我國城鄉供水水價機制初探

劉正洪，姜 斌

（1．中國水務投資有限公司，100053,北京； 2.水利部發展研究中心，100038，北京）

一、我國水價機制概況

我國的水價包括三個部分：即資源水價、工程水價和環境水價。資源水價是體現國家作為所有權主體制定的水資源價格，包括水資源耗費的補償，資源水價賣的是使用水的權力，不可能完全由市場競爭來決定。工程水價即供水設施的供水成本，賣的是一定量和質的水體。環境水價就是經使用的水體排出用戶范圍后污染了他人或公共的水環境，為污染治理和水環境保護所要付出的代價，實質上就是污水處理成本，在水價中反映為污水處理費。

目前城市供水企業的運行機制基本上還是沿用計劃經濟體制下所形成的一套體制，水的價格也基本上是按照單個企業的成本，城市水價不斷調整，企業成本也不斷上升，水價調整甚至趕不上企業成本上升，這種情況造成了市場機制在配置資源上難以發揮作用，是企業缺乏對成本控制和加強管理的內在動力。

由于我國將城鄉供水作為一項公益事業由政府統一管理，政府既是政策制定者、監督者，又是經營者，社會資本難以進入，造成企業缺乏自主權和積極性，企業發展滯后于城市發展。迄今，我國也沒有形成真正合理的水價格形成機制。近年政府積極推進水價改革，并取得了很大進展，但還存在諸如水價過低、結構不合理、政府不適當的干預、對環境和生態考慮不足等問題。

二、目前水價機制存在的主要問題

1.部分地區水價偏低

水資源價格是水價體系中最重要、最活躍的組成部分，這是由水資源的有用性和稀缺性決定的，反映了水資源的價值。然而，我國部分地區水資源費標準不僅絕對水平低，而且在水價中所占的比例也偏低，比價關系不合理。全國水資源費同城市水價對比中，僅有北京市水資源費占綜合水價比重超過20%，山東、甘肅、山西、江蘇等省在10%～20%之間，其余省（自治區、直轄市）比例均低于10%。內蒙古、貴州、云南、青海、廣西等省（自治區）水資源費均不足0.03元/m3，水資源費占水價比重平均為3.6%。浙江省水資源費為0.02元/m3，城市自來水水價平均為2元/m3，水資源費占水價比重為1%。供水價格應當補償水處理成本和水管理成本。然而，目前自來水行業供水價格與制水成本倒掛，過低的水價無法反映水資源的稀缺程度。其直接后果就是資源的浪費。

2.水價成本約束機制尚未健全，水價秩序不規范

根據《城市供水管理辦法》的規定，水價由成本加上一個允許的利潤率組成。這種管制方法存在的主要問題是，企業發生的所有成本，如高額工資、獎金、福利、樓堂館所等都可以計算為企業生產的成本。由于存在操縱成本的可能，管制者需要對企業成本進行審計，這不但增加管制成本，而且對管制制度也提出更高要求。世界銀行在2001年對成都、福州等城市的研究發現，所調查城市的單位成本每年都增加10%以上，而在成本上漲的份額中，1995—1999年，所有城市的工資增長都超過10%，張家口的工資增長甚至達到46．8%，成都的折舊和水資源費分別增加 41．3%和19．4%。我國現在各級物價管理部門對自來水管制價格的制定，基本上是以被管制的自來水企業上報的成本（包括費用）為主要依據的，但這種成本是在特定區域里壟斷經營企業的個別成本，而不是合理的社會平均成本。按企業的個別成本定價，不僅讓企業沒有降低成本的壓力，而且還會導致企業虛報成本。由“成本加成”的管制方法形成的“成本黑洞”，經由水價的提升，轉由消費者承擔經濟后果。

