城市寵物與管理

張蘇華

（上海市農業委員會，上海 200003）

近年來，隨著我國社會結構的調整，動物的社會功能發生了巨大變化，越來越多的城市居民將寵物視作家庭成員、重要伴侶和精神支持。有研究顯示，寵物除了能與主人建立一種親密關系，使患有重病、孤苦伶仃或情緒低落的主人獲得精神支持外，從小接觸寵物的孩子更有愛心和社會責任感，有寵物陪伴的老人，能有效減少孤獨感，醫院就診的頻率也隨之下降。經過特殊訓練的寵物還能在殘疾者的日常生活和一些疾病的輔助治療中提供幫助。然而，城市寵物是把雙刃劍，在給人們帶來歡樂，緩解精神壓力的同時，也不可避免地引發了傷人、擾民、潛在疫病傳播風險、污染環境等社會問題。如何在有限的公共環境里通過有效手段調整不同人群的利益矛盾，在不侵犯他人合法權益的前提下滿足飼養人的需要，保障市民健康和人身安全，維護市容環境、公共秩序和社會和諧，成為擺在政府管理部門面前一個課題。

1 城市寵物管理現狀

近年來，我國大中城市的寵物飼養量呈現大幅攀升之勢。據上海市社會科學院統計，2006年上海家養寵物數量已突破100萬只，與北京、廣州、武漢、重慶并列我國五大“寵物城市”。目前，家庭飼養寵物以犬、貓為主，其它動物為輔，由于犬是狂犬病傳播的主要途徑（占85％～90％），引發的社會矛盾和問題也最為集中，國內大中城市針對寵物管理主要集中在養犬管理上。

1.1 城市寵物主要管理體制

全國大中城市犬類的管理體制大致可分為三類：一是北京模式，即公安部門作為養犬管理的行政主管部門，其他部門根據各自職責予以協助、配合；二是深圳模式，即城市管理部門是養犬管理的主管部門，負責全市養犬管理工作的組織、監督和指導，包括養犬許可登記和備案工作等；三是鄭州模式，即城市市容環境衛生部門是養犬管理工作的主管部門，城市管理行政執法部門負責查處違法行為。據不完全統計，全國18個省市中有13個以公安作為主管部門，4個省市以城管作為主管部門，1個省市以市容環衛作為主管部門。

1994年，上海市政府依據上海市犬類管理辦法成立了“犬類管理領導小組”，設立以衛生部門為主的犬類管理辦公室，領導小組分市、區（縣）兩級管理。1996年，提出了“政府牽頭，公安為主，各司其職，綜合治理”的犬類管理指導方針，逐步形成了以公安部門為主、畜牧獸醫和衛生部門配合的管理格局，其中，公安部門負責犬類養殖和犬類飼養的審批、違章犬的處理及狂犬、野犬的捕殺；畜牧獸醫部門主要負責犬類的預防接種、《犬類免疫證》的發放和犬類狂犬病疫情的監測；衛生部門主要負責人用狂犬病疫苗的供應、接種和病人的診治。但隨著寵物數量大幅增加，管理相對滯后，無證犬的數量要數倍于有證犬，無證犬的監管問題日益突出，為此，2009年，市政府將綠化與市容管理部門、工商部門、住房保障和房屋管理部門、精神文明辦等單位納入犬類管理領導小組，形成“犬管領導小組牽頭、基層組織參與、政府部門執法、社會公眾監督、養犬人遵章自律相結合”的綜合管理機制。

1.2 國內寵物管理法制建設

目前，我國國家層面僅有《野生動物保護法》，尚未專門制訂寵物管理相關的法律法規，地方立法則主要涉及養犬管理，如2003年《北京市養犬管理規定》，2005年《天津市養犬管理條例》，2006年《深圳市養犬管理條例》等。據不完全統計，截至目前，全國針對寵物管理的地方性法規和政府規章76件。

早在1985年，上海市人民政府就頒布了《上海市犬類管理辦法》，主要出發點是禁止養犬，1993年，對《上海市犬類管理辦法》進行修訂，犬類的飼養、養殖、銷售實行許可制度，確立了對飼養犬類實行數量控制的原則，并于1997年和2002年進行了兩次修改，是目前我市實施犬類管理的主要法律依據。《辦法》的施行，一方面使犬類管理逐漸走上有法可依之路，扭轉了管理混亂、無章可循的局面，對盲目飼養犬類在一定程度上起到了遏制作用；另一方面有效防止了狂犬病發生，保障了公民人身安全與社會秩序安定。但隨著近年來養犬數量的急劇增多，犬擾民、犬傷人的問題日益突出，無證犬的數量持續增加，十多年前制訂的規章很難繼續適應城市寵物管理的現狀，因此，我市正在進行《上海市養犬管理條例》的立法，從“犬類管理”變為“養犬管理”，一字之差，將立法重心從犬類管理轉變為對養犬行為的管理，并將其上升為地方性法規，必將為本市的養犬管理帶來積極和重大的影響。

