新制度主義對改善決策方式的思考及其意義

王金水

改善決策方式就是優化決策，也即實現決策的科學化、民主化和法治化。決策科學化是對經驗決策、自發決策的揚棄，它表現為決策程序和方法的科學化、決策手段的科學化以及決策結果的有效性。決策的民主化是對權力獨裁和官僚主義的拋棄，是能夠保證決策集聚眾人的智慧、代表多數民眾的利益、使決策有效的基本程序和原則。決策的法治化是對盲目決策、武斷決策的否定，使得決策程序和決策手段符合法治理念，決策主體受到法律的監督。國家和社會的治理包含紛繁復雜的決策過程，而真正有效的治理最終必然要體現在制度層面上，即以制度的形式固化下來，通過有效的、可操作的制度來實現。無論何時何地，公平、有效的治理必須以一個穩定、有序的制度框架為支撐，穩定、合理的制度安排是保證國家治理正常化的前提和基礎。

新制度主義認為，制度決定著行為者的選擇范圍、行為偏好及其行動能力。在沒有制度約束的情況下，個體理性會導致集體行動困境的出現。為了實現理性自身的價值和利益，制度就被創造出來了。制度一旦產生，就為相關行為者提供了約束和激勵機制，它為特定社會化過程中的行為角色提供了某種內在化的“行為規范”和認知模板，即指明行為者在特定情景下把自己想象和建構成何種角色。新制度主義的現實意義在于，它揚棄了早期制度主義與行為主義研究中濃厚的學術思辨色彩和規范研究中主觀判斷所導致的混亂，旨在揭示制度、行為與決策間的邏輯關系，強調決策在國家治理中的核心地位。

一、改善決策方式的現實考量

管理學中的“決策”概念是指：組織為了實現某一特定目標，借助于一定的科學手段和方法，從兩個或兩個以上的可行方案中選擇一個最優方案，并組織實施的全部過程。現代行政決策理論形成于20世紀30年代，首先提出行政決策觀點的是美國學者L.古立克，他在《組織理論》一文中指出決策是行政的主要功能之一。其后，美國學者C.I.巴納德在《行政領導的功能》一書中認為行政決策是實現組織目標的重要戰略因素。這些觀點對后來系統的決策理論頗有影響。決策理論體系真正形成，并在管理學中占有一席之地，則是由美國管理學家赫伯特·西蒙實現的。他在《決策與行政組織》（1944年）和《行政行為——在行政組織中決策程序的研究》（1947年）中系統地闡述了決策理論。西蒙批判了傳統公共行政學原則，提出只有建立新的研究方法才能建立真正的行政原則。他注重研究執行之前的決定，認為任何行動都包含著“決定”和“執行”兩個方面，進而闡述了整個決策過程理論。后來，林德布洛姆作為美國“政策分析”的創始人，在理性主義決策模式的實際運用面臨種種困難的背景下提出了漸進決策模式，進一步豐富和完善了決策理論。

新制度主義決策理論可以從兩個層面——政策是怎樣制定的，政策應該怎樣制定——來理解。這兩個層面分別討論“是怎樣”和“應該怎樣”的命題，各自包含了豐富的內容。[1]第一層面“政策是怎樣制定的”，主要是關于國家和政府相關理論的描述性研究，關涉誰有權利參與決策、誰能夠在決策中起主要作用、國家的權力結構和權力運行機制怎樣和在多大程度上影響和制約決策過程；第二層面“政策應該怎樣制定”，主要是關于決策方法和模式選擇的規定性研究，探討如何改善決策方式和過程以提高決策質量。因此，新制度主義決策理論對管理行為有重要的啟示：首先，從管理職能的角度來說，新制度主義決策理論闡述了決策在管理中的重要地位。傳統的管理學把決策職能納入計劃職能當中。針對管理過程理論的管理職能，決策理論認為決策是管理的職能，并且貫穿于組織活動的全部過程，進而提出了“管理的核心是決策”的概念。其次，強調了管理行為之前決策分析的必要性和重要性。在之前的管理理論中，管理學家的研究重點集中在管理行為本身，而忽略管理行為的分析。新制度主義決策理論把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”，并把重點集中在“決策制定過程”的分析研究中。西蒙曾經指出：所有這類討論，都沒有充分注意任何行動開始之前的抉擇——關于要干什么事情的決定，而不是決定的執行。任何實踐活動，無不包含著“決策制定過程”和“決策執行過程”。然而，管理理論既要研究后者也要研究前者這一點，還沒有得到普遍承認。[2]（P3）因此，在某種程度上可以認為，行政管理過程即是行政決策過程，行政決策的民主化、科學化和法治化是正確決策的關鍵。

