淺析我國能源安全保障的法律問題

趙 強

(石家莊經濟學院，河北 石家莊 050031)

1 能源安全概述

能源安全的概念，是在石油危機的背景下產生的。 1974年11月，國際能源機構宣布成立，并第—次正式提出了以穩定原油供應和價格為中心的“國際能源安全”的概念。20世紀80年代中期以后，隨著全球化進程的加快，國家能源安全已不再是單純的能源供應問題，對生態環境、可持續發展戰略等問題的關注，正成為各國新的能源安全戰略中的重要組成部分，從而增加了能源使用安全的概念。

關于能源安全的含義，學術界存有很大分歧，但一般認為，能源安全主要是指一國能源供給得到相對滿足，包括能源穩定、經濟、安全、清潔供應的各個方面。具體可分為能源供應安全和能源使用安全。所謂能源供應安全，即相對充足的能源供應，是指滿足一個國家生存與發展需要的能源供應的連續與穩定程度；而所謂能源使用安全，即保障生態環境安全，是指能源的使用和消費要與環境充分和諧，對與人類休戚相關的生存與發展環境不存在任何威脅。其中，能源供應安全是國家能源安全“量”上的要求；而能源使用安全是國家能源安全“質”上的要求。

2 我國能源資源存在的問題及原因

目前，我國能源問題主要表現在以下幾方面：

第一，能源資源相對短缺。煤炭、石油、天然氣等常規化石能源的探明儲量，在世界總量中所占比重較高，煤炭資源探明儲量為世界第三，石油和天然氣探明儲量分別為世界第十和第十八位。但我國能源人均占有量遠低于世界平均水平，且能源浪費現象嚴重，全民節能意識不強。

第二，能源利用結構不合理，且能源利用效率低。在我國能源結構中，煤炭始終占據最主要的地位，新中國成立以來，煤炭在一次能源生產結構中一直占70%以上，在消費結構中占65%以上。而由于能源技術落后，可再生能源、清潔能源、替代能源等的開發利用很不充分；節能減排、污染治理等技術的應用不夠廣泛，使得能源利用效率低、污染物排放程度高，給生態環境造成巨大壓力。

第三，能源供需矛盾加劇。石油、天然氣需求增長迅速，但國內產量增長相對緩慢，優質能源對外依存度不斷提高。2005年我國石油對外依存度達到42.9%，2006年達到了47%，按照最低方案預測，到2020年，石油對外依存度將達到60%。

第四，農村能源問題突出。農村生活用能商品化程度偏低，西部地區農民用能普遍不足。農村可再生能源發展存在不平衡現象，政府把主要精力投入到了以沼氣為主的農村可再生能源技術推廣中，而忽視了太陽能、生物質能、風能等的發展，致使這些領域的技術進步緩慢，推廣速度和效益受到影響。

3 我國能源安全保障存在的制度缺陷

3.1 法律制度的缺陷

3.1.1 能源法在能源領域的定位不明

國家能源辦會同國家發改委、國家法制辦、財政部等15個部門，于2006年初開始了《能源法》的立法工作，現發布了《能源法》征求意見稿，征求社會各界人士和全體公民的意見和建議。據介紹，能源法旨在通過法律化的制度規定，來“保障能源安全、提高能源效率、強化能源環保”。

3.1.2 石油、天然氣、原子能等領域的能源法律缺位

目前，我國油氣行業的相關法律文件，主要包括《礦產資源法》、《石油及天然氣勘探開發登記管理暫行辦法》、《石油天然氣管道保護條例》等，以及即將出臺的《能源法》。這些法律文件主要涉及了油氣資源管理體制、油氣礦權及轉讓、對外合作、稅費、環保等領域，初步形成了以上游為主的法律體系。但油氣行業下游領域立法基本空白，許多問題只能依賴政策性文件解決，缺乏透明度和穩定性，甚至有悖于市場經濟客觀規律。而專門規范原子能領域的法律更是缺失，只有2003年施行的《放射性污染防治法》，還有部分內容零散規定在《礦產資源法》、《產品質量法》中，而《原子能法》長期處于缺位狀態。

3.2 能源管理體制的缺陷

我國至今沒有一個統領能源領域事務的機關，與能源相關的管理、開發以及研究職能分散在國家發改委、國土資源部、水利部、電監會、國家環保總局、科技部、中國工程院等相關部門，“多頭管理”是我國法律執行中的一大難題。我國即使出臺了良好的宏觀能源政策，也無專門機構貫徹實施，更無法實現長遠的政策目標。同時，由于能源管理體制分散，能源方面的法律法規之間存在某些交叉重合的地方，甚至不一致，相互矛盾。

3.3 法律保障能源安全的意義

能源安全主要是指一國能源供給得到相對滿足，用法律保障國家能源安全具有重要的意義。當前，能源安全已成為制約我國經濟和社會可持續發展的重要因素，迫切需要運用法律調控機制來解決。對于我國能源安全面臨的挑戰以及能源安全保障法律制度存在的缺陷，有必要而且必須要健全和完善我國能源安全的法律保障措施。在環境資源立法，特別是能源立法中，樹立新的能源安全觀，貫徹可持續能源發展戰略，梳理和健全政府能源管理體制，完善能源法律法規體系。

