關于進一步做好生產建設項目水土保持監測工作的思考

張小林

(長江水利委員會水土保持局,湖北武漢 430010)

生產建設項目特別是大中型生產建設項目是我國社會主義現代化建設的重要組成部分,是國民經濟發展的重要支撐。加強生產建設項目的水土保持監測工作、控制水土流失,保障水土保持措施的落實,是貫徹落實水土保持法和全面實施水土保持方案的必要手段。近年來,隨著長江流域各級水行政主管部門對生產建設項目水土保持監督管理工作的不斷加強,生產建設項目的水土保持監測率逐步提高,特別是水利部《關于規范生產建設項目水土保持監測工作的意見》下發后,生產建設項目水土保持監測工作得到進一步的重視,取得了一定的成效。但當前生產建設項目的水土保持監測依然存在著眾多問題和不足,亟待進一步研究解決和加強深化。

1 長江流域生產建設項目及其水土保持監測現狀

長江流域是我國經濟發展的主要區域,流域地理位置優越,人口稠密,各種自然資源豐富,蘊藏著全國 1/3的水資源和3/5的水能資源,擁有全國 1/2的內河航運里程,是我國水資源配置的戰略要地、實施能源戰略的主要基地、珍稀水生生物的天然寶庫、連接東中西部的“黃金水道”和改善我國北方生態環境的重要支撐點,在國民經濟和社會發展中戰略地位極為重要。改革開放以來,流域經濟發展迅速,生產建設項目眾多,這些項目在為國家和地方經濟發展作出重要貢獻的同時,也對生態環境造成了一定的負面影響,產生了新的人為水土流失。監管好生產建設項目水土流失防治,利用好、保護好長江,關系到全國經濟社會又好又快發展的大局。

1.1 生產建設項目現狀

截至 2009年底,長江流域共有大中型生產建設項目 589個,其中電力項目(含輸變電線路項目)、公路項目最多,分別為156、154個;其次為水電項目 80個,鐵路項目 55個,水利項目54個,其他項目如機場、礦山開采、石油天然氣、建材、城建等 90個。在長江流域水土保持監督執法專項行動中,流域 14個省(市、區)各級水行政主管部門共調查、排查了流域生產建設項目 52 018個,其中省級以上審批核準的項目 3 365個,市、縣級審批核準項目 48 653個。在排查的開發建設項目中,已編制水保方案的項目 38 309個,開展水土保持監測的項目 11 360個,開展水土保持監理的項目 6 910個,開展水土保持設施專項驗收的項目 6 319個。

這些項目體現出如下幾個明顯的特點:一是項目類型多,涉及眾多行業。從我們目前開展工作的情況來看,主要涉及的領域有公路、鐵路、水工程、機場、港口、碼頭、核電站、風力發電、通信、管道、輸電線路、各類倉庫、城鎮新區、燃煤電廠、礦山、煤炭、冶金、造紙、油氣開發等。二是項目點多面廣,但區域分布相對集中。從青海的長江源頭,到上海的長江入海口,無不分布著各類生產建設項目,同時項目又相對集中分布,如金沙江中下游、大渡河、岷江等流域的水電站,貴州、云南的煤礦與火電站,長江沿岸區域的高速公路、鐵路,長江中下游地區的火電站等。三是以電力項目(含輸變電線路)、公路項目最多,其次是水電、鐵路、水利項目,項目行業分布相對集中。以水利部批復的流域 589個生產建設項目為例,電力、公路項目兩項達到 310個,占到項目總數的 53%;電力、公路、水電、鐵路、水利 5個行業項目為 499個,占項目總數的 85%;其他項目如機場、礦山開采、石油天然氣、建材、城建等行業項目,才占到15%。四是大多數項目分布在偏遠山區,特別是占 80%的電力、公路、水電、鐵路項目,要么項目建設地點位于高山峽谷,要么項目建設跨度大,如西氣東輸二線、川氣東送管道工程、蘭渝鐵路等,造成執法檢查的難度大,水土保持監測的成本高。