我國正處在經濟社會發展的戰略關鍵期，在經濟發展取得舉世矚目成就的同時，在政治領域中公共決策偏離公共利益有失公平、決策成本遠遠超過決策收益造成決策的低效率、決策監督滯后缺位而削弱決策的合法性和有效性等公共決策失效問題依然存在，這些問題關涉到國家的政治穩定和經濟社會的持續發展。同時，我國正處于經濟社會的轉型時期，對公共決策提出了更高的要求。提高科學決策能力，是提高執政能力和領導水平的關鍵因素。因此，保證公共決策科學化、民主化和法治化，提高政府決策能力，改善公共決策質量，減少公共決策失效，成為政府管理的當務之急。

隨著改革開放的深入和全球化進程的加速，我國公共政策決策方式的優化日益迫切，同時也為決策優化提供了現實條件。首先，社會主義民主政治的發展促進了公民民主意識的覺醒，為公共政策決策方式創新提供了政治基礎。政治過程的民主化使公民參與成為可能，公民越來越不滿足于僅僅作為公共政策的客體而存在、被動地理解和接受政府的公共政策方案，而是強烈要求向公共政策決策系統表達自己的意愿，參與到公共政策決策、執行和反饋的全過程之中。其次，市場經濟的發展導致利益的分化和多元化，推動了決策方式的創新。市場經濟條件下的社會結構、經濟結構和利益結構的多元化，促進了公民利益意識和自主意識的形成。不同的利益主體為了維護自己的利益，參與和自己利益密切的公共政策決策，利用制度內的有效手段和工具對政府施加壓力，以影響政府的決策過程。我國傳統的“部門行政”形成了眾多的部門利益，在調整眾多利益群體的多元利益時政府已經顯得捉襟見肘。因此，需要根據我國的國情，同時借鑒西方國家公共政策決策的先進理念和方法，優化我國目前的公共政策決策方式。

二、新制度主義對于決策的影響及其局限性

目前，新制度主義決策理論在社會各個領域產生了越來越大的影響，其中對于改善決策方式顯示了特別重大的意義，現代決策理論因此而獲得新的發展和完善。新制度主義以前的研究范式對公共政策變化的解釋存在著不足。行為主義過于注重行為對政策的影響，認為政策的變化是個人所引起的，個人的行為導致政策的變化，而忽視制度在政策變化中的重要作用。舊制度主義則從宏觀的、正式的制度和結構來看待政策的變化，認為政策的變化是正式的制度結構所引起的，如托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書中提出公共政策分析的制度主義模式就注重正式的制度結構。但舊制度主義對制度所定的范圍過于狹窄，所理解的制度大都是一些宏大的制度結構，在其中，個人的偏好所起的作用很小，只能服從既定的制度安排。因此，舊制度主義和行為主義都只對公共決策的研究給出了某個方面的解釋，而不能很好地解釋政策變化的實際過程。新制度主義則從制度和人的行為偏好兩個方面來研究公共決策，認為必須結合制度和人兩方面的因素才能準確理解政策的變化。新制度主義各流派從各自不同的出發點，對公共政策變化進行研究，使行為者、制度、環境三者有機結合起來，對決策的研究和實施產生了深遠的影響。

（一）制度影響決策的制定和決策結果

制度是理性的行為者之間解決集體困境的結果，它是一種理性設計的產物，制度構建過程具有高度的目的性和工具性特征。在新制度主義看來，制度決定著組織和行為者的選擇范圍、行為偏好及其行動能力。為了實現理性自身的價值和利益，制度就被創造出來了，制度一旦產生，就為相關組織和行為者提供了約束和激勵機制。