1.3 寵物行業自律情況

養犬管理不僅需要法律和制度，還需要充分發揮整個社會的力量，如居委會、業主委員會、物業管理、行業協會、小動物保護社團等民間組織的積極作用也不可小覷。

行業社團組織是介于政府管理部門和行業被管理者之間的機構，同時也是政府行政管理的輔助力量。上海作為國際性大都市，隨著城市寵物行業的蓬勃發展，2005年成立了上海市寵物業行業協會，為行業自律和發展發揮了積極作用。一是配合政府制訂行業技術規范，提升行業整體水平，如參與制訂2004年市質量技術監督局發布的《寵物診療機構通用技術條件》，對寵物診療機構選址、布局、設備、病死寵物尸體處理等設立具體標準；二是通過行業自律，建立有效監管機制，規范從事寵物養殖、銷售、診療等單位的經營活動；三是深入了解城市寵物行業發展現狀，調查城市寵物引發的、受到民眾廣泛關注的社會矛盾，協助政府處理行業內的糾紛，促進行業和諧發展；四是舉辦各類寵物展覽展示、表演和比賽等活動，加強業內交流，提升從業人員業務技術水平，如成功舉辦“2010年上海寵物大會”，“寵物醫療學術研討會”、“寵物美容師鑒定比賽”等；五是開展經常性的科普宣傳活動及專題性講座等公益性活動，編制會刊《上海寵物》，印制宣傳手冊，宣傳依法、科學、文明養犬及狂犬病預防重要性，提高寵物飼養者的綜合素質，推動城市寵物飼養行為向文明化發展。

同時，一些社區居委會、業主委員會也在積極探索城市寵物飼養自律管理新方法，如盧灣區的大同花園小區、長寧區花城小區等通過居民會議、業主會議等形式制定養犬人公約，并監督實施；浦東新區的海潮小區等成立了寵物俱樂部，搭建交流平臺的同時也發揮著對飼養者宣傳教育、內部監督的功能；閘北區臨汾花園小區等居委會組建督導隊，每天在小區內巡邏，對外出遛犬不拴繩，隨處便溺不清除等不文明行為進行勸阻。這些探索性的方法都取得了較好的成效，社區內形成了進入公共區域的犬都佩戴犬鏈和口套，飼養者還逐漸養成了隨身攜帶紙張、塑料袋等物品，隨時清理寵物糞便等文明習慣。這些工作極大改善了我們的居住環境，舒緩了寵物問題引發的矛盾。

1.4 寵物疫病預防控制

1.4.1 寵物診療機構管理：為規范動物診療活動的管理，2004年，上海市農委會同市質量技術監督局，制訂了《寵物診療機構通用技術條件》，作為全國首個針對城市寵物診療機構管理的地方性標準，對寵物診療機構選址、布局、設備、病死寵物尸體處理等發揮了有效的規范作用。2005年出臺的《上海市動物防疫條例》單獨設置條款，對從事動物診療活動的場所、執業人員、診療條件、管理制度等作出具體規定。2008年，新修訂的《動物防疫法》和農業部《動物診療機構管理辦法》實施以后，我市對寵物診療機構的行政許可管理進行了進一步的梳理和細化，截至目前，全市取得《動物診療許可證》的寵物診療機構共116家。

1.4.2 病死寵物無害化處理：為有效預防病死動物對公共衛生安全的威脅，我市對病死動物實施統一收集，并由病死畜禽無害化處理站集中處理。針對寵物，我市專門設立了中心城區病死寵物的收集點，寵物診療機構或寵物主人可以將病死寵物送至收集點，由全市統一的收集車1周2次送至無害化處理站焚燒。為擴大病死寵物無害化處理覆蓋面，我市除規定寵物診療機構無害化處理責任外，還為寵物主人提供一些人性化服務，如寵物告別儀式，寵物尸體單獨焚燒，寵物專用骨灰盒等。2009年，全市共無害化處理病死寵物2 466只，取得了良好的寵物疫病防控效果。

寵物診療廢棄物中含有大量的病原微生物、寄生蟲以及其他有害物質，若處置不當，也可能對公共衛生安全構成威脅。按照相關法律法規，我市寵物診療機構配備密閉廢棄物收集桶，用于診療廢棄物收集后臨時存放，并參考醫療廢棄物的處置方法送交指定的處置單位進行處理。