3.水價結構不合理

雖然《城市供水管理辦法》規定要在所有城市實行兩部制水價，但是目前絕大多數城市都實行單一水價，在有些城市甚至實行不計量水價，原水水價未能合理地體現到實際價格中，一般認為原水占總水價的20%就體現了對水資源的尊重。這種不合理的水價結構進一步加劇了我國水資源短缺的狀況。另外各地附加在供水價格上的附加費、基金、建設費等政府性收費較多。單一計量水價不能有效地反映出用水主體之間的公平性。因為對于各行業的用水主體而言，水是從必需品到正常品、再到奢侈品的過程。所以，對于不同的用水階段，其機會成本是不同的。制定水價，要在考慮節約用水的同時，也要考慮社會公平與機會成本。階梯式計價在一定程度上既可體現公平又可兼顧節約，其優勢是在遵循公平性的前提下運用了邊際成本定價法。在邊際成本定價法中，水價取決于每增加一單位水量所必須支付的成本。階梯式水價通過分段，巧妙地將昂貴的邊際成本價格安排在較高的分段中。近年來，隨著階梯式計量水價得到國內外水資源管理者和專家的認可，階梯式計量水價開始在深圳、廈門、銀川等多個城市試用并推廣開來。

4.水價制定中不適當的行政干預

理論上，要體現資源的稀缺性，從而使水資源的配置有利于經濟社會的發展、有利于節約型社會的建立，就必須通過市場機制，通過市場價格來對用水主體的行為進行指導。事實上，只要水資源價格的變動是一個行政過程，就不可能反映市場的供求狀況，也無法激勵供水企業降低生產成本。而水的商品性和社會性的統一，使得水在某個生活必需的使用量上具有價格彈性低的特點，而在更高的使用量上具有較高彈性的特點，因而水價的形成必須要兼顧公平和效率的原則，充分考慮到居民的經濟承受能力。如果政府不進行干預，取得壟斷地位的廠商就會在逐利的過程中任意提高價格以謀取超額利潤。所以，政府既不能不干預，也不能管得太死。我國現階段的水價管理則傾向于后者，需要在管理范圍與方式上借鑒國際經驗。公用事業民營化開展較早的西方發達國家，其水價也基本上是政府制定的。例如，法國采用價格聽證和政府與供求雙方協商定價的方式;英國則是確保企業回收成本，并有適度盈余，政府設定一個價格上限;美國普遍采用服務成本法制定水價。

5.定價過程中對環境、生態及地方實際情況考慮不足

現行的水價在環境、生態等方面體現較少，尤其是遠程調水，目前并沒有把工程投資費用以及被引水地區的間接經濟損失計算在內，僅以日常運行費用、管理費計算其成本，這與真正成本相差很大。其實，引水工程除了巨額的投資之外，還要占用大量耕地，還存在被引水地區的環境危害等問題。據專家預測，南水北調工程實施后，長江水流到北京，按現行不變成本計算，綜合成本在5元/m3以上，甚至有專家預測將達20元/m3。美國有資料認為，遠程調水超過40 km，成本將超過海水淡化。這樣，一方面是國家財政的大量補貼，另一方面則是水價偏低導致不合理的水資源配置。

6.農村水價存在明顯問題

首先，農村水商品觀念尚未完全形成。長期以來，水一直被認為是“取之不盡，用之不竭”的自然資源，對供水事業的性質也存在片面認識，只注重它的公共福利的一面，忽視它企業生產的一面，水資源被無償使用，供水不收費或低額收費的現象極為普遍。同時，在計劃經濟體制長期束縛下，又理所當然地作為福利水長期使用，陳舊觀念根深蒂固，水商品意識十分淡薄，極大地困擾著建立合理水價機制的進程。其次，農村水價不適應市場經濟的要求。目前，農村自來水供水水價，國家、省尚未出臺切實可行的管理辦法，水價既未形成體系，又沒有真正反映水商品價值。同時，對供水行業提水的電價按工業性質征收，高于農村照明用電電價。此外，供水水價又往往忽視市場規律的作用，以行政行為代替經濟手段，導致水價與價值嚴重背離。

三、供水水價機制改革對策

1.發揮市場基礎性作用，改革價格管制

（1）以市場機制調整水價

市場經濟最大的特點就是以市場機制作為配置生產要素的基礎手段。價格是市場機制最靈敏的信號，能夠及時準確地反映市場的供求關系和資源的稀缺程度。通過調整供水價格，適當提高水資源費標準，理順水價關系，并且通過提高水資源費標準，還可籌集部分水資源開發保護所必需的資金。同時，通過價格信號反映水資源的稀缺程度。在加強供水成本核算的基礎上，調整供排水價格，對于疏導解決供排水企業成本上升引起的價格矛盾，促進城市供排水事業健康發展至關重要。合理調整城市供排水價格，統籌考慮保證供排水成本、用戶承受能力，有利于形成全社會節約用水意識。建設節約型社會，實行開源節流并舉，節約優先的發展戰略，是解決水資源短缺、保障經濟社會可持續發展的必然選擇。建設節水型社會離不開公眾的參與和支持，需要充分利用水價機制調動用戶節約用水的積極性和主動性，抑制水需求的不合理增長。適當調整城市供排水價格，通過價格信號傳遞資源短缺的信息，有助于增加居民節約用水的意識。

