昌都地區(qū)灌溉工程管理改革初探

肖弟康

（1.重慶大學(xué)土木工程學(xué)院，400045，重慶；2.重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，402160，重慶)

藏東地區(qū)地處青藏高原橫斷山脈腹心地區(qū)，平均海拔高度3 500 m以上，行政上以昌都地區(qū)為主，截至2008年年底，建成了重點灌溉工程33個，灌溉水渠7518條，累計長20 580 km，這些灌溉工程需要加強營運管理，進行改革探索。

一、改革的必要性

自改革開放以來，隨著國家的經(jīng)濟管理體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，昌都地區(qū)的灌區(qū)管理體制也開始逐步調(diào)整和改革，灌區(qū)管理水平有了一定的提高。但全地區(qū)總體上看，發(fā)展尚不平衡，相當多的灌區(qū)仍沿襲傳統(tǒng)的管理模式，灌區(qū)供水沒有完全商品化，灌區(qū)管理改革措施還不夠徹底且沒有走上法制化軌道，也沒有完全擺脫行政制約，還不能適應(yīng)我國國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制下對灌區(qū)管理的總體要求。

全地區(qū)縣級和縣級以下的水利管理機構(gòu)尚不健全，水利技術(shù)人員匱乏，同時各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)均未設(shè)立鄉(xiāng)級水利站，縣—鄉(xiāng)—村三級水利工程管理系統(tǒng)尚未形成，支渠以下一般沒有正規(guī)的運行管理制度。灌溉工程有人修、無人管的現(xiàn)象十分突出，致使灌區(qū)水利設(shè)施使用壽命短，給財政造成一定的負擔。

當前昌都地區(qū)農(nóng)牧業(yè)已進入新的歷史發(fā)展階段，農(nóng)牧產(chǎn)品出現(xiàn)相對過剩，經(jīng)濟管理體制逐步轉(zhuǎn)向為市場經(jīng)濟體制，農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)、種植業(yè)結(jié)構(gòu)正進行重大調(diào)整，這要求農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)水利設(shè)施完善和加強，同時對灌區(qū)運行經(jīng)營管理提出了新的更高的要求。為提高農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，從觀念、體制、機制、政策，到組織結(jié)構(gòu)和人事制度等方面進行改革勢在必行。

二、改革的目標與原則

灌區(qū)運行管理的目標是通過灌區(qū)運行管理的改革試點，積累管理經(jīng)驗；在試點的基礎(chǔ)上，使灌區(qū)的運行管理改革全面推開，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的灌區(qū)管理體制和經(jīng)營機制，使灌區(qū)步入良性運行和可持續(xù)發(fā)展的軌道。其原則是按照社會主義市場經(jīng)濟要求，逐步建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政事分開、管理科學(xué)的灌區(qū)管理體制，使灌區(qū)成為自主經(jīng)營、自我約束和自我發(fā)展的經(jīng)濟實體。

三、改革的總體設(shè)想

1.產(chǎn)權(quán)制度改革

灌區(qū)營運帶有很強的公益性，國家應(yīng)加強對灌區(qū)資產(chǎn)保值增值的宏觀監(jiān)控，減少政府的直接經(jīng)營行為，把灌區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理使用權(quán)分離，由灌區(qū)管理單位行使經(jīng)營管理權(quán)，同時推行用水戶參與管理，使其與管理單位成為利益共同體。

2.管理體制改革

建立農(nóng)牧民用水戶協(xié)會和用水小組，實行社會化管理。目前灌溉工程主要依靠國家投資，縣級管理所可改制為供水總公司，支渠或支渠以下按村鎮(zhèn)成立“農(nóng)牧民用水戶協(xié)會”，各村民小組選派代表直接向協(xié)會負責，協(xié)會向供水總公司負責。