多元主義和精英主義一直遵循“行為—結果”的研究模式，即政治行為者的行動會直接導致某種政策結果的產生，制度是一種既定的因素，成為固定的背景，從而忽視了制度對政策結果的影響。新制度主義的研究視角發生了從“人”到“制度”的轉變，“認為社會科學如果從對結構的分析開始，并在此基礎上再考慮人的獨立影響會獲得更大的解釋力”[3]。因此，在決策研究和實踐中，新制度主義對這種簡單化的分析模式進行了擴展，把制度因素考慮進去，從而發展出兩種政策分析模式：“制度—行為—結果”模式和“行為—制度—結果”模式。在“制度—行為—結果”模式中，制度是一個自變量，它影響著行為者的動機、目的和行為策略，從而使行為者之間的行動產生某種政策結果。在“行為—制度—結果”模式中，制度是一個中介變量，是行為者展開行為的背景因素，制度為行為提供了外在的制度框架，構成了行為的規則，行為者就是在制度的背景下產生決策結果。制度分析視角的引入，使公共政策決策的研究從“行為”和“政策”雙項變量，變成了“行為”、“制度”和“政策”三項變量。[4]這使得公共政策決策的研究更加深入，進而能在制度的思維視角下進行多種理論模式的探索，構建多種決策研究框架，從而極大地豐富了決策研究的內涵。

新制度主義意識到人類有限的理性可能導致錯誤傾向，或者意識到更復雜的人類動機包括利他主義和道德責任。新制度主義更加關注人們的行為如何受到制度的影響，制度影響到決策資源的配置，備選政策的出臺不是由外生力量決定的，而是由當前的制度資源所提供和限定的。憲法、契約以及政治生活中的慣例能夠產生許多潛在的行動和許多不正當及不受關注的想法；一些備選方案可能在政治生活開始之前，就已經排除在決策議程之外。[5]（P27）新制度主義作為一種決策研究范式，使得決策研究者重新審視制度的功能，使公共決策的研究視角和決策結果都發生了潛移默化的改變。

（二）新制度主義導致決策更加科學和民主

決策過程一般要求目標和方向明確，同時符合法律、法規和現實需求，并且能夠帶來收益和效果，然后才進行意向性的決策分析。新制度主義導致決策過程和方式發生了一系列改變：首先體現在從經濟人到行政人、從理性到有限理性。理性決策的人性假設是經濟人，有限理性決策的人性假設是行政人。“經濟人與行政人的不同點在于：一是經濟人尋求最優——從可為他所用的一切備選方案當中，擇其最優者。經濟人的堂弟——行政人，則尋求滿意——尋求一個令人滿意的或足夠好的行政程序；二是經濟人同真實世界的一切復雜事物打交道，而行政人則認為，他自己頭腦所感知的世界，是對紛繁雜亂的真實世界做過重大簡化處理后所得到的一個模型。”[6]（P20）所以，行政人在決策中往往尋求滿意而非最優，不用事先考慮一切可能的備選方案，便可以進行決策。其次，從最優到滿意。決策是一種人的行為過程，人的行為存在動機和效果兩個方面，動機與效果的差距總是存在的。當效果上的最優不存在的時候，動機上的最優卻十分必要。滿意準則和最優準則是問題的兩個方面，當決策者按照最優準則決策時，他更傾向于決策過程中的意志或動機方面，體現了一種尋求最優的努力。同時，滿意是一個純主觀的觀念，不同的人對滿意有不同的衡量標準，而且，人們對滿意的認識也是經常變化的。最優的不可能性和滿意的不確定性使決策者在兩者之間難以取舍，所以詹姆斯·馬奇認為在決策過程中存在“模糊性”，再充足的決策信息也無法解決不確定性問題。決策的動態過程和注意力分配的模糊性使決策很難達到效率最大化。因此，科學的決策只能是滿意和最優的辯證組合，即決策者在動機或心理方面必須按最優準則進行決策，用滿意準則對決策過程和結果進行衡量和控制，全面考量決策過程中現實存在的動機與結果兩方面的因素，將決策引導到更加科學化和民主化的方向。