（2）水價要有地區、水質和季節差價

建立合理的水價形成機制的政策措施，一是要將改革水價計價方式與調整水價相結合，逐步推行居民生活用水階梯式計量水價；二是對缺水地區要根據水資源豐枯特點實行季節性水價；三是加大污水處理費征收力度，要盡快將污水處理費提高到保本微利水平；四是理順水資源費與自來水比價關系。應當出臺相應的政策以調節行業、季節、地下水、地表水等方面的用水。此外，在水價改革過程中輔助以相應的政策措施及補貼配套。水價的提高會促進節約用水，但必然也會降低人們的相對生活水平。這就需要在政策上對最低生活、生產保障用水戶給予一定的補貼。

（3）不同行業部門的水價應有所不同

不同行業的用水效益不同，不同行業的水價承受能力也不同，所以對同一地區不同行業實行差別水價，不僅有助于節水，也有助于進一步調整優化產業結構。目前，全國多數城市通用的水價結構簡單。根據裝水表用戶的用水量統一征收容量費，費率隨用戶的類型變化而變化，標準用戶類型為家庭、商業、機關、工業、供水站和衛生機構等。傳統的農業用水水費大多實行按面積收費的辦法，造成農業用水浪費嚴重，農民沒有節水積極性。在我國應當大力推進階梯水價以及按量收費與按質收費相結合的價格體系，促進水資源的循環利用。在考慮公平的同時提高水價，以減少水資源的浪費。在定價環節上采取以市場為主導、政府為輔助的定價機制。

2.推進供水企業產權改革和經營體制改革

實現水價深入改革，必須推進供水企業的產權管理與經營體制改革。首先要實現政企分開，政府的行政管理職能與經營職能分離。其次改革供水企業和污水處理企業經營管理體制，努力引入市場機制，促進企業加強內部管理，建立符合社會主義市場經濟體制要求的經營管理體制，進行供水企業股份制改造試點。要進一步轉換政府職能，將所有權與公共管理權分離，并進一步推進企業所有權與經營權的分離，改革現有的城市水務行業國有資產管理體制，制定相關的法律法規，建立由各級政府代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，形成權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理新體制，同時還要建立國有資產評價考核體系和有效的監督激勵機制。建立規范的法人治理結構，落實政企分開，達到“產權清晰、權責明確、政企分開、科學管理”的要求，將政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開，明確國有資本出資人和經營者責任，完善內部管理，建立完善的法人治理結構。

3.建立合理的補償機制

發達國家在確定水商品的價格和收費體系時一般遵循以下幾條原則：①成本補償原則，②合理利潤原則，③反映市場變化、及時調整價格原則，④用戶公平負擔原則，⑤提高資源配置效率原則。按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則，核定供水價格，逐步提高水價，但對農業用水要準確估計農民的承受能力，包括物質與心理兩個方面，使水價改革的幅度在農民的可承受能力范圍之內。減少中間環節，提高水費計收的透明度，建立容量水價與計量水價相結合的水價機制，實行計劃用水、定額管理，對不同水源和不同類型用水實行差別水價，使水價管理走向科學化、規范化軌道。按“誰污染、誰付費，取之于水、用之于水”的原則，征收污水處理和水資源保護費。建立防洪保險機制，科學防御洪水。建立水務公益性支出管理機制，科學核定，足額補償，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的現代企業制度，提高運營和管理效率。

[1]陳雷.深入貫徹落實黨的十七大精神 為全面建設小康社會提供水利保障[J].中國水利，2008（3）.

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[3]陳雷.實行最嚴格的水資源管理制度保障經濟社會可持續發展[J].中國水利，2009（5）.