排污權交易法律機制構建與完善的思考

文/朱鳳坡 王保民

排污權交易法律機制構建與完善的思考

文/朱鳳坡 王保民

排污權交易，是指對二氧化硫（SO2）、化學需氧量（COD）等主要污染物和二氧化碳（CO2）等溫室氣體的排放量所進行的交易，即在一定范圍內滿足環境質量要求的條件下，授予排污單位以一定數量合法的污染物排污權，允許對排污權視同商品進行買賣，調劑余缺，實現污染物排放總量控制。

“排污權交易”概念最早由美國經濟學家戴爾斯（Dales）于1968年提出，并首先被美國聯邦環境保護局（EPA）用于大氣污染及水污染治理，特別是自1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來，獲得了巨大的經濟效益和社會效益。排污權交易是利用經濟激勵手段解決環境污染的制度，是當前受到各國關注的環境經濟政策之一。

一、我國排污權交易現狀分析

1.國家層面的立法問題

目前我國排污權交易尚處于試點階段，關于排污權交易的現有依據僅僅是一些地方性法規和規定，而在國家層面上，從審批到交易尚沒有全國性的關于排污權交易的專門性高位階立法，缺乏統一的標準。另外，現行的排污收費、排污許可證、脫硫電價政策、排放總量控制等政策和措施與排污權交易制度之間必然存在一定的矛盾和沖突，亟須理順這一環境經濟政策與其他環境法律法規的關系。

2.排污總量的確定問題

構建排污權交易體系必須以實現污染總量控制為前提，如何科學、準確地測算出一個控制區域的最大污染物排放允許量，是進行整個排污權交易的首要問題，而這一問題的研究在我國尚處于初始階段。

3.初始排污權的分配問題

排污總量確定后，如何公平公正地分配給企業？目前存在新建污染企業和已建污染企業之間在排污權初始分配方面的不公平問題。作為一種市場手段，如何合理地將初始排污權分配給數個污染源，無疑是建立排污權交易制度的關鍵。

4.排污權交易的運行問題

其一，交易的形成問題。環保部環境規劃院副院長王金南教授指出，現有排放指標轉讓，多是政府部門“拉郎配”。這樣，排污權交易所具有的經濟杠桿作用便無法得到真正的體現，其二，交易的數量問題。排污權交易是一項基于市場手段的環境經濟政策，排污權交易需要在成熟的市場經濟機制下實施才能取得較好的效果。但是，由于監控體系的不完善、供求關系的非常態以及制度的不完善，在我國的排污權交易實踐中，就曾經出現過“零”尷尬的局面。另外，由于普遍技術水平較低和缺乏環保資金，大部分企業排污實際上都處于超標運行狀態，從而導致排污權的供應方嚴重不足。其三，交易的價格問題。現有的排污權交易中行政干預和政府指導價格色彩濃厚，排污權價格的市場形成機制尚未形成。另外，還存在嚴重的地方保護主義問題。在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生產，出于對本地經濟利益的考慮，往往默許企業偷偷增加排污量，使得排污權交易受到限制，排污權交易市場不能有效運作。

5.排污權交易平臺問題

就目前的排污權交易平臺而言，有環保部門授權成立的交易所（如2007年11月10日浙江省嘉興市建立的國內首家排污權交易機構——排污指標儲備交易中心），原有的產權交易所主導的交易所（如武漢光谷產權交易所和北京環境交易所），當地人民政府批準建立的交易所（如上海環境能源交易所），以及環保部門以外的其他機構成立的交易所（如中國石油集團資產管理有限公司、天津產權交易中心與芝加哥氣候交易所共同設立的天津排污權交易所）等。交易的瓶頸和面臨的困境，主要在于沒有統一的交易平臺，不能實現真正的市場化。

6.排污權交易配套機制問題

其一，環境監測監管能力不足。環境容量交易的前提是產權明晰，而環境容量的界定離不開環境監測。準確的排污監測是有效實行排污交易的關鍵。但是，中國現有的在線監控平臺的建設遠未能滿足對重點污染源進行在線自動監控的要求。其二，缺乏排污權交易與排污總量控制的平衡機制，即在排污總量控制的前提下，如何建立平衡機制，使排污權交易不僅不會引起排污總量增加，相反還能使排污總量不斷減少。其三，缺乏排污權交易與環保行政處罰的銜接機制，即對超標排放的企業進行行政處罰之后，如何與排污權交易相銜接的問題，否則環境污染未能得到真正解決。

二、排污權交易制度和機制的基本構建

1.完善排污權交易法律制度，引導交易規范化發展

其內容包括：排污權的確認；環境容量產權的取得和確定；環境容量產權交易主體及交易范圍；當事人權利和義務；市場交易程序及操作手段；法律責任；政府的作用和職責等。

2.合理確定排放總量控制目標，合理分配初始排污權

排污權交易以總量控制為出發點和歸宿，區域排污總量控制目標是制定企業排污權分配額度的基礎。從環境理論上看，排污總量要依據區域環境容量、污染物排放現狀和經濟社會發展計劃等因素綜合考慮，環境容量的確定過程極其復雜而艱巨，政府相關環境行政部門和科研機構應做大量具體、細致的調研及準備工作。公正合理分配初始排污權，是完善排污權制度的一個關鍵要素。政府作為整個排污權交易制度的推進者，如果行使權力不當，就可能影響排污權初始分配的公平。

3.規范建立排污權交易所，出臺排污權交易國家標準

據悉，環保部可能將在總結首批試點省市經驗的基礎上，兩年內建立全國統一的大市場，形成國內公平的投資環境。為避免各自為政，人為分割市場，同時為了提高效率，節約交易費用，筆者建議采用“1+3”模式設立一個國家性的、三個區域性的交易平臺，或者僅設立2～3個全國性的交易平臺，交易雙方通過簡易核準程序，可以在交易平臺掛牌或者競拍交易。就交易標準而言，排污權交易既可采用國際上認可的減排標準，也可以制訂符合中國國情的自主標準，國家監管部門可出臺非強制性的國家標準指南，供企業和投資者參考。

4.建立和完善排污權交易的相關配套制度

其一，主體資格審查制度。排污者的最低限制是主體的治污技術和設備要求達到法定要求，對不能達到這一要求的新排放源，則沒有購買資格，其排污權交易行為和結果則應確定為無效。環保部門要加強對出售指標者的環境監測和監督。其二，登記制度。建立登記機關的目的在于，為排污權交易參與者開設賬戶并且記錄相關交易活動。登記制度可以使排污權的準入獲得權利公示，使社會公眾從登記資料中獲得相關信息，另外還可以衍生出監督管理的功能以及權屬變動和交割結算等功能。其三，報告制度。按照總量控制計劃的設計，所有排污指標持有者都應提交一份年度報告，詳細、準確地報告其排污指標的變化情況。其四，改善污染物排放監測系統，加強環境監測體系建設。環境監測要為產權交易提供公正、科學的數據。

（作者單位：皖北煤電集團有限公司）

（責任編輯：龐永厚）