開發建設項目主體工程設計的水土保持評價重點與修正意見

姜德文

(水利部水土保持監測中心，北京 100053)

我國已進入科學發展的新時期，建設資源節約型和環境友好型社會已成為我國的基本發展模式和根本出路。水土保持方案的審查審批對建設資源節約型和環境友好型社會、實現科學發展具有重要意義和作用。近年來，水利部印發了一系列規章和規范性文件，以確保水土保持方案審查審批等水土保持工作的順利開展并切實取得成效，僅 2008年國家就連續頒布了3部有關開發建設項目的水土保持國家標準。而強化對主體工程設計(簡稱主體設計)的水土保持分析與評價，并予以修正和完善，最大限度地把生態破壞和水土流失的隱患控制在決策和規劃層面，避免因立項、選址、布局不當而造成資源損失和環境破壞，從源頭規避生態風險，是今后水土保持方案審查審批的首要任務和重點。

評價和修正主體設計的依據是水土保持相關法律法規、國家標準，特別是對主體工程有限制性的行政和技術規定，如水利部 2008年184號文件《關于嚴格開發建設項目水土保持方案審查審批工作的通知》(以下簡稱“水利部文件”)，《開發建設項目水土流失防治標準》(G B50434—2008)、《開發建設項目水土保持技術規范》(G B50433—2008)、《開發建設項目水土保持設施驗收技術規程》(G B/T22490—2008)(以下簡稱“國標”)中的100多條限制性條款(其中強制性條款 70條)。國標和水利部文件對水土保持的要求有3種表述:一是最嚴格的規定，用“必須”、“須”或“嚴禁”、“禁止”表述，這些條款無論在什么情況和條件下都不能違反;二是普遍要求做到的，用“應”或“不得”表述，這些條款在正常情況下均應做到;三是推薦性的意見，用“宜”表述，在條件許可時首先應這樣做[1-2]。在方案編制、分析評價、技術審查、行政審批時，應嚴格區分這3種表述并嚴格把關。筆者根據相關規定，結合在方案審查審批中遇到的情況，就水土保持分析評價的重點內容、經常遇到的情況、如何給出不同的評價結論以及對主體設計如何修正等略做探索，以期能幫助編制單位、審查單位、審批單位做好此項重要工作。

1 工程選址選線及總體布局的分析評價與修正

1.1 評價依據

國標和水利部文件對主體工程選址選線都作出了水土保持規定，這就要求在項目前期論證階段就要充分考慮和研究水土保持問題，盡可能避免因選址選線不當而造成的嚴重水土流失和環境破壞。

1.1.1 必須達到的要求

國標規定各類工程項目在前期選址選線時必須兼顧到水土保持的要求[1]，這是最嚴格的規定。水利部文件也規定，若主體工程沒有比選方案，以及比選方案的水土保持評價缺乏水土保持有關量化指標的，則其水土保持方案將不予通過、不予審批。

1.1.2 應當做到的要求

國標規定工程選址選線應避開以下幾大區域:①泥石流易發區、崩塌滑坡危險區以及易引起嚴重水土流失和生態惡化的地區;②全國水土保持監測網絡中的水土保持監測站點、重點試驗區，如全國水土保持監測網絡一、二期工程建設的 738個站點;③國家確定的水土保持長期定位觀測站。

1.1.3 指導性的要求

國標的指導性要求有:①選址選線宜避開生態脆弱區、固定半固定沙丘區、國家劃定的水土流失重點預防保護區和重點治理成果區;②公路、鐵路工程在高填深挖路段宜采用加大橋隧比例的方案;③工程占地不宜占用農耕地，特別是水澆地、水田等生產力較高的土地。

1.2 對主體設計的修正意見

1.2.1 選址不當的修正意見

對在影響國家重大生態安全的區域進行的開發建設項目，以及對生態破壞嚴重或對生態有較大影響的項目，應要求建設單位重新選址[3]。如西北某煤化工項目、高爾夫球場項目，在當地水資源極為匱乏的情況下，耗用大量水資源興建該類工程，將加劇當地生產生活用水與生態用水矛盾，惡化生態環境。針對此類項目，在方案評審時應提出重新選址或予以否定項目建設的意見。

1.2.2 比選方案不完善的處理意見[3-6]