（三）新制度主義使得決策更具動態性

在制度研究方面，舊制度主義過于重視正式的政治體制、法律框架和程序規則等，同時在方法論上對制度的研究過于注重描述性，而沒有觸及具體的政治現象。如彼得斯把舊制度主義的特征概括為：律法尊重主義、結構主義、整體主義、歷史相對論和規范分析。[7]正因為舊制度主義者用靜態的眼光來看待制度，所以他們研究制度的目的是試圖建構一種宏大的制度框架，設計出理想的政治制度。

新制度主義則主張用動態的眼光來考察制度的運作過程，一方面堅持舊制度主義的研究取向，強調制度的重要性；另一方面，又強調個體行為者的行為動機，吸收了行為主義的動態的、定量化的研究方法。在新制度主義的研究范式中，制度和個體行為者之間是互動的，通過相互作用產生出某種政治活動的結果，進而對政策制定和政策結果產生動態的影響。同時，制度和更為宏觀的社會環境之間也是相互影響的，制度影響環境，環境也影響制度的產生和衍變。因此，制度與微觀的行為者和宏觀的環境之間都是互動的，制度表現出極大的動態性，從而使得建立在制度之上的決策也更具動態性。

（四）制度通過型塑個人的行為規范而影響決策

制度在社會政治生活中塑造著不同的角色，規范不同角色的行為準則，形成社會運作的基本規則，然后通過社會化的方式使其內化于行為個體，從而使個體的行為受到規范的約束。由此可見，制度通過對不同行為進行價值和道德判斷，并賦予不同行為以不同標準。新制度主義認為，行為主義將個人行為的聚合看成是集體現象，這存在諸多問題。達爾指出，對個人偏好的分析無法完全解釋集體的決定，還需要弄清個人決定借以被聚合為集體決策的機制。所以，新制度主義的各學派拒絕承認利益聚合的可能性，認為決策不能建立在個人偏好的聚合上。通過制度形成新的觀念，重新界定其偏好，重新塑造利益聚合機制而不是利益的簡單聚合。制度往往發揮雙重作用，它們束縛和規范人類的行為，同時也提供了人類解放的路徑。制度作為人類的創造物，能夠被政策加以改變。政治制度可以更公正，在這些制度下做出的政治決策也將為塑造更好的公民而改變它們。[8]

制度對其框架范圍內活動的不同行為個體的最終行為結果有重要的影響。不同的制度結構意味著種種非對稱性權力結構的存在，在特定制度框架下會形成不同的力量對比格局，某些社會力量居于優勢地位，而其他的則明顯居于劣勢，既定的制度對這種力量對比有著重要的維護作用。在不同的制度安排下，即使是同樣的行為也會產生不一樣的結果，這是由制度確認的力量格局所決定的。制度具有的此種功能，也就構成了制度變革的內在壓力。制度對行為者的行動方向和結果，以及對自身與其他行為者的關系判定具有建構作用。行為者的利益判定不是憑空產生的，而是基于對特定制度結構的認識而得出的。彼得·豪爾認為，在組織結構中的特定位置影響和制約著參與者如何去界定自己的利益，制度在這里發生作用的方式，確立了特定行為者特定位置上的責任及其與其他行為者的相互關系。[9]新制度主義認為，通過對人類行為的約束，制度能夠增加人類行為的規律性，減少其不確定性，使研究和預測更加科學。制度具有激勵功能。“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵，一個有效率的經濟組織在西歐的發展正是西方興起的原因所在。有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權，以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率，接近社會收益率。”[10]（P1）從這個意義上說，能促使個人不斷努力、不斷創新的制度就是好制度，因為它能給這個組織里的行為者提供一種持續的激勵，從而影響行為者的決策。

