對新醫改中推行國家基本藥物制度的建議

胡 霞，黃文龍，李亞楠

（中國藥科大學國際醫藥商學院，江蘇 南京 211198）

2009年4 月，《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》即新醫改方案正式出臺，明確提出要加快建立以國家基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系，以保障人民群眾安全合理用藥，有效利用國家有限的醫藥衛生資源。2009年8月18日，衛生部、國家發展改革委員會、國家食品藥品監督管理局等部門發布《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》、《國家基本藥物目錄管理辦法（暫行）》和《國家基本藥物目錄（基層醫療衛生機構配備使用部分）》（2009版），國家基本藥物制度開始啟動。2010年1月，各省根據經濟發展的具體狀況開始正式落實并實施國家基本藥物制度，率先使用基本藥物目錄的是各地基層醫療衛生機構，目標是2010年底前在全國60%的基層醫院和改革試點的公立醫院推廣基本藥物制度。筆者將立足于新醫改方案中的國家基本藥物制度，闡述基本藥物制度建設過程中曾經存在的問題，并就這些問題對新的國家基本藥物制度的進一步完善提出可行性建議。

1 新醫改前我國基本藥物制度存在的問題

1.1 基本藥物遴選方法缺乏可操作性

此前，我國基本藥物的遴選原則是臨床必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥并重。這些原則概念較為模糊、可操作性差、隨意性較大。如安全有效，是指有明確的療效資料和臨床使用證據證明該藥品療效確切、不良反應小，但療效確切的概念模糊，而不良反應也沒有一個可以量化的標準，因此很難確切判定某種藥物的安全性、有效性。再如價格合理，我國一部分基本藥物實行政府定價，最重要的依據是藥品的成本和適當的利潤水平，但企業上報的成本往往不實，因此該原則隨意性很大。同時，由于對治療同一疾病的中藥與西藥之間缺乏科學、合理的比較，中西藥并重的原則也同樣難以執行。

1.2 基本藥物供應保障體系不夠健全和規范

我國存在嚴重的不合理用藥問題。相當一部分患者不僅用藥過多，而且使用了過多的價格昂貴但療效不一定很好的藥物，醫療機構也普遍存在著誘導過度消費的現象，表現為多開藥、開貴藥，導致藥價虛高，使醫藥資源浪費嚴重。因此，健全和規范基本藥物供應保障體系，促進基本藥物的合理使用，是推行基本藥物制度成敗的關鍵。

1.3 相關人員對基本藥物的認知不夠

基本藥物制度的建立和推行是改善全民就醫用藥條件、實現人人享有衛生保健的一項重要保證，需要國家和相關人員給予足夠的重視和支持?？v觀我國基本藥物制度20年來的發展歷程，雖然政府主管部門對推行基本藥物政策持積極態度，但相關環節的人員卻對此缺乏認識和理解，尤其社區、鄉鎮等基層醫藥工作者及大部分公眾對基本藥物知之甚少。

1.4 國家基本藥物制度推行涉及的政府部門多

國家基本藥物制度包括了基本藥物品種的遴選、生產供應體系的建設、臨床使用、醫療保險支付及政府補貼等多個方面，涉及衛生部、國家發展和改革委員會、工商行政管理部門、財政部等多個部門。作為一個相互配套的政策系統，需要跨部門的合作與推進，同時為了防止可能出現的腐敗問題，也需要加強對各個環節的監督。由于我國政府部門體系較為復雜，政策的制定與執行往往不能及時反映市場的變化，導致一些政策的實施效果不盡人意。