(1)主體設計中沒有選址選線多方案比較的，退回建設單位，并要求主體設計單位根據水土保持規定重新論證設計方案。對在原址擴建、依托相鄰工程的項目，可不要求異地比選，但應列出主體工程平面布置的比選方案。

(2)水土保持方案中對主體工程比選方案的評價沒有用水土保持量化指標的(主要包括擾動面積、損壞植被面積、土石方挖填量及棄渣量、水土流失量及危害、工程投資等)，予以退回，要求方案編制單位補充完善。

1.2.3 比選結果的評價和結論性意見

(1)經水土保持評價后，當水土保持推薦方案與主體設計推薦方案一致時(即主體設計推薦方案擾動和破壞面積小、土石方挖填及棄渣量少、水土流失量小、恢復費用少，以及對水土保持功能影響小、水土流失影響指數低[7])，則給出“同意主體設計推薦方案”的結論，并在批文中明確指出同意的是哪一個工程建設方案(如哪個廠址方案、哪條線路)。當該建設方案變化時，根據水利部文件和國標規定應重新編制水土保持方案，重新審批，這樣就可以避免審查與實施方案不統一現象的發生，確保審查審批的權威性。

(2)經水土保持評價后，若發現主體設計的幾個比選方案沒有明顯的水土保持差異(如水土保持量化比較指標相差在±10%以內，各有少量的優劣，最終確定哪個方案都沒有明顯的水土保持制約)，考慮到主體設計推薦方案具有的多種比較因素(如經濟、社會、環境等諸多方面的因素)，則可以給出“各比選方案無明顯的水土保持制約，同意主體設計推薦方案”的結論。若在后續設計中，經進一步優化，最終選定的方案不是原水保審批的推薦方案時，建議以變更設計并進行備案(國家審批項目在省級備案、省級審批項目在地市備案)的方式予以確認，而不必再重新編報、審批水保方案。

(3)經水土保持評價后，若發現水土保持推薦方案明顯優于主體設計推薦方案(即水保推薦方案較主體推薦方案擾動和破壞面積小、土石方挖填及棄渣量少、水土流失量小、恢復費用少、對水土保持功能影響小、水土流失影響指數低)，出現了完全不同的結論，則可區別以下兩種情況分別提出處理意見:①采用水土保持推薦方案對主體設計不產生其他制約時，主體設計應按水土保持推薦方案重新論證，并給出“建議建設單位重新論證和選定推薦方案”的意見。②采用水土保持推薦方案，而其他方面對主體工程存在無法避免的制約時，經各方面綜合協調，很難采用水保推薦的方案時，可給出“鑒于工程建設其他方面存在無法避免的制約性限制，在加強防治措施和水土保持功能補償措施的前提下，基本同意主體工程的推薦方案”的意見;屬于此種情況的項目，水保方案中必須加強預防保護、恢復治理、監測監控等措施，加大投資，提高標準，水土保持補償費計收標準也應采用上限，以最大限度地恢復水土保持功能，降低因無法采用水保推薦方案所帶來的資源和環境損失。

(4)針對資源賦存于特定區域(如國家規劃的煤炭、有色金屬、石油、天然氣等資源開發基地，在有關部委的網站中可查到規劃建設的重點區域和重點項目，特別是國家發改委網站)，而項目區又處于水土流失嚴重和生態脆弱區(如我國西部大多數地區、中東部的局部地區)，是國標中提出的宜避開的區域(即泥石流易發區、崩塌滑坡危險區，易引起嚴重水土流失和生態惡化的地區，全國水土保持監測站點、重點試驗區，生態脆弱區，固定半固定沙丘區，國家劃定的水土流失重點預防保護區和重點治理成果區)的項目，建議給出“鑒于該項目資源依托區無法避讓水土保持敏感區域，在加強預防保護、恢復治理、水土保持功能補償等措施的前提下，同意該工程建設”的意見。屬于此種情況的項目，意味著該工程的建設對國家敏感區域的水土保持功能會有較大影響，將大大降低甚至喪失此功能，因此水保方案中必須全面強化防治措施，提高投資標準，確保措施的時效性和長效性。另外，這些生態脆弱區域(如晉陜蒙接壤地區、西南石漠化地區等)也多是國家和地方的水土流失重點治理區，國家和地方投入了大量資金開展了重點工程建設及小流域綜合治理，因此凡毀壞、占用了治理成果的工程項目，水保方案中必須按恢復所需的實際費用，明確具體的賠償恢復資金數額，并將該資金交由地方水行政主管部門組織異地治理和恢復，確保國家利益和社會利益不受到損害。