（五）新制度主義關于決策理論的局限性

盡管新制度主義對行為主義和舊制度主義的理論缺陷進行了很好的修正，但其自身也不可避免地存在瑕疵。新制度主義的各個學派拒絕承認利益聚合的可能性，但贊成政治決策不能建立在個人偏好的聚合上。通過形成新的觀念、重新界定其偏好等，重新塑造利益聚合機制而不是總結利益。但新制度主義沒有討論偏好的方向和內涵，更沒有提出促進制度結果公正性的途徑，也沒有就其內容進行深入的闡述。相反，他們認為應該依靠政治程序來促進公共利益的實現。新制度主義集中于說明偏好和決策怎樣成為制度的產物。制度規則和程序通過各種方式扭曲了偏好和決策。但是，如果偏好扭曲了，那么“真正的”偏好是什么，新制度主義各流派都沒有作出回答。新制度主義責備行為主義者接受表面的偏好表達和政治中的利益聚合，試圖通過正式程序來界定真實的公正。托克維爾對地方政治制度和參與的興趣就是新制度主義強調規范的例證。羅爾斯所謂的“無知之幕”、哈貝馬斯的“理想話語環境”以及洛伊的“司法民主”都是很好的例證，雖然其具體建議大不相同。[11]對現存程序及其扭曲的分析，為新制度主義提供了重要的理論范式。但新制度主義沒有提出可實際運用于評估政治選擇及其結果的規范理論，既避開了個人利益的簡單聚合，也避開了社會秩序建構理論。新制度主義需要尋找實現“差異的集合”的途徑。布坎南和塔洛克將全體一致視為決策必須遵循的法則，一種可以促使個人效用最大化的制度設置。但是，對效用最大化的依賴似乎回歸了行為主義的觀點，而新制度主義曾對此提出批評。戴維·伊斯頓認為公共政策是對全社會的價值進行權威的分配，公共決策就是通過價值分配來調整利益結構，任何決策都有自身的利益取向，其目標就是這種利益取向的集中反映。在工具理性成為理性主宰的前提下，對公共決策目標的價值審視似乎變成多余的了，工具理性至上論導致“把現實同一切內在的目的分割開來”[12]（P24），工具理性的越位導致人的價值和內在責任感的缺失。所以，公共政策決策需要進一步優化，以科學決策取代經驗決策。在進行決策時不能忽視工具理性片面發展的危害，同時要重視價值理性的作用，合理取舍二者。哈貝馬斯指出：我們務必小心翼翼，切莫將嬰兒連同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主義的天空中。[13]（P79）在工具理性和價值理性的統一中把握公共決策主體的責任，就是要尋求外在責任內在化和內在責任外在化的路徑，把客觀制度性責任同主觀倫理性責任統一起來。只有當外在的客觀制度性責任內在化了，內在的主觀倫理性責任外在化了，公共決策的規范作用才會充分彰顯。

林德布洛姆所倡導的漸進主義模式在決策實踐中具有重要的工具理性價值。但是，其理論模式也存在“缺乏進取精神和反對創新”之失。正如德羅所指出的，林德布洛姆的漸進主義模式只有在具備一些必要的條件時才能有效：（1）現行政策的執行結果是基本滿意的；（2）所面臨問題的性質相對穩定；（3）解決問題所需的資源能夠持續獲得。反之，在以下幾種情況下漸進主義是不適宜的：第一，現行政策已經明顯地不能令人滿意，因而僅僅作出調整是沒有意義的；第二，需要政府作出回應的問題變化太快或太大，基于過去經驗的政策已不足以指導將來的行動；第三，解決問題所需的資源在不斷擴展，因而存在某些有重要意義的新機會，但是這些情況很有可能為漸進主義的決策方式所忽略。[14]與此同時，漸進主義模式也存在決策評估標準不合理和過于強調當前利益等缺點。誠如拜瑞所強調的，如果對于決策的評價不是依據客觀的標準，而是僅僅考慮它在某種特定情況下的可接受性，那么這樣的決策有可能傾向于迎合特權階層的利益，其應用范圍也會非常狹窄。另外，由于漸進主義模式過于強調滿足當前所需而不是將來的利益，這種“小變化”對將來的影響可能會比現在所能知道的更多。[15]雖然林德布洛姆認為正是由于綜合分析的成本較高而采取漸進主義的模式，但是，漸進主義模式有可能忽略某些必須考慮的可能性，使得作出較多分析的成本可能不會高于決策錯誤所付出的成本。因此，由于不能探討和論證有較大變革性的決策備選方案以改進現行決策，決策者有可能會付出更加高昂的代價。

