權利之間的關系。海域使用權類似于土地使用權的概念，沒有明確的獨立的用益，只是包括利用海域從事建設工程、海水養殖、海底探礦采礦等多種活動權利的概括性權利類型。使用水域、灘涂從事養殖或捕撈的權利有明確的獨立的用益，是獨立的用益物權。

四是參照國外有關漁業權的法律規定。在日本、韓國，均形成了漁業權制度，漁業權在經政府許可獲得對水域的利用權和從事某種漁業行為的權利后，保護水產動植物的采捕權或養殖權，視為物權，準用土地的有關規定。日本的區劃漁業權、共同漁業權，韓國的養殖漁業權和村莊漁業權均包括了養殖漁業權，并設定了取得條件、優先順序、存續期限，在許可中，確定漁業的種類、位置、區域及其他許可事項。在核準過程中，還應聽取漁業調整委員會關于是否允許的意見。可見，這樣的許可，涉及水產養殖種類、時間、類型、位置等，需要在綜合考慮養殖業的現狀、水域灘涂資源狀況，根據養殖業的發展規劃、布局來作出決策，因此，由包含這些內容的養殖證來調節是可行的。

5.2 完善養殖證制度相關配套法律法規

在《漁業法》剛經過修訂、不可能馬上再修改的情況下，要通過制訂《水產養殖管理條例》來對養殖證制度的配套法律法規進行規定。

首先，建立完善與《物權法》理念相適應的養殖證制度。到目前為止，養殖權制度建設和養殖證發放工作，在法理認識、制度設計等方面還存在著很多與用益物權要求不相適應的情況。因此，需要制訂《水產養殖管理條例》，明確養殖權概念、基本特征、養殖權的取得、變更、消滅，養殖權的登記、公示，養殖證發放、轉讓、期限等。“養殖權”是指自然人、法人依照法律規定取得的占有并使用特定水域、灘涂從事養殖生產的權利。養殖權的取得，應當依照法律規定經漁業行政主管部門批準，取得養殖證，并辦理登記。養殖證優先發放給當地漁民。

其次，探索建立征用、占用補償機制。漁業是一個傳統產業，現行法律法規未明確規定漁業權的法律性質，在實際的行政管理中，更強調的是其行政許可的性質，而忽視權利性質，在合法權益受到侵害時，漁民無法積極主張自己的權利。在一些地方，在流轉漁民使用的養殖水域時，給予的補償與漁民實際損失和合理要求相比過低，有的開發項目占用養殖水面而不補償或只給予少量象征性補償，一些重要的傳統的養殖水域和重要種苗繁育場被侵占。為此，要加快養殖證制度建設，完成養殖規劃工作，核發養殖證，建立起征用、占用補償機制，解決失去水域灘涂的漁民生產生活問題，以保障失水漁民的基本生活為核心，明確對征收、使用、租用國有漁業水域的具體審批程序、補償標準、辦法和漁民安置辦法，出臺《浙江省全民所有漁業水域征用補償辦法》，將失水漁民社會保障工作納入失地農民安置保障體系，突出重點區域、重點人群，分期分批推進。

[1]孫憲忠.《物權法》：漁業權保護的新起點——談漁業權制度建設的意義及其內涵[J].中國水產,2007(5):6-7.

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[4]胡增祥,馬英杰,高金誠,等.中國漁業權制度的基本框架研究[J].漁政,2005(3):9-12.

[5]許劍英.論漁業權[J].法學叢刊,1991,36(1):115.