2 工程占地及水土保持敏感性的分析評價與修正

從節約和保護土地資源、維護和提高水土保持功能的角度進行水土保持評價，主要有以下幾方面的內容。

2.1 占地面積的復核

國家對各類項目的主體工程永久征地有明確的規定和限制，并有嚴格的審查審批程序，一般不會突破。但在可行性研究階段，對臨時占地考慮不全面，往往造成現場施工時大量增加臨時占地，使原批準的水土流失防治責任范圍發生重大變化，監督管理失控。因此，在評審水保方案時應重點對施工道路、取土場、棄渣場、施工場地等附屬區域的臨時占地進行復核，主要是對水保方案中第3章項目概況中的各類占地進行分析、復核，對于占地不足或超標準的應提出意見并予以修正。

2.2 占地類型的復核

對取土場、棄渣場占用耕地特別是占用水田、梯田的，應進行充分的調研和評價，當有荒地可供選擇時，不應占用生產力較高和水土保持功能較強的土地。特別是在南方人均耕地少的地區，應嚴格控制占用耕地。對不符合規定的，應提出意見并予以修正。

2.3 占地時段的復核

當臨時占地使用結束后，應立即采取恢復措施，減少占用時間，及時恢復原土地的水土保持功能。主要根據水保方案第3章工程進度圖、第8章水土保持措施進度雙線橫道圖進行分析、評判。對不合理的，應提出意見并予以修正。

2.4 水土保持敏感性分析

從占用土地的水土保持功能重要性、水土流失敏感程度等方面進行分析評價。處于國家級水土流失重點預防保護區、水土流失重點治理成果區的項目，應取得省級以上水行政主管部門的同意;對無法避讓而水保方案中又沒有落實保護、賠償和恢復措施的，應要求建設單位予以修正[6]。

3 土石方工程的分析評價與修正

3.1 土石方挖填及調運的分析評價與修正

目標是減少土石方挖填量和棄渣量，減少可能產生水土流失的施工環節，減輕水土流失及其危害。

(1)總量復核與修正。主體設計報告中的土石方工程量往往只有主體工程區的(如公路、鐵路項目為路基工程土石方量)，經常會遺漏附屬設施區(如站場、立交、施工道路、材料場地、施工場地)的土石方量，這是分析評價的重點，對不合理的應提出意見并予以修正。

項目土石方工程總體布置，也是應做重點評價和修正的內容。例如:西北某高速公路項目，由于主體設計確定的路基標高較高，會造成沿線大量挖(借)方，所以在方案評審時提出了在保障工程安全運行前提下適當降低標高的建議，從而大大減少了取土場數量、挖方數量;南方紅壤丘陵區某一火電廠，主體設計確定廠區按同一標高設計，土石方量較大，在方案評審時提出分3個臺階布設，減少了大量工程量，也為主體工程節省了投資;東南丘陵區某機場項目，由于周邊凈空的要求，需削低周邊許多山頭，因而設置了多處棄渣場，在方案評審時提出適當提高機場標高，將棄方全部消化，取消了棄渣場，既有利于水土保持，也節省了工程投資。

(2)區段復核與修正。在可行性研究階段，主體設計對土石方調運平衡的估算只是粗略性的，也無法做到與實際完全一致，但可以對區段間調配的合理性進行分析評價。如公路、鐵路等線性工程，施工標段往往劃分較短，一般是幾公里、1座大橋、1座隧道就是1個標段，受施工時序、運輸條件、施工組織等影響，跨標段調運很難做到，因此長距離調運土石方進行平衡是不可行的。當存在此類情況時，應要求主體設計單位重新進行土石方平衡分析與計算。根據行業設計深度的特點，可要求點式項目的土石方挖、填、借、棄及平衡計算盡可能做得具體、明確些。

