加快城郊農業發展促進城郊一體化

2010-02-14 09:16:29沈洪學

中國農業信息 2010年1期

沈洪學

（湖北省宜昌市農業局宜昌 443000）

一、樹立“主城區支持郊區、郊區服務主城區”雙向互動理念

城市和郊區是相互依存、共生共榮的統一體，忽視城郊聯系、甚至城郊分割，就城市抓城市或者就郊區抓郊區，其結果是城市和郊區都難以持續快速健康發展。當前宜昌主城區和郊區在經濟社會發展上面臨兩個方面的問題。一方面，主城區經濟社會發展很快，綜合實力大幅度提升，面貌日新月異，而郊區經濟社會發展相對較慢，甚至比縣市農村發展還慢，城郊差距不斷擴大；另一方面，郊區為市民提供休閑娛樂、勞動健身、安全消費等方面的服務十分有限和缺乏。這兩個問題的實質是“主城區支持郊區、郊區服務主城區”的理念樹的不夠牢固。解決城郊“三農”問題，首先必須從思想觀念抓起，牢固樹立“主城區支持郊區、郊區服務主城區”雙向互動理念，實現主城區、郊區協調發展。

1.增強主城區支持郊區的責任意識。主城區要把支持郊區作為一種責任、一種義務來落實。一是從主城區的可持續發展離不開郊區的高度增強責任意識。二是從郊區的明天就是主城區的高度增強責任意識。建設省域副中心城市的戰略定位，決定了宜昌主城區必然要擴大，今天的郊區必然會成為明天的主城區，這就要求主城區和郊區的發展必須協調一致，必須在城郊規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、管理體制、市場體制等方面協調一致。

2.增強郊區服務主城區的服務意識。郊區處于主城區與農村的過渡地帶，特殊的區位決定了其服務主城區的功能定位。從郊區的現狀看，還必須從增強服務意識抓起。一是轉變觀念。郊區發展的方向主要是為主城區提供配套服務，郊區的希望就在于服務好主城區。二是加強引導。郊區要組織形式多樣的活動，大力宣傳外地經驗，幫助農民轉變思想觀念，引導他們樹立服務意識、責任意識，強化服務城市的觀念。三是選準服務方向。郊區要從服務主城區出發，明確發展主攻方向。要依托一產優勢，發展為主城區配套的二、三產業，實行二、三產業引領一產業發展。

3.增強城鄉發展互動意識。把主城區的責任意識與郊區的服務意識有機結合在一起，關鍵在于增強城鄉發展互動意識。一是堅持城郊統籌發展。主城區要考慮郊區的協調發展，做到城郊規劃一體化、產業布局一體化、就業和社會保障一體化、基礎設施建設一體化、社會事業發展一體化、政策措施一體化，實現“城郊滿覆蓋”。二是加大主城區對郊區支持力度。加快郊區的發展，需要主城區的大力扶持，尤其是公共事業及基礎設施投入，市、區兩級政府每年新增的公共事業和公共設施建設政府性投資應主要用于郊區公共事業和公共設施建設，使城郊公共服務達到均等化。三是郊區要圍繞服務主城區謀求發展。郊區要充分了解主城區的需求和市民的需要，分析發展潛力，明確發展重點，做到有的放矢。要積極發展城郊供給型、旅游觀光型、科技示范型、農副產品加工型農業，滿足城市的各種需求。