同時，新制度主義決策理論關于組織趨同、合法性機制和路徑依賴機制的闡釋，在某種程度上缺乏有效的微觀理論基礎，只強調制度對組織變化方面的影響，但對為什么制度會變化以及什么原因導致了制度本身的變化等問題，并沒有做出很好的回答。新制度主義更多地關注制度對政策及其他政治選擇的影響，而沒有為制度的形成與變化提供充分的解釋。[16]其次，新制度主義各流派在方法論上仍然存在很多問題，比如對“制度”概念的定性與驗證問題。另外，新制度主義決策理論還不同程度地存在“無法證偽”的問題，例如當一項制度沒有被充分遵循，其制度效應沒能有效發揮時，新制度主義往往辯稱這是因為該項制度還沒有充分完善，或者說任何制度都可能存在某種程度的價值偏離和時滯，使得像“制度影響個體的行為選擇”等理論假設無法有效證偽。

三、新制度主義對于改善決策方式的現實意義

新制度主義關于制度功能、有限理性、制度變遷等理論和分析方法雖然存在種種缺陷，但它對于決策優化的影響分析還是比較獨到的，對于現實中國制度轉型的理論研究和政策設計，對于推進決策科學化、民主化和法治化建設，對于建立現代決策制度、優化決策方式，具有很強的適用性和借鑒意義。

由于歷史和社會的因素，中國的決策思維一直存在很強的激進主義色彩，這樣的思維方式導致各種激進政策的產生。所以，需要倡導理性主義的決策方式，以便減少和克服激進主義決策思維的影響。新制度主義從現實的人出發，認識到人的有限理性和機會主義傾向，并注重從成本收益分析角度約束人們的行為和確保合理的行為預期。鑒于中國的決策現狀，倡導理性主義的決策理念有利于削弱和清除主觀臆斷、長官意志和其他非理性因素對決策過程的影響，有利于摒棄傳統政治與行政只看結果不計成本的觀念對決策過程的影響。

同時，決策的民主化、科學化和法治化需要有制度作保障。鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[17]（P333）改革開放30多年的實踐證明，在優化決策方式上，制度建設更具有根本性、全局性、穩定性和長期性。但是，目前在公共事務上決策拍腦袋、執行拍胸脯、問責拍屁股的“三拍”現象依然存在。加強制度的系統性建設，發揮制度因素在現實決策中的關鍵作用，仍然任重道遠。依據現代科學決策原則，適應現代決策需要，應以決策組織制度、“智囊”輔助決策制度、決策程序制度、決策評估與責任制度等為重點，加強現代科學決策的制度化建設。

新制度主義的“路徑依賴”理論認為，制度處于一種吸收狀態，具有惰性，一旦形成往往能自行維持。皮爾遜在《回報率遞增、路徑依賴和政治學研究》一文中，提出用路徑依賴來解釋制度的起源和變遷。[18]他認為政治生活與經濟生活不同，由于在政治過程中缺乏類似市場那樣強有力的競爭機制，制度變遷的動力機制明顯不足，在回報率遞增機制作用下，形成了制度的自我強化。所以，政治制度的變遷比經濟制度有著更強的路徑依賴，政治變化中的分叉點、臨界點上的制度決策十分關鍵，需要特別關注。在此基礎上，新制度主義構建出漸進主義決策的新路徑，林德布洛姆倡導的漸進主義決策理論試圖求得決策投入的最小化，減少因政策變更較快而帶來的矛盾和沖突，使得連續性的政策更易于被民眾認可和接受，以及減少決策失誤，等等。在我國改革開放初期，鄧小平所倡導的“摸著石頭過河”就是漸進主義的決策實踐。“過河”是積貧積弱的中國擺脫困境的目標追求，但是，由于“河床”的地勢不明，“水流”的狀況不定，具體路徑走向是不確定的，只能一步一步摸著走，在這個過程中，通過不斷探索和修正方向，“過河”的總目標最終得以實現。所以，“摸著石頭過河”是當時的中國正確而且是必然的決策選擇。新制度主義認為，當決策者面對決策信息和資源不足，所面臨的未知因素較多，而又必須擺脫所面臨的困境時，漸進決策方式是適宜的、明智的。同時，漸進主義決策方式使得決策參與者在決策過程中相互協調，減少歧義，擴展趨同性，向各方有可能認同的決策目標接近，有利于當今中國在決策實踐中消除長期以來存在著的如長官意志、急躁冒進、以激情代替理性等弊病。