(3)表土剝離和利用的復核與修正。表土資源十分珍貴，國標中提出了保留表土的規定[1-2]。凡占用具有一定肥力的表土，均應先予以剝離、保護，后期用于本項目或其他區域土地恢復。因此，任何建設單位都不能為了省事、不能因為有錢，將表土隨意浪費，恢復時再花錢買土，造成二次破壞。當主體設計中沒有按要求剝離和利用表土時，水保方案編制單位應予以補充和落實。剝離表土的厚度一般不超過30cm，可按此復核剝離量是否合理。

(4)棄渣利用的復核與修正。根據國標和水利部文件規定，多余土方應首先考慮回填利用或就近調劑利用。一是本項目內的回用，二是鄰近其他項目的調劑利用，這就要求方案編制單位需對本項目、鄰近其他項目的土石方需求進行調查、分析，盡可能充分利用，防止亂挖亂棄。不能為了方便省事而隨意棄渣，只有經充分論證確實難以利用的方可作為棄渣處置。如黃土高原某火電廠，主體設計單位認為該區域不缺土，故將廠區的余方就近設一棄渣場處置，而進廠道路需土方時又就近設一取土場，其結果多出了1個取土場、1個棄渣場，造成了新的開挖、壓埋以及擾動和破壞;某高速公路項目，挖方大于填方，沿線設置了許多棄渣場，在方案審查時發現沿線有一些其他在建項目需要大量的土石方，故而給出的審查意見是要求與其他在建項目協調，將棄方盡可能利用。

3.2 取(棄)土(石、料)場的分析評價與修正

3.2.1 設計與評價深度

可行性研究階段各行業對工程的設計深度和要求不同，因此對取(棄)土場的分析評價可區別對待。點式項目總體布置范圍較小，取(棄)方就近選擇，方案評審時應要求逐一落實，并進行分析評價;線性項目戰線長，可研階段難以逐一確定取(棄)場地數量和位置，可按要求分類(如坡地型、溝道型、凹地型、平地型等)做典型設計，大型或特大型取(棄)土場需逐一落實。

根據國標規定，100萬m3以上的取土(石、料)場、棄土(石、渣)場必須在不低于1∶10000的地形圖上進行規劃，并在補充測量的基礎上進行設計。未達到規定的，在方案評審時應要求補充設計。

3.2.2 分析評價與修正的原則

(1)取料(土、石、砂、礫)場。①在縣級以上人民政府劃定的崩塌和滑坡危險區、泥石流易發區，以及在山區、丘陵區取料場易引起崩塌、滑坡和泥石流的項目，其取土取料場必須重新選擇;②在河道取砂(礫)料沒有取得河道管理部門同意的，不得設置取料場;③在城鎮周邊設置取料場不符合城鎮規劃的，在正常可視范圍內(一般按300m左右考慮)的應要求避開。

(2)棄渣(土、石)場。在下列區域設置棄渣場的必須重新選擇:①對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響，如渣場下游有重要交通干線、居民、學校等;②對周邊公共設施、工業企業、居民點安全有影響;③在江河、水庫以及河道、湖泊管理范圍內。如某一中型城市興建熱電廠，其貯灰場選在廠址附近的一處低洼地，原地貌的水田和旱地、林地將全部被占用。在方案評審時發現該廠附近有一電廠，已建設好一處貯灰場(灰壩、管理房、防護林等均已建好)，由于粉煤灰綜合利用較好，目前灰場存灰很少。審查時就要求建設單位積極與另一電廠聯系，租用該灰場做為本項目的貯灰場，這樣既避免了新建灰場占用土地和森林資源以及由此引發的環境破壞和水土流失，又為工程節省了3000多萬元的灰場建設資金。

[1]G B50433—2008，開發建設項目水土保持技術規范[S].

[2]G B50434—2008，開發建設項目水土流失防治標準[S].

[3]鄂竟平.突出重點加強科技 推動水土保持事業又好又快發展[J].中國水土保持，2007(5).

[4]曾大林.建立和創新開發建設項目水土保持理念[J].中國水利，2006(12).

[5]徐震.完善環境準入該做哪些工作[N].中國環境報，2010-01-13(2).

[6]姜德文，趙永軍.生產建設項目水土保持準入條件研究[M].北京:中國林業出版社，2010.

[7]姜德文.開發建設項目水土保持損益分析研究[M].北京:中國水利水電出版社，2008.