加大農業綜合執法力度勢在必行

○上海市閔行區農業綜合執法隊 朱華興 潘錦平

中國是一個農業大國，農村人口有9億，占全國人口的70%，在新的歷史時期，黨中央提出了我國要走中國特色農業現代化道路。自改革開放30年來，我國相繼頒布了幾十部農業法律法規，使我國農村法制化建設邁上了一個新的臺階，農村的法制化建設為農業的可持續發展提供了法律保障。

當前，在建設社會主義新農村征途中，全國30個省區市、175個地市、1662個縣市開展了農業綜合執法工作，農業綜合執法體系的建立，在精簡機構、提高行政效能、維護農民利益、保障農業和農村經濟發展等方面取得了顯著成效。筆者就農業綜合執法體系建設中遇到的問題進行探討和研究。

一、現狀

目前，農業行政執法的主要形式還是分散的，以單一部門或條線執法為主。由于歷史體制的原因，農業管理部門較多，農業執法力量相對薄弱，部分單位存在著重權輕責等問題，影響了行政執法的公正、統一。依照《中華人民共和國農業法》第八十七條：“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當在其職責范圍內健全行政執法隊伍，實行綜合執法，提高執法效率和水平”的規定，自1999年以來，全國農業系統開展了農業綜合執法試點工作，從體制和源頭上，進一步探索農業行政執法體制改革，創新農業行政管理和執法體制，對維護農村經濟秩序，促進農業發展起到了積極作用。

從農業綜合執法的實質來看，它是各種農業行政執法職權的集中實施，與農業行政執法在本質上是一致的，即都是農業行政管理機關依法執行法律法規，對相對人采取直接影響其權利義務或者對相對人的權利和義務行使履行情況進行監督檢查的行為。農業綜合執法相對于原先的農業行政執法來說，主要區別在于：一是執法的領域和范圍更廣；二是執法的內容和職能更多；三是執法的復雜性和要求更高，不僅要求執法人員掌握原專業領域的執法工作，而且要求掌握其他專業領域的執法工作，做到“精一門，通幾門”。

農業行政執法的主體一般有3種形式：一是農業行政管理機關，在法定職責規范內獨立行使行政職權，如省級、市級農業局、畜牧局等；二是法律法規授權的具有公共管理職能的農業管理機構，如動物防疫監督機構、漁政管理監督機構等；三是農業行政管理機關在其法定職權內委托具有公共管理職能的組織以農業行政機關的名義行使行政職權。目前，農業綜合執法的主體大多屬于第三種形式，也有的同時兼具法律法規授權和法定委托兩種主體，實行一套班子幾塊牌子，有利于行政執法職能的集中行使。但在開展農業綜合執法試點過程中，也遇到了一些困難和問題有待今后進一步完善，主要是農業綜合執法機構的法律地位尚未明確，機構名稱、執法文書、執法制服尚未統一和規范，以及相應的農業法律法規有待進一步修訂和完善。

二、建議

為進一步提高農業行政執法水平，在實施農業綜合執法過程中，各級政府特別是農業行政主管部門，要樹立“以人為本”的思想，實現從傳統手段管理向現代化手段管理的轉變，落實科學發展觀，結合地區實際，把開展農業綜合執法作為地區和城市管理的新起點，納入本地區經濟和社會發展的總體規劃，全面提升地區管理水平。為此，筆者提出以下建議：

1.深化行政管理體制改革，確立農業綜合執法機構法律地位。開展綜合執法工作目的之一，就是要探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制和行政執法體制。因此，要確保“相對集中行政處罰權”制度的順利實施，必須把農業綜合執法納入到整個城市或地區建設中去考慮，與深化行政管理體制改革相結合。在推進農業綜合執法體制進程中，應加強立法調研。一是確定農業綜合執法機構的法律地位，賦予其執法權限；二是應將農業綜合執法機構與其他執法機構一樣，納入具有管理公共事務的行政事務執行機構，保障其人員編制、執法經費，參照公務員管理，維護執法的公正性；三是理順行政執法與技術服務和檢驗檢測之間的職能職責關系，整合執法資源，實行行政執法與技術推廣、檢驗檢測的有效分離，提高農業行政執法的權威性和威懾力。