供水總公司應(yīng)幫助支渠及以下灌區(qū)建立“農(nóng)牧民用水戶協(xié)會”，協(xié)會以斗渠成立用水小組，各用水小組選出代表組成用水戶協(xié)會代表大會，代表大會民主產(chǎn)生執(zhí)行委員會，用水戶協(xié)會和用水小組打破行政區(qū)域界限按水文邊界劃定。協(xié)會應(yīng)建立財務(wù)管理、水費計收、工程管理維護等有關(guān)制度，并由協(xié)會負責推行高效農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)，宣傳國家現(xiàn)行水利產(chǎn)業(yè)政策，強化用水客戶納費意識，實現(xiàn)由強制征收到群眾自覺交費行為的轉(zhuǎn)變，由協(xié)會代收水費，總公司按章提取50%～70%的水費后，其他歸該協(xié)會管理，用于企業(yè)簡單再生產(chǎn)和支渠維護等。

3.運行機制改革

明確灌區(qū)經(jīng)營自主權(quán)后，灌區(qū)要盡快由工程管理向經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變。取消用水戶通過政府向供水單位要水的傳統(tǒng)做法，推行用水供需雙方直接見面，供水合同由灌區(qū)管理部門與生產(chǎn)經(jīng)營者或農(nóng)民用水戶協(xié)會簽定。

4.投入機制改革

對灌區(qū)進行系統(tǒng)的續(xù)建配套與節(jié)水改造，資金投入上實行國家補助，地方、集體、群眾集資投勞的籌資形式。鼓勵發(fā)展民營工程和股份制工程；同時鼓勵企、事業(yè)單位和社會團體或個人，在灌區(qū)內(nèi)投資興建和開發(fā)經(jīng)營性水利設(shè)施。

5.水價與水費制度

目前，西藏自治區(qū)灌區(qū)水費計收工作剛剛起步，昌都地區(qū)則起步更晚，農(nóng)牧民用水繳費的意識非常淡薄，通過積極宣傳《水法》，提高農(nóng)牧民的認識水平，在結(jié)合灌區(qū)配套建設(shè)進行水價計收制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，完善水費計收、管理及使用制度。

（1）灌區(qū)水費制度

一是必須改革農(nóng)業(yè)水費的計收體制，建立供水、管理、收費一體化的營運機制；二是改革水費計收辦法，水利工程供水應(yīng)推行兩部制水價，相應(yīng)地把水價分為“基本水價”和“量方水價”，“基本水價”按補償工程固定成本費用的原則核定，按畝計收，“量方水價”按補償工程運行成本、費用的原則核定，按方計收；三是有計劃、有步驟地調(diào)整水價標準，增加成本收入，以利于工程日常維護。

（2）灌區(qū)水價審批程序

過去西藏自治區(qū)水利工程供水由政府明確水費價格，水利單位自主權(quán)少，難以發(fā)揮水利單位的積極性，不利于灌區(qū)機制的改革。為進一步理順水利工程供水價格管理關(guān)系，應(yīng)建立審批程序如下：灌區(qū)供水價格由灌區(qū)管理委員會（設(shè)在地區(qū)水利局）根據(jù)財務(wù)測算資料，提出水價意見直接報送自治區(qū)水利廳、自治區(qū)物價局核準。

（3）水費收取與使用制度

一是水費的收繳由協(xié)會負責實施，在年灌溉之初預(yù)收“基本水價”，然后再購票取水收取“量方水價”，從制度上消除截留挪用水費的現(xiàn)象；二是水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，加強水費的使用管理，完善水費使用辦法；三是把水費收入視為預(yù)算收入，納入財務(wù)預(yù)算管理，水費收入是正常運行所必須的日常維修、大修和更新改造的主要經(jīng)濟來源，必須專款專用，結(jié)余資金轉(zhuǎn)下年度；四是按照“分級管理”的原則，灌溉工程的支渠及以下由協(xié)會負責管理運行和維修保養(yǎng)，要求在水費中提取折舊和大修費，使支渠及以下工程的效益得到充分的發(fā)揮。

