防汛抗旱指揮決策基本策略

張志彤，徐憲彪

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

我國是世界上水旱災情最嚴重的國家之一。做好防汛抗旱工作是各級黨委和政府義不容辭的責任。而防汛抗旱指揮決策正確與否，事關防汛抗旱工作的成敗。因此，對這項政策性強、技術含量高的重要決策，各級相關責任人要高度重視，切實提高決策能力和水平。

一、防汛抗旱責任制與指揮體系

1.防汛抗旱責任制

我國防汛抗旱責任制主要包括各級政府行政首長負責制、分級負責制、分部門責任制、崗位責任制和技術責任制等。《中華人民共和國防汛條例》規定，我國防汛工作實行各級人民政府行政首長負責制，統一指揮、分級分部門負責。《中華人民共和國抗旱條例》規定，我國抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制，統一指揮、部門協作、分級負責。

各級政府行政首長負責制是防汛抗旱責任制的核心。防汛抗旱的總責就落在省長、市長、縣長的身上。這是法律賦予各級政府行政首長的權力，同時又是一項神圣的職責。做好防汛抗旱工作，落實責任制是關鍵。各級政府行政首長只有把工作任務和責任逐項分解，逐一落實到人，并狠抓督促檢查，才能把具體工作落實到位、抓出成效。

2.行政首長主要責任

各級政府行政首長對本地區防汛抗旱工作負總責。行政首長負責組織制定本地區防汛抗旱政策法規，做好防汛抗旱宣傳和思想動員，組織加強防汛抗旱工程建設，強化水資源管理、厲行節約用水，組織制定防御水旱災害的各類預案。根據發生的汛情和旱情，及時做出工作部署，組織指揮當地軍民參加抗洪搶險和抗旱減災。遇防御標準內的水旱災害，確保防洪安全和供水安全；遇超標準水旱災害，要采取一切可能措施，全力避免人員傷亡，確保人飲安全，盡最大努力減少災害損失。

3.防汛抗旱指揮體系

我國從中央到地方縣級以上人民政府建立了較完備的防汛抗旱指揮體系，其中江西、浙江、湖南、福建等省份還把指揮機構延伸到鄉鎮一級。長江、黃河等主要大江大河成立了流域防汛抗旱總指揮部，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團，341個地級市、2626個縣（市、區）和新疆生產建設兵團的195個團設立了防汛抗旱指揮部。指揮部由政府相關部門以及當地駐軍、人民武裝部、武警部隊等組成，指揮長通常由政府行政首長或防汛抗旱行政責任人擔任。

二、指揮決策總體要求與考慮因素

防汛抗旱是一項十分復雜的系統工程，主要分為災前準備、災中防洪搶險與抗旱減災、災后救助與恢復三個階段。各級政府行政首長是本地區防汛抗旱工作的領導者和組織者，必須關注防汛抗旱的全過程。發生水旱災害時，要切實承擔責任，做到科學決策，正確指揮，有效履行工作職責。

1.指揮決策總體要求

防汛抗旱決策就是為了最大限度地減免水旱災害損失，經過分析比較，從工程調度、險情搶護、人員救助、水源配置等安排部署的備選方案中作出選擇，并組織領導、付諸實施。指揮決策的依據是經批準的各類防御洪水方案、洪水調度方案、水量調度方案、工程搶險預案、防汛抗旱應急預案、調度規程等。同時，要堅決服從有指揮權的上級防汛抗旱指揮部的統一指揮和調度，嚴格執行所下達的調度指令。指揮決策必須始終立足全局，把人民生命安全放在首位，從最不利的情況出發，向著最好的方向努力，敢于負責，當機立斷，絕不能優柔寡斷，貽誤戰機。為此，必須全面掌握雨情、水情、旱情、工情、險情和災情，準確預判發展形勢，認真聽取專家意見，依法防控，科學防控，群防群控，正確決策，有力指揮。

2.指揮決策考慮因素

防汛抗旱指揮決策主要考慮四個方面的因素：一是汛情、旱情、災情現狀及其發展趨勢；二是可能產生的最不利后果，特別是與群眾生命安全、經濟社會穩定相關的因素；三是按照各類預案、方案或規程，所能夠運用的工程調度、工程搶險、水量調配等方案、措施，及其各自的利弊分析；四是組織實施最優方案涉及的相關組織機構、工程技術、專家隊伍、物資裝備、經費支持、運用補償、生活安置等因素。說到底就是通盤考慮，權衡利弊，趨利避害，科學決策。

3.高度重視應急預案

“凡事預則立，不預則廢”。做好防汛抗旱指揮決策，制訂和落實各類防汛抗旱應急預案很重要。各級政府要根據實際情況，組織編制本地區防汛抗旱應急預案，作為水旱災害突發事件防范與應急處置的重要依據。編制和完善各類防汛抗旱預案，切實增強其科學性、實用性和可操作性，才能使各級政府行政首長和防汛抗旱行政責任人防汛抗旱指揮決策有案可查，有據可依，當水旱災害突發事件發生時，才能真正做到從容不迫，運籌帷幄，指揮若定。