1.2 水土保持監測開展情況

近年來,長江流域生產建設項目的水土保持監測,特別是2004年水利部下發《關于加強大型開發建設項目水土保持監督檢查工作的通知》以來,隨著流域機構和地方水行政主管部門監督檢查工作力度的加大,監測工作有了長足進展,流域生產建設項目水土保持專項監測工作啟動并有序推進。據統計,全流域已有 1.39萬個生產建設項目開展了水土保持專項監測,特別是流域大型生產建設項目的水土保持監測率已達到 35%以上,有了良好的開頭。長江委 2004—2009年檢查的 149個生產建設項目,水土保持監測開展率達到了 100%;2007—2008年的水土保持監督執法專項行動,各級督辦后有 2 547個生產建設項目補做了水土保持監測。一些大中型生產建設項目在檢查后能夠按照要求開展水土保持監測。中國長江三峽工程開發總公司積極主動開展溪洛渡、向家壩、三峽三期工程建設的水土保持監測,并定期報送水土保持監測報告。中國石油天然氣股份有限公司所屬的西氣東輸二線工程、蘭州—鄭州—長沙成品油管道工程等 68個管道建設項目,在主體工程施工、招標結束后第一時間開展水土保持監測招標工作,采用招標的方式選擇國內水土保持監測實力強的單位承擔水土保持監測,并響應水利部號召,對中標監測單位提出了高要求。二灘水電開發有限責任公司在錦屏一、二級水電站建設中,成立了環保水保管理中心,統一水土保持監測的招標與實施管理。國家電網公司負責建設的錦屏—蘇南±800 k V特高壓直流輸電線路工程,全長 2 090 km,從四川到江蘇橫穿長江流域,工程開工后,水土保持監測工作同時啟動實施,保證了監測數據的完整性。水利部水土保持監測中心、長江流域水土保持監測中心站承擔了跨省監測項目,定期派出技術人員深入現場檢查,定期召開監測承擔單位協調會議,及時解決工作中的問題,確保了監測成果質量;貴州、湖南、安徽、江西等省水土保持監測總站加強管理,注重人員素質培養,努力提高生產建設項目水土保持監測成果質量。

2 生產建設項目水土保持監測當前存在的主要問題與不足

2.1 項目眾多,但監測率低

開展水土保持監測是水土保持法律法規的規定,但在某些地區、某些工程項目上得不到貫徹執行。一些生產建設項目,特別是地方項目,水土保持監測率不高,且落實差。據統計,目前長江流域的生產建設項目中,開展水土保持監測的只占項目總數的 21.8%,占編報水土保持方案項目數的 31.77%,大型生產建設項目的水土保持監測率也只有35%左右,大部分項目沒有開展水土保持監測。在開展水土保持監測的項目中,多數存在著為了應付驗收后期補做、監測時間短的情況,對工程建設中的水土流失根本無法及時反映。

2.2 時效性差,報告制度不落實

開展水土保持監測的項目,對水土保持監測定期報告制度和及時提出水土保持對策建議制度等落實不夠,缺乏時效性,不能夠充分發揮監測在生產建設項目建設過程中的水土保持指導作用。一是大部分建設單位沒有按照有關要求及時向流域機構和省級水行政主管部門上報監測成果,二是監測單位沒有及時根據水土流失監測情況向建設單位提出水土保持整改建議。已開展水土保持監測的生產建設項目,其監測工作不深入、不細致、不到位,大部分是后來要驗收了才補做的監測,監測數據完全不能反映工程建設時期水土流失的實際情況,沒有一點實際使用價值。

2.3 監測方法不實用,成果質量低下

目前各監測單位對于生產建設項目使用的水土流失監測方法主要有樣區監測、測釬監測、卡口監測、巡視監測等,但這些方法對于生產建設項目來說針對性、實用性都不強,特別是用于監測面上水土流失的樣區監測、測釬監測方法,更是無任何意義。對于輸變電線路、石油天然氣管道工程等分段建設歷時較短的項目,更是沒有一種有效的水土流失監測方法,1年工期的項目監測時段也是機械地要求 3年,實際上工程分段建設時間也就 2～3個月。對于大型工程建設中的大開挖,監測單位用不實用的方法,僅憑 1年 3～4次到達現場的監測,就能夠得出攔渣率、水土流失量、土壤流失控制比等數據,誰人能夠相信這樣的監測質量!有建設單位反映:監測單位為我們提供的數據我們不敢使用,也無法進行前后對比,只是為了應付驗收不得已而為之!