6.灌區(qū)管理機構(gòu)及人事制度改革

灌區(qū)管理委員會要按照企業(yè)運作方式，推行和完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標責任制、管理人員勞動合同制，實行按勞分配，形成有效的激勵機制和約束機制，并采取各種措施努力提高灌區(qū)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

7.機構(gòu)有關(guān)部門主要職責

供水總公司：負責灌區(qū)公司年度運行維護計劃的制訂；負責對用水戶協(xié)會財務(wù)計劃的審定、執(zhí)行情況的監(jiān)控、組織資金回收；負責各用水戶協(xié)會之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。

農(nóng)牧民用水戶協(xié)會：用水戶協(xié)會按“自主、自立、自治”的原則建立，是農(nóng)牧民自己的非營利性的灌溉服務(wù)組織，具有法人資格，實行獨立核算，協(xié)會由若干用水小組組成，用水小組可按支渠及以下渠系的水文邊界劃定。灌區(qū)內(nèi)所有農(nóng)戶經(jīng)本人自愿申請加入?yún)f(xié)會，成為該協(xié)會成員；協(xié)會對其所管轄范圍的所有灌溉設(shè)施具有使用權(quán)和管理權(quán)，依法維護和管理其灌溉系統(tǒng)；負責制訂年度用水計劃，提交供水總公司匯總。根據(jù)供水總公司下達的供水計劃制訂年度配水計劃，負責向農(nóng)戶供水并講解；負責制訂支渠以下渠系維修計劃報協(xié)會代表審議通過；向用水小組收繳水費，并及時上繳供水總公司的應(yīng)收部分；根據(jù)章程制訂獎懲制度，對工程設(shè)施運行維護有功的人員進行獎勵，處罰違章行為，依法打擊破壞行為；接受供水總公司的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、供水計劃安排、灌溉調(diào)度。

用水小組：制訂小組運行維修計劃，組織勞力建設(shè)維修支渠及其以下渠系工程；上報用水計劃，根據(jù)用水協(xié)會分解的用水計劃組織人員送水到田；到各用戶預(yù)收水費買水。

農(nóng)牧民用水戶：在用水小組長和協(xié)會代表的領(lǐng)導(dǎo)下，組織投工投勞建設(shè)與維護支渠及以下渠系工程，完成協(xié)會執(zhí)委會分配的支渠維修任務(wù)，服從用水小組和協(xié)會執(zhí)委會領(lǐng)導(dǎo)及用水量的分配和灌溉調(diào)度；按需水量預(yù)交水費，按實用水量交清水費。

四、結(jié) 語

①通過產(chǎn)權(quán)制度改革，國家加強了對灌區(qū)資產(chǎn)保值增值的宏觀監(jiān)控，減少了政府的直接經(jīng)營行為，也利于灌區(qū)管理建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政事分開的管理體制。

②灌溉工程管理體制改革，有利于灌區(qū)建設(shè)與管理，有利于實行水價改革，推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，促進支渠系統(tǒng)的維護，易形成灌區(qū)財務(wù)的良性循環(huán)。

③用水戶參與灌溉管理，可以給灌溉工程帶來經(jīng)營管理決策結(jié)構(gòu)和決策形式的變化，帶來國家、集體、個人對灌溉工程投入機制的變化，帶來經(jīng)營管理成果分配關(guān)系與分配形式及由此決定的利益體系的變化。

④灌溉工程運行機制改革，規(guī)定了供、用水雙方的權(quán)利和義務(wù)，實現(xiàn)了水資源的合理配置。

⑤灌溉工程投入機制改革后，將逐步形成多元化、多渠道、多層次的投入機制，緩解國家投入不足的困難。

⑥通過灌區(qū)管理人事制度改革，有利于培養(yǎng)一批既懂技術(shù)又有經(jīng)濟頭腦的灌區(qū)管理人才和財務(wù)管理人員，提高灌區(qū)管理現(xiàn)代化水平。

[1]昌都地區(qū)志[M].北京：方志出版社，2005.

[2]昌都地區(qū)水利局.昌都地區(qū)水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃[R].2005.