從黃河洪水災害處置談應對突發公共事件的體制機制建設

牛玉國

（河南黃河河務局，450003，鄭州）

一、黃河洪水災害的特點

一是發生頻率高。據統計，自公元前602年到1938年的2 540年中，黃河下游決口達1 593次，大改道26次，素有“三年兩決口，百年一改道”之說。

二是影響范圍廣。歷史上，黃河下游受災范圍北抵京津，南達江淮，縱橫達25萬km2，涉及人口眾多。

三是災情重。高出地面的懸河一旦堤防決溢，將會造成毀滅性災難。

四是災后恢復難度大。黃河多沙，一旦決溢成災，大量房舍、良田、道路、渠網等將被泥沙埋沒，生態環境惡化，多年難以恢復。

五是大洪水威脅依然存在。小浪底水庫的建成運用使防御大洪水的能力顯著增強，但小浪底至花園口區間還有2.7萬km2的無工程控制區。

二、黃河洪災應對措施和經驗

“黃河寧，天下平”。歷朝歷代都將黃河的治理視為安邦定國的大事。但由于受當時經濟社會技術條件的限制，中國歷史上始終未能從體制和機制層面有效解決黃河嚴重的洪水災害。新中國成立后，在黨中央、國務院的親切關懷下,在水利部的正確領導下,經過沿黃黨政軍民的共同努力,黃河治理開發和管理取得了舉世矚目的偉大成就，扭轉了歷史上頻繁決口改道的險惡局面，確保了黃河伏秋大汛不決口，防洪減災效益巨大，為經濟社會的穩定和持續發展起到了重要的保障作用。

總結黃河抗御洪水災害的經驗，有以下幾個方面：

1.高效的管理體制和機制是抗洪斗爭取得巨大成就的前提

經國務院批準，成立了黃河防汛抗旱總指揮部，全面負責黃河流域的防汛指揮和水資源統一管理 （抗旱）工作。在具體的防汛抗旱工作中，實行行政首長負責制和分級、分部門負責制。各級人民政府行政首長對本地區的黃河防汛抗旱工作負總責，各級防汛抗旱指揮部門負責本地區的防汛抗旱準備、預案實施和指揮調度等工作。在防汛隊伍組織方面，實行專業隊伍、軍隊、群防隊伍“三位一體”的組織形式。水利部黃河水利委員會是黃河防汛抗旱的專業隊伍，在沿黃設立省市縣三級河務部門，實行垂直管理，并作為各級政府防汛抗旱指揮部的辦公室，負責防汛抗旱救災的組織協調和技術支撐。人民解放軍和武警公安部隊是黃河防洪救災的主力部隊，承擔著急難險重的抗洪救災任務。人民群眾和企事業單位職工是黃河防洪救災的基礎力量和堅強后盾。由此，形成了“統一指揮，綜合調度，行政負責，屬地管理，三位一體，責任到人”的黃河防汛管理體制機制。

2.堅持依法防洪是推進防洪工作有序開展的保障

在1955年召開的第一屆全國人民代表大會第二次全體會議上，就通過了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的決議》。之后，國務院又先后批復了《黃河近期重點治理開發規劃》《黃河流域防洪規劃》，出臺了《黃河水量調度條例》，并且隨著《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》《中華人民共和國河道管理條例》等法規的相繼頒布實施，使黃河防汛走上了法治的軌道。

3.完善的工程體系是抗洪勝利的物質基礎

新中國成立后，國家先后在上中游建成了龍羊峽、劉家峽、三門峽、小浪底等大型水利樞紐，對下游2 000多km的堤防進行了4次大規模的加高培厚。為防御黃河特大洪水，還在下游兩省辟設了北金堤、東平湖、大功等分滯洪區。近年，在黃河南岸全面建成標準化堤防，北岸標準化堤防建設正在全面推進，黃河工程抗洪能力有了極大提高。初步形成了由干支流水庫、堤防、河道整治工程和分滯洪區等組成的“上攔下排、兩岸分滯”的防洪工程體系。