1.4.3 狂犬病免疫和疫情報告：目前，狂犬病尚還不屬于國家規定的強制免疫病種。但隨著飼養犬只的數量不斷攀升，大量未取得許可的犬無法通過正規渠道進行狂犬病免疫，使狂犬病疫情防控工作存在較大隱患。鑒于我市在實施國家規定的重大動物疫病強制免疫工作中積累了較為豐富的經驗，且擁有實施狂犬病強制免疫所需的物資技術保障，上海市十三屆人大常委會第十九次會議表決通過了《上海市動物防疫條例（修訂草案）》，從2010年7月1日起，率先規定對全市飼養犬只實施狂犬病強制免疫。我市獸醫主管部門按照合理布局、方便接種的原則，已在長寧、閘北、楊浦三個區設置了三個犬類狂犬病免疫點，為城市飼養犬提供狂犬病免疫服務。徐匯、普陀等區的布點工作正在落實中。對于初次免疫的犬只，免疫點還將為其植入用于信息記錄的電子芯片，建立全市飼養犬只免疫檔案，并對犬只狂犬病免疫情況進行跟蹤監測。對飼養的犬只實施狂犬病強制免疫后，我市飼養犬只的單位和個人，必須履行強制免疫義務，并依法追究違反規定的單位和個人的法律責任。

目簽，全國范圍內，犬類狂犬病的疫情報告工作并不盡如人意，以2009年為例，全國人感染狂犬病的上報880例，而動物感染的上報數僅275例，漏報情況十分嚴重。免疫是避免和減少動物疫情發生的堅實基礎，免疫監測、實施疫情報告制度則是切實檢驗免疫效果、及時掌握疫情動態的重要手段。為確保城市寵物疫病處于可控狀態，我市在集中免疫期間，對準養犬的主要疫病開展抗體水平檢測。檢測結果顯示，注射狂犬病疫苗免疫一年后的犬平均抗體合格率達90％以上。2009年初，市農委制訂了《寵物診療機構動物疫情月報表》和《狂犬病疑似病例快報表》，要求寵物診療機構實施疫情報告制度，針對狂犬病、犬瘟熱、弓形蟲病等城市寵物主要疫病進行有效監控。

1.4.4 執業獸醫管理：上海從2003年起，率先將執業獸醫納入專業技術人員職業資格制度統一管理，人事部門和農業部門共同制訂了《上海市職業獸醫資格制度暫行規定》，每年組織一次全市統一考試，考試合格者可獲得獸醫中（初）級職稱，經畜牧獸醫主管部門登記注冊后，可從事獸醫專業技術工作。

2008年《動物防疫法》、《執業獸醫管理辦法》等法律法規相繼出臺，隨著獸醫體制改革的不斷深入推進，農業部在2009年部分省市試點的基礎上，于2010年在全國全面開展執業獸醫資格考試工作。為此，我市已成立全國執業獸醫資格考試上?？紖^領導小組，制訂了相應的工作方案，并正在研究制定執業獸醫注冊制度，為做好執業獸醫管理工作的過渡銜接，提升從業人員總體水平和社會地位，樹立獸醫隊伍整體形象打下堅實的基礎。

2 城市寵物管理展望

西方發達國家從上個世紀九十年代起就嘗試通過立法調整城市寵物管理引發的社會問題，如英國的《1991危險犬處置條例》和《1996犬（排便污染地面）條例》規定了養犬者維護公共安全和城市環境衛生的責任；美國則在《妨礙公共利益法》（該法又稱“睦鄰法”）和《惡犬法案》中賦予非養狗者以休息和不受養狗街坊鄰居干擾的權利，要求犬主嚴格控制狗吠，并在公眾場合為犬只配備牽引帶和嘴套等。

上海作為國際化大都市，城市寵物管理方面積累了一定經驗，《犬類管理辦法》實施以來取得較好效果，但一些瓶頸問題仍然存在，如無證犬大量存在，非法銷售難控，狂犬病防控形勢仍十分嚴峻；管理體制、機制不完善，工商、城管、房地和市精神文明辦等新增部門的職能尚不明確，部分管理功能陷于停滯；綜合管理手段和措施缺乏，各職能部門之間未建立起緊密型的協作關系。國外城市寵物管理的相關法律法規和管理措施發揮了積極作用，其立法理念和實施措施的閃光點值得我們研究借鑒。

