新形勢(shì)下完善草原執(zhí)法的對(duì)策

○內(nèi)蒙古阿拉善中級(jí)人民法院 斯慶圖

新時(shí)期，隨著《中華人民共和國草原法》的頒布實(shí)行和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》《全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃(2001—2010年)》等的出臺(tái)，標(biāo)志著我國草原保護(hù)和建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。草原工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)也由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，轉(zhuǎn)到“生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)并重，生態(tài)優(yōu)先”上來。同時(shí)，《中華人民共和國草原法》也再次明確了國務(wù)院草原行政管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府草原行政管理部門在草原管理當(dāng)中的地位和需要履行的職責(zé)。目前，對(duì)于各級(jí)草原執(zhí)法部門來說，其任務(wù)的艱巨性不言而喻。針對(duì)新時(shí)期草原生態(tài)保護(hù)的要求，對(duì)草原執(zhí)法工作，筆者提出以下幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

一、確立正確的指導(dǎo)思想，全面推進(jìn)草原執(zhí)法工作

1.建立生態(tài)文明建設(shè)。黨的十七大把建設(shè)生態(tài)文明提到了發(fā)展戰(zhàn)略的高度，這充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)生態(tài)建設(shè)的高度重視。建設(shè)生態(tài)文明是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的新任務(wù)，是黨的執(zhí)政興國理念的新發(fā)展，是生態(tài)建設(shè)的新目標(biāo)。因此，我們?cè)趫?zhí)法工作中也必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感，自覺地用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)草原執(zhí)法工作。

2.樹立“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。做好草原執(zhí)法工作從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主向“生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)并重，生態(tài)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)盡快改變革原監(jiān)理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，完善草原執(zhí)法監(jiān)督管理手段，賦予獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。同時(shí)，著力解決制度建設(shè)、宣傳教育、強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)、提高執(zhí)法水平、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等方面的問題。

3.重新認(rèn)識(shí)草原執(zhí)法的地位。草原執(zhí)法是草原行政管理工作的重要部分，是推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。新時(shí)期，實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家，是治國的基本方略。

二、明確執(zhí)法主體，提高執(zhí)法水平

《中華人民共和國草原法》第8條和第56條規(guī)定了草原執(zhí)法主體的內(nèi)容。所謂草原執(zhí)法主體是指各級(jí)人民政府草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。廣義的草原執(zhí)法主體包括立法機(jī)關(guān)、各級(jí)人民政府、司法機(jī)關(guān)及相關(guān)行政主管部門。目前，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)各地草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確各級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作職能，理順管理體制，增編、增人、增經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)解決草原監(jiān)督管理部門技術(shù)裝備落后的問題，建立起一個(gè)權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有利的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，加強(qiáng)草原執(zhí)法培訓(xùn)工作，切實(shí)提高全體執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。

各級(jí)行政執(zhí)法人員應(yīng)努力做到以下幾點(diǎn)：

一是要敢于執(zhí)法。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)排除社會(huì)環(huán)境的干擾，認(rèn)真行使法律賦予的執(zhí)法權(quán)力，自覺遵守草原法律的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格依照草原法律規(guī)定辦事，不徇私枉法，恪盡職守。

二是要精于執(zhí)法。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)熟悉精通各有關(guān)草原方面的法律法規(guī)及執(zhí)法程序。熟悉各種有關(guān)草原的執(zhí)法業(yè)務(wù)。有過硬的思想政治素質(zhì)，較強(qiáng)的執(zhí)法能力，能夠正確進(jìn)行調(diào)查取證，準(zhǔn)確認(rèn)定案情事實(shí)和劃清責(zé)任界線，正確運(yùn)用法律，做到不枉不縱，保證辦案質(zhì)量。

