煤礦安全管理中外對比分析

金 鈮

(中國礦業大學 (北京)管理學院,北京市海淀區,100083)

★煤礦安全 ★

煤礦安全管理中外對比分析

金 鈮

(中國礦業大學 (北京)管理學院,北京市海淀區,100083)

從煤礦自然條件、煤礦安全事故情況、煤礦安全法制、礦山應急救援體系、礦工參與機制等方面,深入對比分析中外煤礦安全管理的現狀和問題,認為,我國已初步建立了較為完善的煤礦安全生產管理體系,但美國、澳大利亞等國家先進的煤礦安全法制中改善礦工參與機制、增強工會監督職能、加大違法違規的處罰力度等方面仍有許多值得我國借鑒之處。

安全事故 煤礦安全 中外對比

AbstractIn this paper,emphasis is laid on coal mine accident related factors such as natural conditions of mines,coal mine accidents proper,legal system governing coal mine safety,coal mine emergency response system and coal workers’participation in coal mine disaster control, etc.This is in fact an in-depth analysis of the status-quo and problems of coal mine disaster and related management and control.According to this paper,with a comparatively effective coal mine safety management system preliminarily brought in shape in this country,coal workers’participation mechanism,enhanced functions of trade unions in disaster control and intensified punishment on mine safety rule violations advocated in the more advanced coal mine safety laws and regulations in enforcement in the U.S.A.,Australia and some other countries are of reference value to China.

Key wordsdisaster and accident,coal mine safety,comparison between China and foreign countries

我國煤炭生產大多地下作業,地質條件復雜,自然災害威脅大,屬于高危險行業,也是國家安全生產重點監管的行業。本文通過對中外煤礦安全管理的對比,分析我國煤礦安全事故頻發的原因,進一步提出改進的建議。

1 煤礦自然條件對比

國外主要產煤大國露天儲量比重大,但中國的情況有所不同。印度2002-2003年地下開采煤炭產量不足20%,美國地下開采產量也不足50%,中國95%的煤炭開采都是地下開采,經初步統計,中國煤炭資源保有儲量中,埋深小于300 m的占36.1%,埋深300 m～600 m的占44.6%,600 m～1000 m的占19.3%,平均開采深度為400 m。隨著礦井開采深度的增加,瓦斯、礦壓、水、地熱等災害日趨嚴重,特別是煤與瓦斯突出的危險性增大。

2 煤礦安全事故對比

20世紀70年代以來,世界主要產煤國家的煤礦安全狀況都有很大的改善。美、英、澳等國家現在已基本消滅了重大死亡事故,特別是英國和澳大利亞已實現0死亡。進入21世紀,英國2000-2005年向煤礦每年的事故死亡人數為0;澳大利亞在2000年以后很少發生重大礦難,到2005年已實現0死亡;美國在2009年煤礦事故死亡18人,百萬噸死亡率為0.0175,煤炭行業已成為相對比較安全的一個行業;印度煤炭公司煤礦死亡事故起數從1975年的177起降至2005年的73起,死亡人數從同期的233人下降到94人,百萬噸死亡率為0.28,2007年死亡人數是126人,百萬噸死亡率為0.27,保持了一個較好水平;南非煤礦安全狀況也有很大的改觀,煤礦事故死亡人數從1994年的54人下降到2008年的15人,較1994年下降72%。

中國是世界主要產煤國家中煤炭開采條件最差、各類災害最嚴重的國家。煤礦瓦斯、水害、火災、頂板冒落等事故多發。最近幾年,中國不斷學習和借鑒國外安全生產的經驗,提高了國家重點煤礦和地方煤礦的安全標準和機械化程度,生產效率得到提高,事故死亡人數逐漸下降。從2003年開始煤礦安全生產形勢出現好轉,2009年,全國煤礦共發生事故1616起,事故死亡2631人,同比分別下降17.3%和18.2%;煤礦平均百萬噸死亡率0.892,同比下降24.5%。煤礦百萬噸死亡率首次降到1以下。相對于國外主要產煤國家,中國政府積極開展了各項監管活動,投入了大量資金,但在煤礦生產事故發生頻率仍遠遠高于世界其它主要產煤國家。

3 煤礦安全法制對比

世界主要產煤國家普遍重視用法治手段解決煤礦安全生產問題。美、英等國頒布的與煤礦安全有關的法律法規已有近百年歷史。美國現行最重要的煤礦安全與職業健康法主要有兩部,一部是1969年頒布的《聯邦煤礦安全健康法》,規定了世界最嚴格的安全健康標準,適用于包括露天和地下開采在內的所有煤礦;另一部是1977年頒布的《聯邦礦山安全健康法》,該法將煤礦、金屬礦和非金屬礦納入統一的法律規范,就煤礦安全監察員、安全培訓、事故調查、安全責任與處罰等做出詳細規定。