2.穩步推進農業綜合執法規范化建設進程。實行農業綜合執法，面臨的任務艱巨而又繁雜，初建時的人員力量、物資設備等配備尚且不足，執法的經驗不足，文書的制作還不夠規范。因此，在開展綜合執法過程中，要認真研究和借鑒各地試點的成功經驗，特別是重點研究試點地區反映出的問題，并不是換換牌子就認為農業執法工作加強了，必須建立和健全內部管理制度、制定行業規范，充實執法隊伍、落實專項經費，提高執法物資、設備和技術儲備，為進一步推進綜合執法規范化建設保駕護航。

一要探索人員上崗制度，建立考核淘汰機制，把好用人關。農業綜合執法需要掌握和執行上百部農業法律法規，執法人員要接觸幾百種違法行為。在原來執行單一執法職能單位整合起來的農業綜合執法機構，人員來自于不同行業的執法單位，素質參差不齊、專業互不相通。在執法人員匹配上，實行動態管理，優化組合，除了隊內進一步挖潛外，還要充實新鮮血液加入到執法隊伍中來，始終保持執法隊伍強大的戰斗力和旺盛的生命力。只有不斷加強學習、培訓和考核，內練素質、外樹形象，才能提高執法人員的自身素質和執法水平，做到文明、公正、廉潔執法。提高執法隊員的政治業務素質，綜合執法的效益才能得以提高。

二要建章立制，健全和完善行政執法內部規章制度，狠抓政風行風建設。必須建立和規范農業行政執法程序和執法責任制，如行政執法監督、辦案流程、責任追究、相關應急預案、績效考核等制度，用制度來管理、規范執法人員的行為。同時，利用社會測評等方式，加強隊伍作風建設，改進工作作風，提高執法為民意識，打造一支具有高素質、規范化的農業執法隊伍。

三要統一執法機構名稱、標識、文書制作和制服，提高執法的統一性和威懾力。從農業部、省市、區縣自上而下統一機構名稱、標識標牌、文書制作和執法制服，上下一致，建立規范的農業綜合執法體系。

3.建立農業綜合執法長效管理機制。實踐證明，實行綜合執法符合農業執法的客觀要求，符合農業行政管理體制改革的要求，符合廣大農民的根本利益。我們必須不斷開拓、努力創新，建立長效管理機制，堅定不移地開展農業綜合執法工作。

一要嚴格依法行政與經濟發展和社會穩定相結合。農業行政執法的目的之一就是要促進地區經濟發展、保證地區社會穩定。取締無證經營農資、無證捕撈作業、不規范養殖等執法行為，必然會影響到農業生產者和經營者的經濟利益，涉及社會弱勢群體的生活來源問題，要解決這一矛盾，就必須在嚴格執法的同時，高度重視解決群眾關注的熱點和難點問題，充分考慮社會弱勢群體的生活。第一，要深入基層做好農民的思想工作，積極引導和鼓勵農民自主創業，加強技術指導，爭取產業升級；第二，要通過與勞動部門的協調，加大就業安置力度；第三，要增強服務意識，特別是與農民息息相關的農資經營店、養殖場、農場等，進行農業法律法規的培訓和宣傳。

二要加強綜合執法與專業管理部門之間協調。農業執法的類別繁多，涉及到農林牧副漁各個行業。試點城市地區經驗表明，許多問題并不是單靠綜合執法部門就能解決的。特別是工作初始階段，行政處罰權雖集中到綜合執法機構，但許多部門管理職能還在，在具體工作中，可能會產生執法部門和專業管理部門之間關系不順、聯系不夠、職責不清，甚至會產生矛盾。故此，必須加強綜合執法與專業管理部門之間的協調工作，特別是加強與公安、工商、技監和食品藥品監督等部門的配合和協作關系，建立城市和地區管理協調聯席會議機制，研究問題、解決矛盾、建立相應信息聯系制度，及時通報，以形成合力，保障農業綜合執法工作的順利開展。

三要加強宣傳，努力營造良好的執法環境。農業執法涉及的對象廣泛，執法對象的層次和素質參差不齊。實踐證明，要保證農業綜合執法的有效運行，營造一個良好的執法環境，取得全社會各方面的支持和理解顯得十分重要。

三、小結

近年來的實踐證明，農業綜合執法體系的建立規范了農業行政執法，提高了應對突發事件應急的處置能力，農業綜合執法在各項農業執法監管領域中發揮了主力軍和突擊隊的作用。農業執法的水平和能力得到了明顯提升，執法成效明顯，取得較好的社會效果。農業綜合執法工作既是時代發展和農業管理體制改革的需要，又是適應現代農業發展的一項新生事物，在今后的農業行政執法體制、機制改革中，必須加以精心培植和扶持。