三是要善于執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)既能堅(jiān)持運(yùn)用法律原則的嚴(yán)肅性，做到是非清楚，責(zé)任明確，處理公正嚴(yán)明；又能較好地運(yùn)用處罰裁量權(quán)，根據(jù)不同的案情事實(shí)及情節(jié)和主客觀原因，靈活掌握應(yīng)承擔(dān)的法律后果，做到合情合理與合法相結(jié)合，糾正違法行為，切實(shí)保護(hù)國家草原生態(tài)安全。

四是要文明執(zhí)法。文明執(zhí)法，重要的一點(diǎn)是要提高執(zhí)法者的素質(zhì)，凈化執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法素質(zhì)，讓執(zhí)法者既懂法又遵法，這是“文明執(zhí)法”的一個(gè)基本要求。文明執(zhí)法，還要明確概念，加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳教育。讓群眾清楚什么樣的執(zhí)法行為才是文明執(zhí)法，將執(zhí)法中肯定會(huì)有的依法強(qiáng)制行為、暴力行為與文明執(zhí)法行為、關(guān)系執(zhí)法行為準(zhǔn)確的界定開來。這樣，才能獲得農(nóng)牧民的理解和支持，才能減少不必要的抵觸情緒和誤解。

三、建立和完善草原執(zhí)法過程中的程序保障制度

現(xiàn)代行政程序法的原理，不僅要求對(duì)行政立法程序予以規(guī)范，而且意味著在行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的整個(gè)過程中，確保行政相對(duì)人尤其是有利害關(guān)系的行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。

在草原執(zhí)法中，進(jìn)一步具體化聽證制度。《中華人民共和國行政處罰法》第42條規(guī)定了聽證制度。所謂聽證制度，廣義上講是指行政機(jī)關(guān)聽取當(dāng)事人意見的程序之總稱，包括與行政機(jī)關(guān)聽取利害關(guān)系人意見相關(guān)的所有程序。狹義上講是指行政機(jī)關(guān)以正式聽證會(huì)的形式聽取當(dāng)事人意見的程序或制度。目前，我國草原執(zhí)法中已經(jīng)引入了聽證制度。但由于聽證制度的適用在我國屬剛剛起步，從國家執(zhí)法機(jī)關(guān)到行政相對(duì)人都不熟悉，加上執(zhí)法工作量大、執(zhí)法隊(duì)伍薄弱等原因?qū)ζ溥m用并不廣。強(qiáng)調(diào)草原執(zhí)法中應(yīng)用聽證制度的理由：其一，在我國草原生態(tài)保護(hù)不僅具有政治性，而且具有全民利益性，草原生態(tài)保護(hù)也是全民穩(wěn)定富足生產(chǎn)生活的保障；其二，聽證制度的適用能更好地體現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法的合理和公正性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正不良的執(zhí)法手段和方式，促進(jìn)草原執(zhí)法的完善；其三，突出聽證制度的適用，能加強(qiáng)執(zhí)法的群眾基礎(chǔ)，增加執(zhí)法的群眾合意，使草原執(zhí)法更容易為人們所接受和認(rèn)同，同時(shí)也提高執(zhí)法的效率。

四、建立草原執(zhí)法職能分離制度

政府的基本職能在于組織公共產(chǎn)品和供給。因此，對(duì)于屬于公共產(chǎn)品這一屬性的草原而言，各個(gè)草原行政主管機(jī)關(guān)除應(yīng)嚴(yán)格依照草原法律法規(guī)秉公執(zhí)法外，要作好草原糾紛的仲裁人，站在利益沖突之外來調(diào)整利益沖突。否則，草原行政主管機(jī)關(guān)一旦在草原管理活動(dòng)中成為利益當(dāng)事人，也就失去了作為公共權(quán)力實(shí)施者的資格。這不僅不能維護(hù)國家草原的生態(tài)安全，還會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的“政治創(chuàng)租”或“政治抽租”現(xiàn)象，以致最后導(dǎo)致“政治失靈”和資源配置失效。

五、建立草原執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格草原執(zhí)法檢查

行政執(zhí)法責(zé)任制是一種把執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法者個(gè)人責(zé)任聯(lián)系起來的制度，其目的在于提高執(zhí)法人員的責(zé)任和業(yè)務(wù)水平，保證執(zhí)法質(zhì)量。