二、圍繞郊區服務主城區的功能定位，科學編制郊區發展規劃

規劃是發展的總開關，解決郊區“三農”問題，應從科學編制發展規劃做起。要圍繞郊區服務主城區的功能定位，緊緊抓住宜昌建設副省域中心城市和打造鄂西生態文化旅游圈的機遇，突出特色，精心策劃，高起點、高標準做好規劃設計工作。按照“三個有利于”的要求，即有利于郊區農民增收、有利于市民提高生活質量、有利于推進城市化，確定郊區發展功能。一是發展都市農業。都市農業的一個重要特征是依托城市、服務城市，特別強調生態效益、社會效益和經濟效益的統一。郊區要結合各自實際，把高科技、高產出、高效益作為農業發展的主要目標，大力發展以精品農業、設施農業為主的都市農業。二是發展郊區現代服務業。郊區要抓住主城區的有效需求，著力發展以生態休閑旅游為主的郊區現代服務業。三是促進農業與旅游服務業有機融合。郊區在發展農業和服務業時，不能就農業抓農業，就服務業抓服務業，要實行郊區都市農業與現代服務業的有機融合，注入文化因素，注重景區打造，達到農業生產、自然景觀、人文景觀與鄉村游、餐飲、娛樂等現代服務業在整體上的有機統一。郊區要圍繞農業與服務業的結合，大力發展觀光休閑農業。實現上述目標，是一個長期過程，需要科學合理規劃，穩步推進。

1.立足當前，著眼長遠。制定規劃要堅持以農為本，既不能脫離“三農”、鄉土、當地資源條件、發展階段，又要體現超前性、科學性和適用性。要堅持高標準、高質量、高規格、高技術集成，立足推進城鄉一體化規劃，既要著眼于解決當前的現實問題，又要考慮建立統籌城郊一體化發展長效機制，促進城郊經濟社會可持續發展。

2.突出特色，明確重點。要突出特色，做好功能分區和規劃布局圖。要合理布局蔬菜、花卉、農家樂、觀光休閑農業園區、旅游景點區等產業，改造提升農居風格設計水平，改觀鄉村面貌。要體現主城區和郊區基礎設施建設一體化，政策投入一體化。近郊區窯灣、伍家因城市建設用地需要，土地面積剛性減少，農業生產逐步萎縮，目前主要是水果和少量的蔬菜，兩區應發展以農家樂為主的市民體驗勞作、采摘垂釣休閑農業。點軍區重點建設現代都市農業示范區，建立旅游觀光農業帶。猇亭區要圍繞建設宜昌城郊現代蔬菜基地（城郊“菜籃子”基地），突出服務城市、科技創新、展示引導、服務產業、龍頭帶動、科學普及、休閑觀光等功能，堅持市場導向、因地制宜、科技驅動、產業協調、展示培訓與休閑觀光相結合的原則，推進社會主義新農村建設。

3.強化規劃的約束力。規劃一經制定后非經法定程序不得更改，各項工作必須按規劃有序推進。要改革和調整不利于規劃管理的體制障礙，形成有利于規劃管理的機制和辦法。要加強規劃監察，堅決糾正和查處各類違法建設的行為，維護規劃的嚴肅性和權威性，徹底改變過去城鄉粗放型發展和建了拆、拆了建的低水平重復建設的狀況，促進資源優化配置，實現可持續發展。

4.試點示范，分步實施。統籌主城區和郊區發展，促進一體化是一項長期的戰略任務和穩步推進不斷完善的長期過程，而非一蹴而就。應當因勢利導，試點示范，典型引路，分階段有步驟實施。西陵區要利用大道兩旁的區域重點發展以“農家樂”為主的觀光休閑農業園區。伍家區要以龍盤湖風景旅游渡假區建設為契機，全力配套建設好都市農業示范區。點軍區要選擇車溪村、磨基山、高農公司為示范點，建設現代都市農業示范區。猇亭區要選擇高家河村作為試點，發展城郊現代蔬菜產業。各區要集中力量辦好示范點，分步、分年度實施，力爭1年有明顯變化，3年有大的變化，5年把規劃變為現實。

