突發水公共安全事件的內涵及其應對

張效武，施宏江

（安徽省水利廳，230022，合肥）

一、突發水公共安全事件的內涵

《中華人民共和國突發事件應對法》定義：突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。從突發事件的定義可以看出，涉水的突發事件應該界定在自然災害、事故災難兩大類之中，包括洪澇災害、干旱災害、飲用水供水水質惡化和水量不足、人為破壞水工程形成的災難。可以認為突發水公共安全事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的與水有關的事件。從社會角度看，水利行業和單位也涉及公共衛生事件和社會安全事件，但不應該包含在突發水公共安全事件中。

突發事件的特征包括發生的突然性、不可預料性、后果的嚴重性、應對的艱難性和一定范圍的社會性。《突發事件應對法》明確應對工作以預防為主、預防與應急相結合的原則。應對步驟一般可分為應急啟動、正式行動、應急結束三個步驟或者三個階段。

應急啟動階段的主要響應工作有突發事件預處理和應急主預案和支持預案啟動。預處理即在正式行動開始之前，與事件直接有關的部門和人員應根據自身的條件和資源情況迅速組成臨時應對小組，收集突發事件信息，向上級部門報告，并盡最大努力阻止事態的蔓延。如安徽省防指在洪水到來之前，收集雨情、水情、工情，在權限內實施調度，并向指揮部領導報告。

正式行動階段是指有關應急管理部門迅速匯總突發事件和與之相關的信息，對突發事件的類型、影響范圍、嚴重性、緊迫性和變化趨勢作出快速評估，果斷做出決策，按照事先規定的程序，啟動應急預案和其他配套的支持預案，并向社會公告。主要工作有突發事件通告、資源組織調動與事件處置、事件狀態跟蹤與社會動向監測、信息公開與輿論引導、過程信息記錄與收集。

應急結束即當突發事件得到控制之后，不再需要動用法律法規授予的緊急行政權力時，應及時向社會和各應急機構宣布應急處置工作結束，恢復正常社會的法律效能。

二、安徽省水公共安全事件的應對體系和實踐

1.基本形成水公共安全應對體系

安徽省應對水公共安全事件重點是水旱災害，從防汛抗旱角度，安徽省基本形成10個方面的應對體系：防汛抗旱工程體系初步確立；防汛抗旱組織基本健全；防汛抗旱責任制得到加強；防汛抗旱應急隊伍建設得到發展；防汛搶險物資儲備初具規模；防汛抗旱預案預報預警初見成效；防汛抗旱指揮信息系統等應用水平逐年提高；防汛抗洪應急演練扎實開展；風險評估工作正在開展；專家體系建設穩步推進。特別是預警體系取得重大進展。

2.應對水公共安全事件的實踐

（1）成功戰勝了2007年淮河大洪水

2007年淮河大洪水是在控制洪水向洪水管理轉變的新思路下展開的，特別是在應急預案運用方面取得寶貴經驗。首先，省委、省政府、省防指重視預案的制定、審查和批準。其次，按照預案規定，依次啟動了應急Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級響應，宣布進入緊急防汛期，Ⅰ級響應，級級遞進，層層響應。三是隨著汛情的緩和，又依次結束應急響應和緊急防汛期。實踐表明，應急響應的作用主要表現在：一是明確了防汛會商的層次，保證了領導力量的到位。二是有利于行蓄洪區安全及時有效運用。三是從政策法規上賦予各級政府和防汛指揮部指揮防汛的權限。四是防汛抗洪責任更加明確。

（2）有序應對了 2005年“泰利”臺風和2008年“鳳凰”臺風引發的山洪、滑坡、泥石流災害

2005年13號臺風“泰利”已經停止編報，其后仍在安徽省大別山區產生強降雨并導致嚴重的山洪災害和淮河、滁河大洪水。2008年第8號臺風“鳳凰”已于7月30日在安徽省宿松縣境內消亡，而7月31日～8月2日，滁河全流域、巢湖流域局部降暴雨、大暴雨，滁州市南譙區烏衣鎮降雨達613 mm。應對臺風災害已越來越成為安徽省防汛抗洪的焦點和難點。

安徽省主要做法包括：一是制訂預案，積極應對臺風。二是加強調度，確保水庫安全。三是以防為主，主動撤離危險區域。四是加強領導，定片定點責任到人。五是加強教育，增強防險避險意識。六是加強建設管理，消除工程隱患。同時，大風期間，漁船、運輸船回港避風，渡口停止擺渡，堤防做好防風擋浪工作；跟蹤預報臺風動態，適時調整工作部署；公開報道臺風消息，避免出現消息誤傳；臺風影響后期，做好必要的蓄水保水工作。