2 對推行國家基本藥物制度的建議

2.1 制定符合我國國情的《基本藥物目錄》

細化遴選原則：遵循“臨床必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥并重”這樣籠統的原則，很難判斷某種藥物是否真正屬于“基本”的范疇。以往我國基本藥物的遴選主要依靠專家的經驗，入選的藥物中有些并不是治療某類疾病的同類藥品中既安全有效又經濟的品種，這在一定程度上對基本藥物的推廣造成了影響。2009年版《國家基本藥物目錄》中的307種基本藥物都是最基本的國產藥，一些常用的合資藥沒有收入，這會導致患者在社區醫院看病的不方便，無形中又將一些常見病患者推向大醫院，從而導致新的“看病難、看病貴”問題。因此，制定基本藥物遴選原則時，主管部門應在《標準治療指南》指導下，圍繞重點疾病、常見病和多發病，優化基本藥物的品種類別和結構比例，遴選符合《標準治療指南》的核心品種[1]。

引入藥物經濟學評價方法：在遴選基本藥物時，充分考慮藥物經濟學研究的成果，將有利于控制我國藥品費用的上漲，同時又能保證患者能夠得到療效較好的藥品。藥物經濟學不僅能對不同藥物間的經濟效果進行評價，還能對同一藥物的不同來源、劑型、給藥途徑以及同類藥物的不同品種進行安全性、有效性和經濟性研究，綜合考慮藥品的成本和療效。因此，應盡快引入藥物經濟學評價方法，將最小成本分析、成本效用分析、成本效果分析等工具應用到基本藥物的遴選工作中。

基本藥物目錄與醫保目錄合二為一：國際上自1977年開始推廣基本藥物制度，目前許多國家僅有基本藥物目錄。我國1992年開始建立《國家基本藥物目錄》，2000年實施《國家基本醫療保險和工傷保險藥品目錄》，都是每兩年調整1次。為適應新醫改要求，2009年11月30日人力資源社會保障部正式發布了2009年版《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》，將《國家基本藥物目錄》中的治療性藥品全部納入該目錄甲類部分。實際上，兩個目錄不僅藥品遴選原則相同，而且大部分藥品重復，遴選專家成員也相仿[2]。醫保目錄本來就是依據《基本藥物目錄》遴選出來的。合并兩個目錄，不僅可以提供臨床必需、質優價廉、使用方便、采購容易的基本藥物，而且也便于有關部門協調，減少不必要的工作程序，促進基本藥物制度的確立。目前，唯有新醫改的深入推進，各項配套政策措施的出臺，才有利于兩個目錄的合二為一。

2.2 建立和完善國家基本藥物供應體系

基本藥物的供應涉及藥物研發、生產和流通3個方面，從國家基本藥物政策的角度來說，應通過基本藥物目錄引導藥物的研發、生產和流通。首先，國家應制定的國家基本藥物準入標準，在嚴格審評的情況下，使部分價格雖較高但經過綜合評價仍可以減少醫療費用的新藥進入基本藥物目錄。其次，新醫改取消了基本藥物定點生產，而實行政府公開招標采購，鼓勵已具有生產批準文號的企業競爭。在招標工作中，政府應列出基本藥物采購品種和數量清單，向生產企業公開招標，競標過程要考慮藥品的質量、價格、企業規模、信譽、研發能力等。針對中標企業應采取一系列的法律措施和獎懲手段，如對中標而不生產藥品的企業征收違約金并取消其參加藥品招投標的資格，對能積極提供基本藥物的企業給予一定的稅收優惠。再次，國家應加強藥品流通領域改革，減少流通環節，加速流通領域的集約化，對第三方物流的發展予以正確引導，使藥品流通企業逐步提高基本藥物配送能力，以降低基本藥物的流通成本[3]。由于取消“以藥養醫”勢在必行，因此政府應加大對醫療機構的財政投入，以彌補其經營收入的不足，從而提高其執行國家基本藥物制度的內在動力。另外，為了促進醫療單位積極使用基本藥物，建議政府將基本藥物使用率作為向醫院發放財政補貼的重要依據。