4.科技進步是推動防洪事業不斷前進的動力

經過對黃河洪水泥沙基本規律的不斷探索，逐步形成了“上攔下排，兩岸分滯”， “攔、排、放、調、挖”，“穩定主槽、調水調沙、寬河固堤、政策補償”等一系列的治河方略，新世紀又提出了“維持黃河健康生命”的治河理念和“三條黃河”的理論體系。現代科學技術在黃河治理開發和防洪搶險中得到廣泛應用，初步建成了集氣象、水文、水質、泥沙等信息于一體的現代化水文監測預警體系，使黃河洪澇災害由突發變為一定范圍內的可測可控。“3S”技術，現代通信技術，大型計算機以及數字化、信息化技術的成功應用，為黃河治理開發插上了新的翅膀，使黃河工程的抗洪能力得到了延伸和極大提高。

5.各級各類預案的制定和強化是災害應對工作的有效指南

按照“統一領導、分類管理、分級負責”的原則，常規預案和應急預案、總體預案和單項預案相結合的方法，以及分級、分部門制定的形式，基本形成了完備的預案體系。如黃河防總制定有《黃河防御洪水方案》《黃河中下游近期洪水調度方案》，河南省則制定了《河南省黃河防洪預案》《河南省黃河防凌預案》等綜合性的預案，此外還制定了涉及物資、通信、蓄滯洪區運用和險點險段防守等各專項預案。沿黃市、縣、鄉各級均按照防汛職責分工和防洪任務制定了相應的預案。

6.監測預警能力和通信保障能力的提升為迅速有效開展應急響應提供了堅實的信息保障

建立了洪水災害監測預警機制，根據嚴重程度和影響范圍，分紅、橙、黃、藍四個預警等級和Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四級響應行動。黃河洪水災害監測的內容包括水情、工情、險情、氣象、災情等。成立了專門的水文氣象監測預報機構，負責全流域的氣象水情信息的實時監測和預報。黃河防總負責汛情信息的發布。高度重視和加強黃河防汛通信保障能力建設，強化汛情信息的及時快速傳遞，通信保障實現了海事衛星、移動通信、有線、無線“四保險”，應急通信通過移動轉播車傳遞音視頻信號，做到了全天候暢通，為防汛搶險提供了重要的信息保障。

7.嚴密、系統和及時的應急處置和搶險救援是防汛救災工作的有效抓手

在汛期，實行24小時值班制度，各級領導和防辦人員堅守崗位，一線職工不間斷地進行巡堤巡壩查險，發生險情及時上報。全程跟蹤雨情、水情、工情、災情，并根據不同情況啟動相關應急程序。搶險隊嚴陣以待，一旦出現險情，立即開赴現場，確保搶早搶小。同時，圍繞防汛救災建立了完善的規章制度，為應對黃河可能突發的險情、災情，及早制定了預案，明確了各級應急反應采取的措施，進一步規范了黃河防汛搶險救災應急管理工作。

8.災后恢復和重建是災害應對工作的結束，也是新的起點

黃河洪水災害發生后，地方各級政府負責及時開展災區生活供給、衛生防疫、救災物資供應、治安管理、學校復課、水毀修復、恢復生產和重建家園等災害恢復和重建工作，并重視在恢復重建工作中防災抗災能力的提高。

經過多年的實踐探索，黃河已建立了一套較為成熟完善的防洪搶險救災管理體系，但面對新的形勢、新的要求，仍有一些問題亟待研究解決。

三、應對突發事件體制和機制建設的建議

我國地域遼闊，地理氣候條件復雜，自然災害種類多且發生頻繁。當前突發事件的表現和特征主要有：一是發生突然，許多都在人們的意料之外。二是造成的危害大，給國家、社會和個人帶來一定程度的損失。這種損失既包括物質層面的人、財、物甚至生命的損失，也包括精神層面的心理傷害。隨著國民經濟持續高速發展、生產規模擴大和社會財富的積累，災害損失有日益加重的趨勢。三是過程的短暫性。突發事件發展速度極快，從萌芽、發生、發展、高潮，到最后結束，時間非常短暫。四是后果的不確定性。突發事件發展的后果一般都難以預測，發展方向多變，且不易確定，給應急處置帶來諸多難題。五是可能誘發連鎖反應。突發事件往往不單獨出現，甲事件的發生可能誘發乙事件，兩者存在關聯性。六是前景的危機性。突發事件進一步惡化，往往成為危機事件，給某一地區或部門甚至國家造成危機。

突發事件及時有效處置，對于減少災害、穩定社會有著十分重要的意義。汲取黃河洪水災害處置和四川汶川特大地震抗震救災的經驗，結合我國突發事件的特點，就突發事件的應對提出以下建議：