英國早期頒布實施的采礦安全法規主要有《1954年采礦及采石法》、《1975年煤礦 (呼吸性粉塵)法》、《職業安全健康法 (1974)》、《煤礦安全健康法管理法 (1993)》等。由于法律法規對安全健康提出了更高的要求,煤礦百萬噸死亡率大幅度減少。

澳大利亞煤礦安全立法經歷了從無到有和逐步完善的過程,1984年澳大利亞頒布了《職業安全健康法》,1994年參照該法制定了《礦山安全健康法》,并規定每5年修訂一次。澳大利亞各州也都制定了相關法規,如新南威爾士州于2002年議會通過了《煤礦安全健康法》。還頒布了《煤礦監督員管理條例》、《煤礦監督監察員、地區監督監察員和電氣監督監察員選舉管理條例》以及《煤礦規程法》等法律法規,使煤礦安全生產每個環節都納入法律范疇。

德國職業安全與健康保護方面的法律法規最核心的文件是《勞動保護法》和《勞動安全法》。在這2部法律中充分體現了以人為本、以人為保護對象的指導思想。除國家的法律法規外,各州和各工傷保險機構也有各自的具有法律效力的法規和條例規定。

日本的勞動安全健康法制經過近30年來的制定、修改、實施及不斷地完善,已經形成了一套體系,最具代表性的法律是《勞動安全健康法》,另外還有《勞動基準法》、《礦山安全法》、《塵肺病法》、《作業環境測定法》等。

加拿大聯邦政府和各省及地區非常重視職業安全與健康的立法工作。在《加拿大勞動法典》第Ⅱ部分、第Ⅲ部分中,分別就職業安全與健康和工作場所勞動標準進行了規定。

俄羅斯現有2000多種職業安全與健康方面的法規、指令、衛生條約、國家標準,其中最重要的是1997年頒布的《危險生產項目工業安全法》、1998年7月頒布的《工傷事故和職業病強制社會保險法》、1999年7月重新修訂的《俄羅斯勞動保護基本法》等。

波蘭現行法規是2001年修訂通過的《地質與采礦法》,其實施細則包括:露天礦安全與特殊火災防治細則、地下礦安全與特殊火災防治細則等。

南非在頒布《礦山健康安全法 (1996)》的基礎上,還相繼發布了配套規章,如礦山健康安全規程、各類礦山安全生產指南等,逐步形成了較完善的礦山安全生產法規體系。

《礦山法》是印度礦山職業安全健康大法, 1901年頒布,目前實施的是補充和修訂后的1952年《礦山法》。根據《礦山法》,印度還制定了其他相關的法律法規。

韓國當前宣布的29條實施標準以及包括38個在2002年補充進去的一共229個韓國職業安全和健康局法規,每隔5年韓國職業安全和健康局對其法規進行修改以跟上技術的發展速度。

中國煤礦安全和職業健康相關的法律主要包括《礦山安全法》、《煤炭法》、《煤礦安全監察條例》、《職業病防治法》等法規。有關部門還根據安全生產的法律法規先后制定了有關安全生產規程、安全技術標準、技術規范。各省、自治區、直轄市也根據有關法律的授權和本地區實際工作需要,相繼制定了一些地方性的安全生產法規、規章。中國歷來都重視安全生產工作,在“安全第一,預防為主”的總體方針下,使安全法規體系建立得到發展。相對于國外的法律法規建設,這些法律、法規、規章構成了中國安全生產法律法規體系的重要內容,對提高安全生產管理水平,減少傷亡事故,促進安全生產起到了重要作用。但是,由于中國法制化建設起步較晚,在提出“有法可依”初期,法學理論基礎薄弱,立法技術較為落后,負責法律起草的部門較多而又缺乏全局觀念,導致安全生產法規體系內法律法規之間的不銜接、不協調甚至相互矛盾。當前這些法規尚需修訂完善,同時需要制定配套法規和實施細則。

在監管和執法方面,中國同美國和印度一樣設有獨立的礦山安全監察機構,采用垂直集權高效的監管體系。中國行使國家煤礦安全監察職能的行政機構是2001年成立的,目前由國家安全生產監督管理總局管理的國家煤礦安全監察局,實行自上而下的垂直管理,在各產煤省設有省級煤礦安全監察局,重點產煤地區設有煤礦安全監察分局。澳大利亞、加拿大等國對煤礦安全的監管則采用聯邦政府與地方政府兩級監管模式。國家設立安全健康委員會,負責提出法律法規建議和交流協調,具體監管由州或省負責。