4.充分發揮專家作用

防汛抗旱指揮決策涉及面廣，考慮因素多，技術含量比較高，必須發揮各類專家的參謀作用，充分利用他們的業務專長、技術優勢和長期積累的工作經驗。專家通常由實戰經驗豐富、業務技術過硬、責任心強的同志擔任。專家在指揮決策過程中所發揮的作用主要體現在三個方面：一是參與利弊分析與權衡，進行方案的優化和比選，用具體的數據或者自身的經驗說話，提出高質量的參謀建議；二是為抗洪搶險、抗旱減災臨時制定的各類工作方案提供技術支撐，負責技術把關，以利指揮決策；三是為一線搶險救災提供技術指導，拿出具體的技術措施和實施方案等，以便一線指揮員指揮決策。

三、防汛抗洪指揮決策基本策略

防汛抗洪指揮決策主要包括工程調度、工程搶險和緊急救助三個方面。

1.工程調度指揮決策

工程調度就是通過綜合運用“攔、分、蓄、滯、排”等措施，實現對洪水的科學有效管理。工程調度要以確保人民群眾生命安全，確保重要地區和重點防洪工程安全，確保主要交通干線安全，以最大程度地減輕災害損失為目標，要遵循顧全大局、局部利益服從整體利益的原則，妥善處理防洪與興利的關系。其中水庫和蓄滯洪區的調度運用是事關防洪大局、影響范圍最廣、技術含量最高、決策難度最大的兩項指揮決策工作。

水庫調度運用要在確保水庫大壩安全的前提下，最大限度地減輕水庫下游特別是重要防護目標的防洪壓力。決策的關鍵在于為下游錯峰、削峰調度時機的研判與掌握，要考慮水庫庫區、大壩與下游防護目標三者之間防洪風險的平衡與控制。水庫防洪調度必須嚴格執行經批準的水庫調度運用計劃，堅決服從有調度權的防汛抗旱指揮機構的統一指揮和調度，認真聽取專家的參謀意見，統籌考慮上下游、左右岸的關系，局部與整體的關系，審慎權衡利弊。同時，要考慮可能發生的意外和氣象水情預報誤差，留有余地，做好工程搶險的準備。水庫水位處于設計洪水位等臨界水位附近而后期情勢不明朗時，水庫防洪調度的難度是最大的，是對指揮決策者最大的考驗。

運用蓄滯洪區在于分滯干流洪水，犧牲局部保重點、保全局。指揮決策主要圍繞確保區內群眾生命安全、社會穩定和有效發揮分滯洪水的作用這兩個目標展開。接近或剛超過分洪運用的臨界水位但后期情勢不明朗，如果運用，代價較高，如果不運用可能挺得過去，但也可能境況更加險惡，代價更高，這時候的指揮決策是最難的，需要根據實際情況具體分析。指揮決策主要考慮：一是分洪運用對經濟社會和大眾心理可能造成的影響；二是運用與否對防洪大局影響的差異對比；三是有無替代分洪的可靠措施及其風險分析，如加高重點堤防子堤、嚴防死守；四是分洪的代價與不分洪可能造成的后果之間的風險分析。同時，要嚴格遵循經批準的防御洪水方案、洪水調度方案和蓄滯洪區運用方案等，認真聽取專家意見，審慎決策，精確把握時機，并留有余地。

2.工程搶險指揮決策

工程搶險是指江河湖海堤防、水庫、閘壩、穿堤建筑物、引水與排水設施等各類防洪排澇工程發生險情的緊急搶護。工程搶險指揮決策主要圍繞最大限度地減少工程出險乃至失事所造成的人員傷亡和迅速搶護工程、恢復其主要功能這兩個目標展開。前者既要考慮工程出險對影響區域內的人員安全造成的影響，又要考慮搶險人員的自身安全。為此，要慎重決策，及早轉移受威脅區域的人員，加強搶險人員的自身防護，確保人員生命安全。后者，按照搶險預案，提前落實搶險人員、物資、器具，認真聽取專家意見，充分發揮專家作用，慎重決定搶險方案，并組織實施。除了專業搶險隊伍外，當地駐軍和武警部隊是抗洪搶險的主力軍，要注意加強聯系，必要時迅速投入工程搶險。此外，要充分考慮工程出險或失事后的連鎖效應，提前防范，有針對性地做好應對準備工作。