4 我國能源安全保障措施的完善建議

4.1 完善能源立法

黨的十七大報告指出，要完善有利于節約能源資源的法律法規體系，發展清潔能源和可再生能源，建設科學合理的能源利用體系。據此，我們應當進一步做好能源立法工作，注重法律的適應性和可操作性。抓緊出臺能源基本法，制定和修改能源專門法律。

第一，促進全國能源的綜合規劃和利用，保證能源效率的提高，立法論證過程中達成共識，將能源法定位為“能源領域的基礎性法律”，旨在調整能源領域的重大的全局性、綜合性和戰略性的問題，以及單行法沒有規定，且解決不了的問題。據此，應由國家最高立法機關及全國人大討論制定，明確其基礎地位，并作為各能源單行法的上位法，而不應由前述15個部門立法。

第二，加快油氣法、原子能法等能源專門法律的制定，使現行的有關條例、規定體系化，彌補石油、天然氣、原子能領域的立法空白，強化對環保和公共安全的保護，有力保障我國能源安全和可持續供給。

第三，加強能源法制定出臺工作的同時，還要做好《節約能源法》、《煤炭法》、《電力法》等相關法律的修訂工作，加快制定其配套法規和實施細則，重點把能源資源保護原則性的規定進一步細化，使其可操作性增強，特別要明確對破壞資源行為的具體懲罰措施和相應法律責任。

4.2 改革我國能源管理體制

從能源管理的內容和范圍界定來看，目前國家各部委的能源管理職能是以管理對象來界定的，綜合性和長遠性的能源戰略管理很是薄弱。國際上能源生產和消費大國，如美國、俄羅斯、德國、英國、日本等，都有統一的能源管理機構。中國作為一個能源大國，亦應建立統一的政府能源領導管理機構，統籌能源行業的發展和利益協調，綜合規劃國家能源戰略和制定能源政策，研究能源法律法規的制定；同時，作為能源執法機構，對我國能源全面擔負起責任。建議建立國家能源委員會或能源部，將相關部委必要的權限收歸能源管理機構，加強國家對能源的集中、統一、協調處理。此外，還要建立一個以能源戰略管理為核心的能源監管體系，按照依法監督的原則建立現代監管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，加強技術、安全、環保等社會監管手段，集監管性、技術性、專業性、服務性于一體。如此可加強政策執行的力度，也能使政府主管部門集中精力做好制定政策的工作，更重要的是，能在監管機構與政府決策機構之間形成有效的制約機制。

4.3 其他相關建議

4.3.1 樹立新能源安全觀，強化國際能源合作

傳統的能源安全觀強調以充足和持續的能源供給、能源價格合理為基本內容，主要反映了石油、煤等高碳經濟的時代特征。而新的能源安全觀，則以可持續和協調為基本點，重視環境安全，并把環境安全作為能源安全戰略的重要組成部分。我們必須以新的能源安全觀為基礎內容，對群眾進行宣傳和教育，并充分認識到國際政治、經濟形勢對我國能源安全影響的復雜性，積極參與能源國際合作，最大程度的謀求國家能源合作利益。最后，我國要加強國際能源的技術安全合作，通過國際能源技術合作，共同開發新能源、節能新技術。

4.3.2 調整能源結構，優化資源配置

調整優化能源結構，主要是指減少煤炭和石油在我國能源消費中所占的比重，加大天然氣和水電能源等新能源的比重。我們要把調整優化能源結構作為保障能源供應的中心任務，高效清潔的開發利用煤炭資源，調整和優化電力結構，努力增強石油天然氣供給能力，加快發展新能源和可再生能源，包括水電、生物質能、太陽能等可循環利用的清潔能源。同時，也應學習借鑒國外先進的技術和經驗，把利用新能源和可再生能源作為能源安全戰略的重要組成部分積極予以發展。

4.3.3 增強節能意識，發展能源技術

節約能源被我國專家視為在我國與煤炭、石油、天然氣和電力同等重要的“第五能源”。因此，節能是今后相當長一段時期內，我國各行業都必須重視的工作，是我國經濟持續、快速、健康發展的重要保證。要堅持開發節約并舉，確立節能的首要地位。樹立人們在日常生活中的節能意識，廣泛開展全民節能活動，利用一切可以利用的方式方法，宣傳節能的重要意義和作用，使全民都能自覺地做到節能，從一定程度上緩解能源稀缺和環境污染嚴重的嚴峻形勢。同時，政府應加大在能源領域的研發投入，重點研究節能和提高能效技術、可再生能源和新能源技術、石油和天然氣清潔及高效開發利用技術、先進煤電、核電等重大能源裝備制造技術等。

為確保資源的合理配置和技術研發的順利進行，我們應加強法律的規范和指引作用。通過制定能源消費技術政策、技術規范和各種標準，對能源開發利用設備標準、能源技術政策和技術研發基金等作出規定，增強企業自主創新能力，指導勞動企業的技術進步和社會的合理消費。

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