三、突出觀光休閑旅游重點，發展郊區現代農業

近年，宜昌市城郊農業雖有發展，但仍然存在一些突出問題。一是城郊農業規模不大、水平不高、特色不鮮明、亮點不突出。二是郊區觀光休閑農業偏離了發展方向。目前，郊區以農家樂為主的觀光休閑農業餐飲收費較高，超出了大眾化消費水平，主要以公款消費為主，制約了市民觀光休閑。三是基礎設施配套不全。主要表現為水、電、路、氣與主城區不配套、建設滯后，制約了觀光休閑農業的發展，影響市民到郊區的游、購、樂。因此，郊區要以觀光休閑旅游為重點，發展郊區現代農業。

1.因地制宜，錯位發展。宜昌城郊東部是平原、西部接著山區，地形、氣候多樣。總體上可劃分3個圈層，每圈層應各有側重點，錯位發展。第一圈層是近郊，側重以蔬菜、花卉、林果、草坪、景觀植物等綠色園藝產業為主，發展設施農業、精品農業、休閑和體驗型農業。突破農產品本身的使用價值，依托現有的旅游景點、城郊設施農業區，建設采果園、挖掘園、觀光園、垂釣園及農業文化娛樂園。第二圈層是中郊，實行種養加多種經營，因地制宜發展蔬菜業、林果業、畜牧業、水產業、花卉園藝業、種子種苗業和觀光休閑農業等六大主導產業，以及農產品加工和流通業。第三圈層是遠郊，應建成市民的名特優稀土特產、反季節農業、特色農業、生態農業、休閑度假農業基地。

2.景觀化打造，城市化建設。按照城市建設標準加快完善農村基礎設施，適度進行景觀打造，保持良好生態環境。一是農房改造景觀化。對城郊農房以就地改造為主，采取“農戶出資、政府補貼”的方式進行改造。二是基礎設施城市化。按照整體規劃，以城市道路、污水處理、天然氣、供電等生活設施為標準，完善鄉村路網、通訊、飲水、供電、供氣等鄉村基礎設施，讓農民就地享有城市文明成果。三是配套設施現代化。加強電信、廣播電視、信息網絡等工程項目建設，將城市的有線電視、信息網絡延伸到農村，實現戶戶通光纖。按照社區衛生服務中心建設標準，建設郊區農村衛生服務中心。四是景觀打造生態化。新建綠地，保護原生態植被，傳承文化的人文自然景觀，營造優美的生態環境。五是開發土地集約化。對土地嚴格監管，整合農宅，拆除違建，嚴禁亂搭亂建，減少農房占用耕地。充分利用荒山、溝渠、坡坎等土地修建配套經營性用房，盤活土地資源，使有限的土地資源發揮最大的效益。

3.文化潤色，產業支撐。一是以品質打造品牌。采取政府制訂統一標準并給予適當補貼，引導休閑農業園區（農莊）、農家樂經營者對廚房、廁所等基礎設施進行統一改造，對經營場所進行全面系統的規范，使其與自然環境、文化特色相協調。同時，要通過開展“部門包村、干部包戶”和“干部入戶，文明到家”等活動，幫助經營者提升經營理念和管理水平，深入挖掘農家樂以“農”為根、以“家”為形、以“樂”為魂的內涵，提升層次，豐富內容，建成一批有特色的農家樂，使其擺脫傳統意義上“農家樂”的低水平經營，真正體現郊區休閑旅游的品牌形象。二是以文化提升產業。發揮鄉村民俗文化等自然、人文優勢，利用農家特色資源，加大對城郊特色文化創意產業的培育力度，帶動農民融入文化產業鏈。三是強化現代農業引領功能。支持休閑農業園區積極引進適宜新品種，采用現代農業生產技術和設施裝備，加大品種展示、技術推廣、農耕文化、培訓等基礎設施建設力度，建成兼具展示、休閑、教育、示范功能的現代農業休閑園區和科技示范園，充分發揮其展示現代農業成果、休閑觀光、科普宣傳、推廣現代農業新技術以及培訓、輻射、帶動周邊農戶的作用。鼓勵休閑農業園區開發系列旅游農產品和紀念品，在為市民和游客提供優質農產品的同時，帶動周邊地區優質農產品生產發展。鼓勵支持農戶，依托改造后的農房，采取自主經營、與他人聯營、出租給有實力的公司等方式，發展鄉村旅游，推出賞花、休閑、體驗、健身等多種形式的旅游項目，滿足不同消費需求。四是以活動促發展，擴大品牌影響。舉辦各種游園、觀景、嘗橘、采橘和吃橘比賽等活動，提升觀光農業的品牌影響力。