4 應急救援體系對比

美國等主要產煤國家都建立了運行良好的礦山應急救援體系。美國聯邦礦山安全健康監察局要求每個煤礦與兩個以上的礦山救護隊簽訂救護協議。煤礦發生事故由礦主組織救援,必要時也可向當地警方求救。美國全國現有116支礦山救護隊,聯邦礦山安全健康監察局和州政府為礦山救護隊提供資金支持。印度煤炭公司各子公司都設有煤礦救護中心,煤礦一旦發生事故,礦山救護隊可在半小時內到達事故現場。

中國在借鑒國外經驗的同時,礦山應急救援體系的建設也比較完善,主要框架包括救援管理系統、救援隊伍系統、技術支持系統、裝備保障系統、通訊信息系統5部分。中國建立了國家安全生產應急救援指揮中心,建設了具有快速反應能力的專業化救援隊伍,提高了救援裝備水平,增強了生產安全事故的搶險救援能力,并建立了國家、省(區、市)、市 (地)、縣 (市)4級重大危險源監控和安全預警機制。同時,在18個省 (自治區、直轄市)安全生產監督管理局、煤礦安全監察局(或負責安全生產監督管理的部門)設立了省級礦山救援指揮中心。省級礦山救援指揮中心負責制定本行政區內的礦山生產安全事故緊急救援預案;組織、指揮和協調所轄區域內的礦山應急救援工作及礦山事故應急救援的調度、指揮。

5 礦工參與機制對比

改善煤礦職工健康和安全狀況的主要因素除了自然條件、監管體制外,還有礦工自身。國外在這方面有很多可借鑒之處,比如歐洲式的風險評估和社會合作伙伴方法,英國、澳大利亞和新西蘭煤炭工業都有相似的制度。這種安全機制的核心在于建立煤礦經理、政府監察員和工人監察員之間的安全三角。

中國煤礦企業從職工中聘用安全監察員。這些安全監察員得到有效的培訓,有權代表其他礦工執行監察職能,并可以代表工人與管理層交涉,工人自己也可以指定他們的安全監察員。在澳大利亞煤礦,礦工如果發現礦區生產條件不符合安全要求,有權拒絕違章作業;如果發現領導或同事不嚴格按照法律法規行事,也有權舉報。美國井下采區設有直撥美國聯邦礦山安全健康監察局的舉報電話。南非規定在健康安全委員會中必須有礦工代表參加。

礦工和工會的職責和權利在歐洲法律中有明確規定,在其他國家的健康和安全法規中也有明確規定。比如在澳大利亞,一旦經營者違規,危及礦工安全,負責一個地區數個煤礦的工會安全官員有權暫停其運營。在新西蘭,礦工安全代表能夠發出危險通知,并建議礦工在面臨危險時拒絕工作。在過去幾年中,中國政府已經引入了很多措施來改善煤礦安全,國有重點煤炭企業安全生產有了很大改善。中國積極開展基礎性工作,使礦工參與到危險確認和安全監察中,為進一步實現安全高效生產奠定了基礎。中國有部分安全監察員由地方政府任命到煤礦,由地方政府支付工資,在國有重點煤炭企業,礦工和工會已經參與到安全管理中。如果能夠建立企業監察員、經理和政府監察員三者之間的安全三角制度,安全體制能夠進一步得到改善。

6 結論

近幾年來,我國煤礦企業加大安全生產投入,提高煤礦安全保障能力,煤炭行業堅持安全發展,強化安全生產管理,煤炭企業的安全生產環境不斷優化,安全生產水平不斷提高,煤礦安全生產形勢持續好轉。與此同時,美國、澳大利亞等國家先進的煤礦安全法制中改善礦工參與機制、增強工會監督職能、加大違法違規的處罰力度等方面仍有許多值得我國借鑒之處,以助于減少煤礦事故的發生,降低國家和人民生命財產的損失。

[1]黃盛初.2009中國煤炭發展報告 [R].北京:煤炭工業出版社,2009.11

[2]范維唐.我國安全生產形勢、差距和對策 [M].北京:煤炭工業出版社,2003,6

(責任編輯 梁子榮)

Coal mine accidents and control:a comparative analysis between China and foreign countries

Jin Ni

(School of Management,China University of Mining and Technology,Daidian district,Beijing 100083,China)

TD771

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金鈮 (1981-),女,法國里爾高等商學院、法國里爾第二大學高等商學院留學四年,獲供應鏈管理和貿易管理碩士,現就讀中國礦業大學管理學在職博士。