1.建立強有力的突發事件應對體制

新中國成立以來，在抗御黃河洪水災害方面取得的輝煌成績告訴我們，黃河特殊的管理體制功不可沒。自明清以來，黃河都是中央直管，這樣的管理機構確保了行政效能最大限度的發揮，便于上下游、左右岸的統籌，從而形成全局一盤棋，確保了上級決策快速有效的落實。突發事件波及面廣，涉及方面多，災害重，發展快，協調難度大，必須按照“統一領導，綜合協調，分類管理，分級負責，屬地為主”的原則，建立各級應急反應機構，確保各級各類突發事件能夠得到快速有效處置。

2.健全法規，依法處置

目前我國突發事件管理仍處于靠經驗和行政命令的階段，法律體系仍不完善，只是頒布了突發事件應對法，但與此相關的緊急狀態法、公民權利保障和救濟法、國家安全法等仍是空白，需要加快立法進程，不斷構建和完善相關法規體系。同時在突發事件處置過程中要嚴格執行已有的法律法規。

3.加強監測，確保通信暢通

要加強對自然災害的監測，建立相應的預警預報體系，盡可能做到早預防，減少災害造成的損失。要加強突發事件的通信保障，特別是要重視建立各級政府和指揮部的應急通信體系，牢牢掌握突發事件處置和災害救助的主動權，確保在任何時候都能夠信息暢通。

4.建立國家應急救援部隊

新中國成立后，黃河抗洪斗爭的勝利，不僅展示了社會主義條件下能夠集中力量辦大事的優越性，同時也和黃河上專業隊伍的功勞密不可分。這支隊伍平時加強演練和技術攻關，參與黃河建設管理，熟悉黃河河情和地形。汛期沖鋒在一線，招之即來，來之能戰，戰之必勝。無論是黃河防洪搶險，還是汶川特大地震的實踐都說明，在重大突發事件特別是重大自然災害發生時，既需要全民動員，更需要訓練有素、裝備精良的專業隊伍和國家應急救援部隊。

5.建立應急物資設備保障機制

建立應對自然災害的物資儲備機制，按照政府主導、民間輔助、群眾參與的原則，在各地建立國家應急物資儲備庫，民間通過契約形式，在需要時調用，群眾家庭要配備必要的應對突發災害的常用設備，比如滅火器、救生設備等。要科學制定應急物資目錄，優化儲備數量和方式，實現社會儲備與專業儲備相結合，政府儲備與商業儲備相結合，實物儲備與產能、信息儲備相結合，并建立應急物資信息系統，便于高效地統籌使用應急物資。

6.提高預案的可操作性

要強化對各級各類預案的修訂、補充和完善，加強職責、措施、保障、政策等內容的銜接，把科學性、協調性、實用性和可操作性放在首位，定期開展演練，查漏補缺，不斷完善，確保在突發事件發生時，能用，好用，管用。

7.建立專家咨詢輔助決策機制

各級各部門要建立突發事件專家庫，吸納各方面專家，為突發事件處置提供有力的技術支撐。

8.建立社會動員協調配合機制和強化公民防災意識

在重大突發事件處置過程中，既要高度重視政府的主導作用，同時還要重視民間社團組織和志愿者隊伍的輔助作用。首先，積極整合社區資源，構建由政府相關部門和社區、學校、企事業單位共同組成的應急工作網絡，健全城鄉社區群防群控機制，組織居民參與減災活動和預案演練，指導居民家庭做好應急準備。其次，各級政府要加強對公民防災意識、防災知識的科普宣傳教育，增強各級組織和公民的防災意識、責任意識和防災能力，做到防患于未然。再次，創新和完善現有保險政策機制，鼓勵各類保險機構參與由突發事件引起的風險責任承擔行列之中，推動中國保險業開拓公共風險領域，發揮商業保險在分擔政府財力保障責任中的作用。

9.突發事件預防工作的常態化

突發事件的預防應該從源頭做起，從起始點開始。突發事件的應對工作也應常態化，不能只考慮應急，從人員機構建設、日常工作中時時處處都要未雨綢繆，做足預防這篇文章，盡最大努力將災害降到最小程度，為我國經濟社會建設提供一個安全、和諧的環境。

[1]李國英.維持黃河健康生命[M].鄭州：黃河水利出版社，2005.

[2]寇麗平.突發事件的處置和應對[M].北京：中國社會出版社.2008.

[3]吳江主.公共危機管理能力[M].北京：國家行政學院出版社.2005.