四、加快推進綜合配套改革，構建實施城鄉統籌、科學發展的體制機制

目前，宜昌市統籌城郊一體化發展的諸多配套體制機制尚未建立，制約了城郊一體化發展。如城郊土地流動機制還不健全，制約了農業規模化經營。點軍區農民發展規模農業的積極性高，全區年出欄生豬100頭以上262戶，年出籠家禽3 000羽以上50戶，農戶都有擴大規模的想法和要求，但由于受到土地規劃等限制，農戶擴大規模經營受土地利用制約，不能發揮更好的規模經濟效益。切實推進宜昌城郊一體化發展，市、區要加大綜合配套改革力度。

1.建立農民向城鎮集中居住機制。按照城郊一體化規劃，通過引導農民向二、三產業轉移，以區域中心鎮或村為重點，按照城區社會標準建設新型社區，解決征地農民和進城務工農村勞動者居住問題，推動農民向城鎮集中。在近郊區，以建設大型社區為突破口，實現農民“不征地、不失業、不失利”就地城市化。在遠郊區，按照“宜聚則聚、宜散則散”原則，因地制宜建設各具特色的農民居住新區，引導農民集中居住和轉變生產生活方式。探索社會資本聯建、統規統建、統規自建、城鄉聯建等集中居住區建設模式。

2.大力推進公共服務改革。城鄉公共服務一體化是最能體現以人為本、共創共享的制度安排。要在就業、社保、教育、衛生、文化等方面推動城鄉公共資源均衡配置，推動城市公共優勢資源向農村覆蓋，使城鄉居民共享改革發展的成果。

（1）推進城郊社會保障制度改革。在完善城鎮居民社會保險制度的同時，要建立征地農轉非人員社會保險制度、非城鎮戶籍從業人員綜合保險制度、農民養老保險制度、新型農村合作醫療制度、少兒住院互助金制度、農村居民最低生活保障制度和城郊一體的社會救助體系，努力實現城郊社會保險制度全覆蓋。

（2）推進城郊教育、衛生等公共服務體制改革。在加大農村教育、衛生等社會事業投入的同時，要積極推進農村學校、醫院用人和分配制度改革，推動城郊教師、醫務人員合理流動，促進城郊教育、醫療衛生等社會事業均衡發展。

3.推進農村產權制度改革。著眼于建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度。

（1）著力開展房屋確權工作，落實農民對房屋的財產權。啟動郊區農民房屋確權改革試點工作，對郊區農房發放房屋所有權證。

（2）探索農村產權流轉，促進農村資源向資本轉變。要制定《集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等政策措施，促進農用地承包經營權、未利用地承包經營權流轉。探索建立集體建設用地使用權出讓制度，實現集體建設用地使用權出讓、轉讓、出租、作價入股等形式的市場流轉。探索農村房屋產權流轉。各區根據自身實際，在制定相應流轉辦法的基礎上，要成立農村產權交易所，積極搭建產權流轉有形市場。

4.發展新型集體經濟。按照現代企業制度要求，改革現有農村集體經濟的組織形式，進行股份化改造。鼓勵有條件的集體經濟組織建立和完善法人治理結構，按照市場規律獨立開展經濟活動，加快農村新型集體經濟組織發展。宣傳學習伍家鄉共聯村發展壯大集體經濟的做法，壯大城郊村集體經濟實力。