2.4 惡性競爭,監測工作不到位

自水利部要求開展生產建設項目水土保持監測以來,由于將監測行為定位在了由建設單位出資的一個市場狀態之下,監測機構為了拿到項目,相互之間壓低經費、惡性競爭。等監測單位拿到一個項目的監測任務后,由于價格低下,為了追求利潤的最大化,監測中人員難到場、監測頻率低,有的聘請當地老鄉監測,監測報告半年、一年才報告給建設單位,根本無法達到水行政主管部門期望的既“協助建設單位落實水土保持方案,加強水土保持設計和施工管理,優化水土流失防治措施,協調水土保持工程與主體工程建設進度”,又“及時、準確掌握生產建設項目水土流失狀況和防治效果,提出水土保持改進措施,減少人為水土流失”的作用。有建設單位反映:工程開工建設后,建設指揮部要求監測單位進場開展工作,但監測單位不及時進場;就算進場了,平時根本看不到監測人員,更不要說建設中有什么及時提出的水土保持措施建議了;等拿到半年、一年的監測報告時,對建設單位來說那些枯燥的數據已經毫無意義了。

2.5 監管缺位,管理機制不健全

目前我國的水土保持監測網絡已基本建成,長江流域也將建成 1個流域水土保持監測中心站、15個省級監測總站、130個監測分站和230個監測點。但監測站的性質、定位不一致,極個別的是參照公務員管理的單位,絕大部分是事業單位。但作為事業單位,又僅有少數是全額撥款的事業單位,大部分則為差額或自收自支的事業單位。這一不合理的定位,導致水土保持監測業務管理的主要部門日常工作偏離了監測管理主業,將工作重心放在了市場賺錢上,導致監測管理的職能性缺失:一是對水土保持監測持證單位的監管缺失,對監測單位和上崗人員缺少定期和量化的考核、測評;二是對監測成果的監管缺失,沒有必要的成果質量認證和鑒定制度。

3 生產建設項目水土保持監測對策思考

3.1 加強監督檢查,提高生產建設項目監測率

各級水行政主管部門在今后對生產建設項目的水土保持執法檢查中,要把水土保持監測作為檢查的重點內容之一,要檢查是否開展監測、監測成果是否定期上報、是否為建設單位提出過對策建議等內容。通過檢查,提高生產建設項目開展水土保持監測的及時性、監測率。同時建議省級水行政主管部門研究省級及其以下項目哪些需要開展監測、哪些不需要監測。對于水利部已經規定的“征占地面積小于 5 hm2且挖填土石方總量小于 5萬m3的,由建設單位自行安排水土保持監測工作”意見,各地應當嚴格執行。但對于“征占地面積 5～50hm2或挖填土石方總量 5萬 ～50萬 m3的”項目,有些也可以研究考慮簡化監測內容甚至不監測。

3.2 注重規范標準建設,強化監測分類技術指導

水土保持監測的技術規范標準是開展監測工作的依據和指南,但目前我們在生產建設項目的水土保持監測技術規范制定方面嚴重滯后,影響了生產建設項目監測工作的有效開展和監測地位的樹立。建議水利部要組織不同行業的技術單位、科研院所、高等院校等聯合攻關,既要研究制定生產建設項目宏觀的水土保持監測技術規范,又要針對不同行業的特點特別是輸變電線路、石油天然氣管道工程等這些特殊線性工程行業的特點,研究制定有針對性的不同行業的生產建設項目水土保持監測技術規程,從監測分類到監測技術、監測內容、監測方法、監測質量控制、監測設備配置、成果鑒定認證等各個方面,全面規范和標準化管理,進一步實現對不同行業的分類技術管理和指導。