3.緊急救助指揮決策

人員救助是指蓄滯洪區、低洼地帶、山洪災害危險區及被洪水臨時圍困等受洪水威脅的人員和受臺風影響的海上作業船只、漁排上的人員，以及暴雨期間城鄉危房中的人員等在危急情況下的緊急轉移和生命救護。人員救助雖然總量不大，但分布零散，社會和輿論關注，特別是所處的激流、強風、巨浪、雷電等環境十分惡劣，時間非常緊迫，指揮決策必須沉著冷靜、當機立斷，統籌考慮被救人員和施救人員的生命安全，盡全力保證萬無一失。要認真聽取專家的參謀意見，審慎確定救助方案，迅速調用海事、防汛、公安等專業隊伍，使用專業器具。必要時，要及時調用當地駐軍和武警部隊承擔急難險重的人員救助任務。

四、抗旱減災指揮決策基本策略

抗旱減災指揮決策主要考慮如何采取措施確保城鄉居民飲水安全、如何通過抗旱澆灌減少對農業生產的影響和如何通過水量調度解決城鄉供水、生態用水短缺問題等三個方面，要堅持統一調度、保證重點、兼顧一般的原則，全力保障城鄉居民基本生活用水安全。

1.飲水安全指揮決策

飲水安全是指無論遭遇多么嚴重的旱災，都要把保障群眾生活用水放在首位，確保群眾有水喝，生存有保障。飲水安全社會關注，群眾關心，事關社會穩定，指揮決策要著眼于全局，考慮到長遠，細化至每一戶、每個人。第一要挖掘本地區的節水潛力，科學調配水量，厲行節約用水；第二要開展抗旱應急工程建設，如應急打井增加抗旱水源、應急興建或搶修引水、提水工程等，增加供水量；第三是應急調水，從本地區周邊的水庫、江河、湖泊及其他地區的水源工程調水；第四，對于沒有水源條件的邊遠地區，要組織工礦企業、軍隊武警、抗旱服務組織等社會力量為“五保戶”、孤寡病殘等飲水困難群眾拉水送水。

2.抗旱澆灌指揮決策

抗旱澆灌是指遭遇旱災時運用各類水利灌溉設施和抗旱機具澆灌耕地，滿足作物用水要求。由于事關國家糧食安全和農民增收、農村社會穩定的大局，指揮決策要站在政府層面，樹立一盤棋的工作理念，為群眾排憂解難，調動社會各方面的積極性。一要統籌生活生產生態三者之間的用水關系，協調工業、農業、電力、交通航運等各方面利益，統一調度和調配轄區內的水庫、水電站、河道、湖泊等所蓄的水量；二要在充分發揮灌區良好的灌溉優勢的同時，針對廣大農戶，廣泛動員，正確引導，出臺行之有效的配套政策，對抗旱用油、用電、化肥及購置抗旱機具等進行補貼，提高群眾抗旱的積極性；三要組織人員幫助孤寡病殘、“五保戶”等困難群眾澆地，特別是對一些離水源地較遠的地方，組織抗旱服務隊以及軍隊、武警、工礦企業等社會力量拉水、送水到田間地頭；四要采取坡改梯、平田整地、增施有機肥、覆蓋保墑等農藝措施涵養水源，提高耕地的抗旱能力。

3.水量調度指揮決策

水量調度是指在本地區水源不能滿足生活生產生態需要的情況下，從其他地區或流域調水。水量調度指揮決策關鍵在于要算好水賬，根據各種不利情況提前制訂實施方案，認真做好組織協調工作。一要按照保證居民生活用水、重要企事業單位和部門用水，再兼顧其他行業和生態需水的原則，科學論證、合理評估所需調用的水量，并與調水地區或流域所能提供的水量相適應。二要協調好農業灌溉、水產養殖、水力發電、交通航運等各方面的利益，統籌考慮上下游、左右岸、生活生產生態用水的關系，實現全局利益的最大化，然后決策拍板。跨地區或流域調水方案報請上級政府或其防汛抗旱指揮機構批準后才能實施。三要統籌調度水庫、水電站、河道、湖泊、閘壩等工程，加強調水沿線的監督管理，減少輸水損失，確保水質水量符合要求，最大限度地利用好所調的寶貴水資源。

在中華民族實現偉大復興的今天，防汛抗旱減災工作要為經濟社會的可持續發展提供保障服務，任重而道遠。各級政府行政首長和防汛抗旱行政責任人要有強烈的水旱災害憂患意識和崇高的歷史使命感，認真履行防汛抗旱指揮決策職責。要與時俱進，勇于開拓，不斷總結經驗，切實提高指揮決策能力，為奪取防汛抗旱新勝利作出應有的貢獻。

[1]張志彤.防汛抗旱保民生為經濟社會發展提供有力保障[J].中國水利，2009(18).

[2]張志彤.我國抗旱減災工作的里程碑——解讀《中華人民共和國抗旱條例》[J].中國水利，2009(6).

[3]張志彤，等.2007年抗御水旱災害的啟示[M]//2008中國水利發展報告.北京:中國水利水電出版社，2008.