決策是對公共資源的管理和分配，人們往往關注自己所屬的部分，而忽視公共的部分。埃莉諾·奧斯特羅姆以公共池塘資源為例，討論了哈丁的公地悲劇、囚徒困境博弈、曼瑟爾·奧爾森的集體行動邏輯等模型，“這三個模型都預言，使用公共池塘資源的人都不會為爭取集體的利益而合作，并認為人們會陷在傳統的環境中無法改變影響他們動機的規則”[19]（P273）。為了避免這種窘境，以往學者們一直認為只有兩條路可走：要么是徹底私有化，依靠市場無形之手去解決；要么是依靠中央集權，由政府來解決。可是，這兩條路都荊棘叢生。埃莉諾·奧斯特洛姆提出了第三條道路，她認為公共資源的使用者可以通過自籌資金來制定并實施有效使用公共資源的合約，使公共資源得到有效管理。

就我國目前的所有制現狀來看，全民所有制和集體所有制在資源配置中所占比重較高，因此存在大量的公共資源。如何控制和使用好這些公共資源，仍存在不少困擾著人們的深層次問題。新制度主義關于自主組織和自主治理的第三條路徑，有許多可資借鑒和適用之處。可以按照公共資源使用權的邊界清晰、規則適當、分層治理等原則，進一步發展和改造公民社會組織，改善社區服務體系，形成自主組織、自主治理的決策方式，避免簡單的政府管制和私有化傾向，真正管好、用好公共資源，這成為目前深化改革需要探索的新路徑。

諾思認為國家具有雙重目標：一方面通過向不同的利益集團提供不同的產權，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產出的最大化，從而增加財政收入。國家的這兩個目標經常是沖突的，國家的存在是經濟增長的關鍵，又是經濟衰退的根源，也就是說，“沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩”[20]。

針對國家的雙重特性，曼瑟爾·奧爾森提出了建立“強化市場型政府”模式，即一個政府既有足夠的權力去創造和保護個人的財產權利并且能夠強制執行各種契約，同時它又受到約束而無法剝奪或侵犯私人權利，這樣的政府與市場是一體的，政府權力與市場繁榮共生。“強化市場型政府”能夠明確界定產權和保護契約的公正執行，是一個國家經濟發展的根本之道。[21]這既是一種政府決策方式，也是決策的出發點。科斯認為，沒有產權的社會是一個效率絕對低下、資源配置絕對無效的社會。清晰的產權可以很好地解決外部不經濟問題。許多外部性問題的產生都與制度尤其是產權制度有關，只要通過產權談判和產權界定，就能夠克服外部性問題。因為產權制度明確了，經濟活動的成本都將由活動主體承擔，在權衡收益與成本的前提下，產權制度的“一個主要功能是引導人們實現將外在性較大地內在化的激勵”[22]（P98）。

“強化市場型政府”決策理論對當下中國的科學發展、和諧發展具有現實的指導意義。我國各級政府對市場具有強勢主導地位，許多重大決策極大地促進了經濟增長，但也有一些決策造成了較大的經濟損失；許多決策維護和完善了市場規則，促進了市場繁榮，但也在一些方面使政府成為掠奪性開發主體。構建強化市場型政府，改善決策方式，有利于適應經濟社會轉型的需要，成功應對目前面臨的嚴重國際金融危機；有利于各級政府增強法制觀念，更加注重依法執政，依法決策；有利于“權為民所用，利為民所謀”，更加注重保護一切市場主體的合法產權，增加人民的根本福祉。

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[17]《鄧小平文選》，第2卷，北京，人民出版社，1994。

[18]Paul Pierson.“Increasing Return，Parth Dependence，and the Study of Politics”.American Political Science Review，Vol.94，No.2，June 2000.

[19]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，上海，上海三聯書店，2000。

[20]《諾思在北京京城大廈的演講》，載《經濟學消息報》，1995－04－08。

[21]奧爾森：《權力與繁榮》，上海，上海人民出版社，2005。

[22]道格拉斯·C·諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，上海，上海三聯書店，1991。