3.3 明確監測重點,提高監測服務指導作用

生產建設項目水土保持監測的重點,不是水土流失等具體數量的問題,而是在工程建設中有沒有造成水土流失、及時采取水土保持措施沒有、有關制度落實沒有。因此,筆者認為生產建設項目水土保持監測的重點主要有 3個方面:一是要把水土保持臨時措施作為首要的監測重點。臨時堆渣、臨時施工道路、表土臨時剝離堆放等,施工單位往往對這些的防護沒有足夠的重視,這是工程建設中造成水土流失的主要原因,要作為監測的首要重點。二是要把工程建設中有沒有及時采取水土保持措施及水土保持措施的可行性、科學性等作為監測的重點,如缺少必要、科學的攔擋防護措施,施工棄渣等必然會造成嚴重的水土流失。三是要把相關制度的落實作為監測的重點。水利部在水土保持方案批復中對建設單位提出了一系列工作制度要求,開展對其制度落實情況的監測也十分必要。首先是對工程建設中重大設計變更的監測,建設地點、規模等重大變更是否取得了水行政主管部門的同意。其次是水土保持后續設計,如有沒有后續設計、后續設計備案沒有。第三是水土保持工作開展情況、監測成果等有沒有及時、定期向流域機構和各級水行政主管部門上報。以上這些都需要監測單位重點把握,并及時、動態地為建設單位提出水土保持對策建議,以利于發揮監測的指導和服務功能。

同時,對于水電等工程“三通一平”時期的水土保持監測,也應當引起有關部門的高度重視。“三通一平”時期是工程建設土方開挖的高潮時期,也是造成水土流失的最主要時期,但目前對這一時期的水土保持監測工作沒有相應跟上,水行政主管部門應當制定水電等工程“三通一平”時期的水土保持監測制度規定,強化該時期的水土保持監測工作。

3.4 監測機構回歸職能主業,服務水行政行業管理

一是建議國務院水行政主管部門和其他國務院職能部門協商,共同發文進一步明確和合理定位水土保持監測機構的地位和性質。各級水土保持監測機構應當是水行政主管部門水土保持監督管理的技術支撐公益性事業單位,其性質應當是參照公務員管理的全額撥款事業單位。二是建議國務院水行政主管部門水土保持監測中心、流域機構水土保持監測中心站、省級水土保持監測總站三級監測機構全面退出市場,交出水土保持甲級監測資質,全面回歸水土保持監測管理的職能主業,為水行政主管部門監督管理和做好水土保持監測行業管理提供技術支撐和服務。

3.5 強化監測行業管理,提高監測成果質量

省級以上水土保持監測機構全面回歸水土保持監測管理的職能主業后,其水土保持監測管理主要應開展 4個方面的工作:一是水土保持監測資質管理。加強對生產建設項目監測持證單位的準入管理和考核工作,建議每年或每兩年向社會公布一次考核結果,實行持證單位動態管理、優勝劣汰,保障監測市場的公平與規范。應當擴大科研院所、高等院校等社會力量的監測資質持證能力,引入市場競爭機制,利用開放的政策,吸引人才進入,促進監測工作服務水平、技術水平的快速提高。二是生產建設項目水土保持監測過程的管理。應當不定期抽查持證單位所承擔項目的監測情況,檢查監測人員是否持證上崗、監測方法是否合理、監測過程是否完整、監測成果是否定期上報等。三是水土保持監測技術培訓和研究交流。應當定期開展監測持證單位人員的水土保持監測技術培訓,組織有關科研單位開展監測技術、監測方法的協同研究和聯合攻關,探索適用于生產建設項目的快速、有效監測方法。四是建立生產建設項目水土保持監測成果質量鑒定和認證制度,負責好監測數據的管理,編制水土保持公報。