（3）全面應對冬春特大干旱

2008年冬至2009年春，安徽省合肥以北大部分地區發生特大干旱。應急管理再一次得到充分體現。省防指在常規抗旱工作基礎上，1月20日啟動《安徽省抗旱預案》Ⅱ級響應，2月5日將響應級別提到最高的Ⅰ級，每天組織會商，在媒體上發布《旱情通報》，在安徽水利信息網上開辟“打好抗旱保苗攻堅戰”專題。省農委啟動農業系統抗旱保苗Ⅰ級響應，省氣象局發出紅色預警。7個市啟動抗旱預案Ⅰ級響應。通過受旱地區黨政軍民共同努力，受旱農田得到全面澆灌，保障了安徽省夏糧豐產豐收。

（4）積極做好水污染事件的應對工作

進入21世紀以來，安徽省淮河流域水多、水少、水臟的問題十分突出。尤其是每年淮河第一場洪水形成的污水團，對沿淮城鎮居民生活用水構成嚴重威脅。省防指積極順應形勢的變化，加強防汛防污聯合調度，避免水污染事件造成的災害。以2004年為例，7月中旬淮河流域發生洪水，淮河上游沙潁河、渦河、洪河等支流積蓄的污染水體隨洪水集中下泄，形成綿延100多km的污水帶，對淮南、蚌埠等沿淮城市供水安全形成嚴重威脅。省防指加強潁河、渦河沿線及有關閘站聯合調度，使淮干集中污水團形成時間推遲2～4天，為沿淮城市采取有效防污避污措施，啟用備用水源，提前儲備清水贏得了時間，確保了沿淮城鎮供水安全。

（5）做好事故災難的防范應對工作

安徽省水利廳始終將工程自身安全當作大事常抓不懈，總體上安徽省近年沒有出現工程事故導致人員死亡事件。但是，不可否認還存在一些安全隱患。例如，2008年11月28日，安徽省梅山水庫加固工地發生垮塌，11名工人受傷。事故發生后，省水利廳在全省范圍內開展安全生產大檢查，應認真吸取教訓，舉一反三，強化安全生產意識，把事故隱患消滅在萌芽狀態。

三、應對對策

1.防汛抗旱體制與政府應急體制的關系界定應進一步清晰

《中華人民共和國突發事件應對法》雖然規定了應急管理的體制，但對于具體的防汛抗旱等突發水公共安全的應對主體還不夠明確。如果以應急管理機構為主，卻沒有相應的技術支撐；以防汛抗旱指揮部為主，與應急管理機構的關系還不明確。各級防汛抗旱指揮部已經運轉多年，有成熟的、完善的組織體系，應當給予進一步的加強并繼續擴展到鄉鎮一級。根據工作需要，應該健全完善防汛抗旱指揮部成員單位聯絡員制度，依法增強各級防汛抗旱指揮部的權威性，逐步完善機構健全、管理有序、運轉高效、程序規范的工作體系，確立統一領導、統一指揮、統一調度的運行機制。制定各級防辦能力建設標準，提升各級防辦運行能力，保障防汛抗旱日常工作正常高效運轉。采用掛靠、專門設置等方式，在鄉鎮、村級逐步建立防汛抗旱辦事機構，把防汛抗旱各項措施落實到基層。

2.防汛抗旱責任制落到實處

必須按照分級負責、權責一致的原則，把解決實際問題作為汛前檢查的中心環節，堅持領導檢查與專業檢查相結合；在汛前檢查中推行行政領導分工責任制，保證查出的問題能夠解決得好、處置得當；推行分級責任制，汛前檢查以縣級為主體，省、市實行抽查制，一級對一級負責；充分發揮各級管理單位的職能作用，將正常管理與汛前檢查有機統一；對防汛抗旱工作中出現的問題與汛前檢查掛鉤，實行責任追究制度，避免汛前檢查流于形式。進一步完善汛情發生后的查險排險制度。規范各類工作組、指導組、督查組的派出方式和程序，明確分級負責的范圍，發揮水利工程管理單位的作用，確保險情及時發現，及時處理。

3.調整完善防汛抗旱實際運作與應急預案的規定

安徽省各類預案雖然設定了啟動條件，但由于突發性水公共安全事件必須超前防范，尤其是在防御臺風災害時，為了確保人民群眾生命安全，常常提前啟動防臺風防汛應急預案，早于現有預案規定的啟動條件。實際上，防御臺風災害必須堅持超前性，防止滯后性。近幾年影響安徽省的臺風，其風圈（云系）半徑往往在400 km左右，氣象預報臺風中心移動到哪里，實際上臺風云系已先期影響到中心以外400 km的區域。同時，臺風中心雖然已經通過一個地區，但影響期還將持續一段時間。為此，今后必須根據工程和非工程條件的變化以及不同災種的實際，對已編制的預案進行調整，在防汛抗旱工作實踐中檢驗并不斷充實完善。