2.3 建立合理的定價和補償機制

合理的定價是基本藥物得以持續生產和流通的基礎，充分的補償可解決醫療機構合理用藥的后顧之憂。同時，定價與補償機制還有助于費用控制，而費用控制又能促進廉價、安全、有效的藥品的可及性，從而發揮調控杠桿的作用。為確保價格監測工作經?；?、制度化、科學化，健全落實價格監測預警機制，可以首先在重點地區設置采價點，盡量做到科學合理、具有代表性，確保藥品價格監測數據的準確性；其次實施藥品價格監測專報制度，及時掌握價格變動態勢，隨時為價格監管和調控提供完整、全面、準確的監測依據；另外還應加快藥品價格監測系統建設，健全監測網絡，增強信息的透明度[4]。

2.4 加快基本藥物立法

基本藥物制度的全面有效推行需要一套完善的法律、法規來支撐，然而，我國現行的《藥品管理法》及《藥品管理法實施條例》中并沒有相關條款，因此亟需制定一套相應的法律法規來保障基本藥物的研發、生產、流通、使用。同時，應建立和完善藥物的監督、評估體系。如對醫師所開處方進行審計和反饋，督促醫師使用基本藥物；也可以借鑒印度、南非等國的經驗建立國家基本藥物應用信息庫，了解各級醫療機構對基本藥物的使用情況，以監督基本藥物制度的執行。

2.5 提高基本藥物政策調整的及時性、靈活性

由于我國許多藥品政策的制定和調整滯后于形勢發展，因此必須對政策制定程序進行改革，精簡審批機構，建立高效的藥品政策調整機制。同時，應建立一套靈活的反饋機制，可由衛生部委托高?；蜓芯繖C構對藥物政策實施現狀進行調查研究，將信息反饋，再由衛生部及國家基本藥物領導小組針對問題提出相應的解決措施，對實施效果進行評價，將結果反饋，從而形成一個高效運轉的循環系統，增強基本藥物政策的靈活性。

2.6 優化制度實施過程中基層醫療衛生機構的補償機制

要實現基本藥物制度目標，首先要保證財政補償機制的有力推動。新的基本藥物制度的實施，是從基層醫療衛生機構開始試行，這些單位只能使用基本藥物，而且實行零差率銷售。這將會直接影響醫護人員的收入甚至基層醫療衛生機構的生存，因此應出臺相應的配套措施和操作規范來保證基本藥物制度的有效實施。對于補償問題，可以根據每個基層醫療衛生機構的具體情況設定一個基本服務包,規定其必須完成的服務內容,由專家測算其中每個單項的價值,并確立一個基本系數乘以服務量,就是該項服務應得的補償。

2.7 采取切實措施提高基層醫療衛生機構的診療水平

目前的政策導向是要使居民在基層醫療衛生機構首診，但包括部分社區衛生服務機構和鄉鎮醫院在內的基層醫療衛生機構的診療條件和技術力量都比較薄弱，醫療服務水平還不能滿足居民需求，不具備首診的能力。提升社區診療服務水平，打消居民到社區首診的顧慮，是實施基本藥物制度的關鍵。因此，應盡快落實基層公共衛生項目補助政策，提高基層醫護人員待遇保障；加強全科醫生規范化培養，讓基層醫生能定期免費到對口大醫院實踐；通過醫師多點執業、職稱評定等政策傾斜，鼓勵優秀醫學畢業生和大醫院專家下沉基層醫療衛生機構；建立完善的績效工資制度，吸引高素質人才到基層醫療衛生機構服務。

[1]李雪墨.從基本藥物遴選到制度惠民——醫衛界全國政協委員暢談國家基本藥物制度建設 [N].中國醫藥報，2008－03－11（A3）.

[2]那美然，周海峰，朱 萍.國家基本藥物制度的現狀及存在的問題和對策[J].中國衛生經濟，2008，27(11)：67 －68.

[3]邵瑞琪，左根永，趙 麗.試論新醫改形勢下我國國際基本藥物制度的建設[J].中國藥事，2009，23(2)：139 －143.

[4]孟 銳，張曉磊，張 躍.基本藥物制度推行模式探討[J].中國藥事，2008，22(9)：763 － 766.