1.草原執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)明確領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制。《中華人民共和國草原法》規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)和利用的管理”，但沒有對(duì)草原監(jiān)督管理工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作出規(guī)定。為了進(jìn)一步明確各級(jí)人民政府對(duì)草原監(jiān)督管理工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)加快制定相關(guān)的規(guī)定。

2.強(qiáng)化草原執(zhí)法責(zé)任制。新時(shí)期，草原生態(tài)保護(hù)要求草原執(zhí)法必須依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。為了適應(yīng)這個(gè)要求要建立相應(yīng)的公正、公開、合理的評(píng)議考核制和執(zhí)法過錯(cuò)或錯(cuò)案責(zé)任追究制，評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見。同時(shí)，要采取執(zhí)法質(zhì)量和績(jī)效的考評(píng)結(jié)果與執(zhí)法人員的榮辱觀、職務(wù)升降、經(jīng)濟(jì)利益等掛鉤的有效辦法。

六、建立健全草原執(zhí)法監(jiān)督體系

建立健全草原執(zhí)法監(jiān)督體系是指要逐步健全完善以人民政府為領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，草原行政主管部門歸口管理監(jiān)督，各有關(guān)行政管理部門配合管理監(jiān)督，人大、政協(xié)執(zhí)法檢查監(jiān)督和群眾社會(huì)輿論監(jiān)督相結(jié)合的草原執(zhí)法監(jiān)督體系，從而保障和監(jiān)督草原政策、法律的有效實(shí)行。

地方各級(jí)人民政府要依法建立健全草原執(zhí)法責(zé)任制，積極采取措施組織做好各有關(guān)草原的綜合調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、調(diào)解、配置、征用、撥用及權(quán)屬轉(zhuǎn)移等工作；依法監(jiān)督檢查各有關(guān)草原的綜合利用和保護(hù)情況；依法查處草原破壞、污染及被非法侵占和轉(zhuǎn)移等事件；依法查處和糾正越權(quán)審批有關(guān)草原征用、劃撥及圈占等草原非法行政行為及放棄監(jiān)督管理的草原違法失職行為，嚴(yán)格做到依法進(jìn)行草原管理的行政行為。

各級(jí)草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格執(zhí)行草原監(jiān)督管理法律制度，依法辦理各有關(guān)草原征用、劃撥及其權(quán)屬轉(zhuǎn)移手續(xù)，執(zhí)行草原綜合利用建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度及草原綜合利用統(tǒng)計(jì)制度，監(jiān)督檢查草原執(zhí)法違法案件。調(diào)處草原破壞、損壞糾紛案件。監(jiān)督檢查草原經(jīng)濟(jì)法的執(zhí)行情況，查處并糾正草原行政執(zhí)法中不利于草原使用安全的非法行政行為，以監(jiān)督草原法律制度的有效施行。

各級(jí)草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照各有關(guān)法律的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，做好草原法律法規(guī)的監(jiān)督檢查工作。各級(jí)人大、政協(xié)要通過審議政府工作報(bào)告及有職能主管部門的工作情況匯報(bào)，審議提案，視察基層工作，檢查執(zhí)法工作，處理群眾來信來訪，查處重大草原違法破壞案件及其相關(guān)法定對(duì)策措施的貫徹落實(shí)。同時(shí)，要大力鼓勵(lì)和支持廣大人民群眾和社會(huì)新聞宣傳媒體積極參與草原執(zhí)法情況的社會(huì)輿論監(jiān)督，大膽檢舉、揭發(fā)、控告破壞損壞草原的違法犯罪行為和草原執(zhí)法的違法行政失職行為。

只有建立健全和強(qiáng)化了上述綜合性的草原執(zhí)法監(jiān)督體系，才能有效監(jiān)督和保證草原法律制度的有效貫徹執(zhí)行。