2.1 服務型政府

城市寵物管理的立法應當體現以人為本的精神，在滿足個人生活需要和維護社會公共利益之間尋求平衡點，協調寵物飼養者和非寵物飼養者之間利益沖突，通過合理引導和提倡科學、文明、規范的飼養行為，變“堵”為“疏”，實現城市動物和城市居民和諧共處，保障城市公共衛生安全，維護城市市容環境的目的。

我國多年犬類管理的實踐證明，絕對的管理型立法理念無法應對社會領域出現的紛繁復雜的問題，甚至可能導致社會問題的惡化。因此，隨著我國地方立法理念的進化，可以總結地方經驗，參考國外先進作法，建立全國層面的立法，逐步將執法管理與宣傳、服務相結合，從規范養犬行為的角度出發，充分發揮社會自治，組織養犬者參與治理、配合治理，形成政府管理與社會管理相輔相成的良好氛圍。本市正在制訂的養犬管理條例，實行的政府部門監管、基層組織參與、社會公眾監督、養犬人自律相結合的管理原則也體現了這樣的理念。

2.2 教育培訓

不文明的寵物飼養行為發生時，一些寵物飼養者表示對自家寵物的舉動無能為力。在德國，絕大多數犬進入公共場合前，犬主都先將其送專門學校培訓，學習與人禮貌相處、形成良好衛生習慣、遵守交通規則等。在美國，養犬者俱樂部遍布全國，使絕大多數養犬者能方便地讓寵物接受相關的技能訓練。

提高寵物飼養者的素質，是城市寵物管理規范的關鍵。近年來，國內許多民間組織逐步開展各種宣傳活動，多策并舉地為寵物飼養者和寵物提供相關知識和培訓，在一定程度上提高了飼養者法律意識、公德意識和科學養寵的基本知識。在此基礎上，我國可以參照西方相關經驗，組織社會力量對首次登記的寵物開設培訓課程，幫助寵物服從主人的管教，適應城市生活，與人和諧相處。

2.3 動物福利

隨著城市寵物數量的增加，因遺棄、走失等原因使得城市流浪動物成為一個較為凸顯的社會問題。在流浪動物的處置工作中，西方發達國家積累了較長期的經驗，如在美國，每十萬人口的社區必須建立50個左右的動物籠舍，供暫時收容無主人的動物，這個做法既體現了人道主義精神，也有效減低流浪動物對社會環境所造成的影響；在英國，每個區的委員會必須指定一名狗管理員，負責抓住并扣留任何走失的狗，如果犬主前來認領，需繳清25英鎊的罰款和看管期間所有的費用；在日本有專門的政府動物保辦公室接受無力飼養的伴侶動物，并酌情收取一些費用。

在我國，流浪動物的處置工作還在摸索的起步階段，目前已經有一些志愿團體，專門從事流浪動物的收留和領養，如上海市畜牧獸醫學會小動物保護分會，自2003年成立以來，積極向公眾傳播正確對待伴侶動物的觀念，為流浪動物搭建救助平臺，幫助社區流浪貓完成絕育手術，推廣伴侶動物絕育理念等，產生了較好的社會影響。流浪動物所引發的公共安全問題和環境污染問題不單單涉及某部分群體，因此，政府部門應當肩負起更多職能。值得欣喜的是，在相關專家的努力下，專家建議稿的《動物保護法已初步形成，在不遠的將來，動物福利將得到更好的法律保障。

2.4 科技保障

科學技術是推動生產力進步，實現現代化管理的最佳利器。在城市寵物管理領域，應用動物電子標識儲存寵物的照片、種類、性別、毛色、免疫時間、接種疫苗種類，以及飼養者的住址、身份證號碼等基本信息，注射在寵物體內，通過與互聯網的有機結合，對實現城市寵物可溯源管理意義重大。從2001年起，我市對準養犬實施電子標識信息化管理，截至目前，已對中心城區9萬余條準養犬植入電子芯片。

在寵物疫病防控方面，高效、便捷、性價比高的獸用狂犬病疫苗將為免疫覆蓋率的提升發揮極為顯著地作用。目前，獸用滅活疫苗、弱毒疫苗、口服活疫苗、基因重組苗的研究取得可喜進展，新型疫苗正在申報中。今年8月，農業部組織了全國動物狂犬病檢測與診斷技術培訓班，各級動物疫病預防控制中心與研究機構的密切合作，將有利于推動新技術在動物疫病防控工作中的實際應用。

在市場交易信息方面，管理部門可考慮通過購買服務等方式，建立犬類網上銷售信息平臺。我市現有合法犬類養殖場50多家，年繁殖量約30 000余條，搭建市場交易信息平臺，既能為合法養殖企業提供了銷售渠道，也能對銷售環節實施有效監管。