五、創新政策投入機制，加大對郊區的扶持

統籌城鄉一體化發展，要大力實施基礎設施和公共服務配套建設，整體推進城市和農村的現代化，需要大量的投入，而政府財政投入力量有限，尤其是區、鄉兩級政府的財力薄弱，農業農村建設投入不足，不利于城鄉協調發展。為促進城郊一體化發展，必須創新政策投入機制，加大對郊區的建設扶持。

1.切實加大各級財政對“三農”的投入力度。改革財政對“三農”投入的方式，在不斷加大財政對農業投入的同時，要更好地發揮財政支農資金的作用，撬動更多的金融資金和社會資金投入農業農村，使財政資金產生倍增效應。市、區要整合部門資金，將用于發展農業的財政經營性支農資金和土地出讓收益集中起來，組建現代農業發展投資有限公司，搭建農業投融資服務平臺。采取“以小博大”、直接投資、委托貸款、貸款擔保、貼息、補貼、獎勵等多種方式，集聚金融和社會資金投入現代農業，激發農業發展潛能，增強農業發展動力。

2.建立耕地征用和流轉激勵機制。對征地農轉非的群眾安置實行按“人頭”一次性補償土地補償費、安置補助費制度。對企業搬遷涉及的搬遷損失、搬遷運費及水、電設施遷改費用等，按該企業建筑物補償總額的10%～15%給予補償。對耕地、山林地以長期租賃的形式進行流轉，一般租期為20年以上，在租賃的當年實行一次性付給青苗補償費，第二年至第五年每年付給適當合理的租金，租金每5年遞增10%。

3.建立拆遷安置激勵機制。按“人頭”進行安置，農戶按每人35m2的標準以宅基地房屋置換新型社區住房，房前屋后的附著物按3萬元/人的標準進行補償，住房面積少于人均安置面積的無需補差價，住房面積多于人均安置面積的，按300元/m2給予補償。其安置住房超出人均35m2的部分，按商品房價購買；以繼承、贈予方式（家庭成員死亡、戶主不在）取得房屋產權的，實行終結安置，按600元/m2予以一次性補償；搬遷安置過渡費支付兩年，第一年400元/人·月，第二年600元/人·月；在規定期限內完成搬遷的給予每戶搬遷費1 000元，并予以2 000～3 000元的獎勵。同時，由村民組成的新型集體經濟組織，可為村民配套建設一定面積的商業用房，由集體經濟組織統一經營出租，收益按股分配。

4.建立景區舊房改造激勵機制。按照景區的統一規劃布局進行集中改造時，各區政府要對房屋改建和室內室外的改造、裝修，以每平方米200元的基數予以相應的補助，第一期由政府補助80%，第二期出60%，第三期出20%，至群眾積極性被充分調動后，政府可退出對舊房改造的補助。此外，對經營農家樂的農戶所購置的桌椅、床鋪、遮陽傘等經營用具實行50%直補，同時對農戶小額信用貸款給予貼息支持。

5.建立規模化經營激勵機制。一是對土地集中經營的業主建立激勵機制。按業主建設農產品規模基地大小和投資強度，實行資金補助支持。對業主投入道路、水利等主要基礎設施建設、農產品規模化標準化基地建設項目、設施農業項目按一定比例給予參股扶持，對擔保貸款、委托貸款給予部分或全部貼息。二是探索土地不征用、不拆遷新的流轉機制。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，積極引導農業產業化龍頭企業和其他經營業主，圍繞主要產業，以項目為載體，發展多種形式的適度規模經營，建設規模化標準化農產品生產基地，提高土地利用率和產出率。三是建立規模經營擔保機制。組建農村產權流轉擔保公司，為土地流轉提供擔保。土地流轉后業主要交納一定的擔保金給擔保公司，一旦業主不能對農戶的土地流轉金兌現，擔保公司將賠付農民的土地流轉金。