4.不斷加強防汛抗旱隊伍建設

必須主動應對當前民工外出較多的新形勢，擴展征集范圍，將保護范圍內的街道、企事業單位納入群眾搶險隊伍范疇，完善鄉村兩級群眾搶險隊伍；根據流域、區域及防洪工程特點，重點加強專業搶險隊建設，完善管理體制、調用程序等，在機動靈活、專業搶護方面上水平、上臺階；加強與解放軍、武警部隊的溝通聯系，發揮部隊的中流砥柱作用；因地制宜，整合防汛機動搶險隊和抗旱服務隊力量，穩步推進防汛抗旱應急隊伍建設，做到有險搶險、有澇排澇、有旱抗旱；完善訓練機制，加強技術交流合作，提高搶險實戰能力和專業服務水平。

5.防汛抗旱物資儲備與防大汛、抗大旱的要求差距較大

要按照有關法律法規規定，將正常防汛抗旱經費納入各級財政預算，并隨著財政收入的增長而增加。按照國家防總制定的防汛物資儲備定額的要求，加大各類防汛搶險物資儲備力度，積極探索抗旱物資儲備試點。啟動破舊倉庫改造更新工程，逐步改善倉儲設施條件。

6.加強防汛抗旱預報、預警建設，不斷適應發展要求

今后要在現有預測預報的平臺上，進一步整合氣象、水文部門的雨情實時監測網絡，同時形成雨量遙測系統雙備份，提高雨量監測的保障率。不斷優化洪水預報、防洪調度、抗旱調度模型，大中型水庫和重要支流都要逐步完善或建立預報方案，逐步解決延長預見期和提高準確度兩個問題。特別是在現有監測預報平臺的基礎上，對突發性強降雨，按照時段降雨臨界值進行報警；對主要河流的洪水位、低水位進行預警，提高預警的及時性。加強預警系統基礎設施建設和預警工作機制建設，為及時轉移危險地區的群眾，保證防洪工程安全提供有力支撐。

7.進一步提高防汛抗旱指揮系統應用水平

安徽省防汛抗旱監測預警體系還不完善，必須全面推進水雨情自動化監測系統、防汛抗旱指揮決策支持系統、防汛抗旱異地會商系統、水情預測預報系統等建設和應用。不斷總結歷年來防汛抗旱成功調度經驗，充實完善各類調度方案；根據安徽省省情，在現有氣象預報技術條件下，著力提高防災減災意識，增強職業敏感性，盡可能提前開展調度；善于利用控制性工程、堤防、河道、水庫、行蓄洪區等水利工程，充分發揮綜合防洪體系的減災作用，實現防災抗災減災效益最大化。

8.進一步規范水利反恐工作

應對供水公共安全經驗少，水利事故災難壓力較大。現有的水利反恐工作，體系不健全，并且設定了秘密條件，在運轉過程中容易出現泄密事件，需要進一步進行規范。安徽省應對淮河污水團積累了一定的經驗，但應對供水公共安全的實踐較少。今后必須按照省政府的統一部署，強化監控防范，加強安保值守巡查，堅持值班制度和領導帶班，加強對水庫大壩、堤防、水閘、供水設施、水源地和通信信息設施的保護，加強對病險水庫、尾礦壩、長江崩岸隱患和爆破器材、隧洞爆破作業等安全監督檢查，嚴防事故災難。

9.信息采集、傳輸、發布機制需要進一步完善

對于突發水公共安全，要在第一時間掌握最新情況，為領導指揮決策提供依據；要對上報的信息進行必要的分析處理，提高信息的準確性；要迅速做好信息公開工作，尤其要在黃金24 h內公布準確、真實的信息，不給謠言傳播的機會；要繼續堅持完善新聞通氣會制度，及時向社會公布信息，發揮積極有利的輿論導向作用，滿足公眾對突發水公共安全事件的知情權。

10.進一步加強領導者處置突發事件的能力

突發事件的實質是非程序化的決策問題，它的要求是非常規性、緊急性、果斷性的。在很大程度上反映決策者們本能的反應能力，當然這種本能不完全是先天的素質，更多的是后天訓練積累的結果。在突發事件暴發時，這種先天的本能和后天的訓練積累便以條件反射的形式激烈、迅速地表現出來，而表現出來的應對措施是否適當就能鮮明地反映決策者們的基本素質。今后水利系統還應該結合自身的特點有針對性地開展培訓工作，以利廣大水利工作者在遇到突發水公共安全事件時能有效處置。

[1]中華人民共和國突發事件應對法[S].2007.