礦用土地改革勢在必行

喬繁盛，栗 欣

(中國礦業聯合會，北京100013)

我國礦用土地問題較為復雜，從政策法規到礦山企業具體實施過程中，都存在著許多亟待解決的問題，甚至已成為制約礦山企業持續發展的重要因素。研究解決礦山土地的征用、復墾和有效流轉等問題，是長期以來礦山企業最為關心的課題。在對我國礦用土地調研的基礎上，本文以廣西平果鋁土礦釆礦用地改革試點經驗為借鑒，就我國礦用土地有關問題進行了初步探討，以期有利于促進我國礦用土地的改革與發展。

1 我國礦用土地概況

礦產資源開發離不開用地問題，解決礦山用地是進行礦產資源開發的前提。據不完全統計，目前我國共有各類礦山企業12萬多個，礦山占用土地約580多萬公頃。其中，在生產過程中，全國礦山因釆礦、尾礦庫、排石場等占用和開采破壞的土地(如塌陷)約300多萬公頃，相當于兩個北京市或一個海南省的面積。且每年以3萬ha速度在增長。

我國各類礦山大多數都位于山區和偏遠地區，礦山用地的特點：一是所占用土地多為山地、荒地，既使在盆地區內的大型煤礦，實際占地也有限，只是因塌陷才破壞了大量土地；二是多數礦山(或采場)用地時間周期短，一般約3～5年，需要不斷更新土地，以維持礦山企業的繼續發展。三是礦山用地，經復墾后可使土地更為平整、面積擴大，原山地、荒地也都可復墾成耕地或林地，既使煤礦區的大量塌陷地也可因地制宜，復墾后發展多種經營，如淮北、淮南煤田地面塌陷地變成聚寶盆的實例，就是最好的證明。

但是，長期以來，由于我國沒有針對礦山用地特點的土地政策，礦山用地都是按國家建設用地的辦法執行，即由地方政府先征收再出讓給礦山企業使用。但由于受種種因素的制約，大多數礦山企業都存在著征地難、用地難、費用高、負擔重等實際問題，致使礦山用地問題，已成為制約礦山企業持續發展的瓶頸。

2 礦用土地方面存在的主要問題

造成礦山企業征地難、用地難等問題的原因是多方面的，但主要原因是我國沒有針對礦山用地特點和解決礦用土地問題的政策法規。目前，我國礦用土地方面存在的主要問題，可歸納為如下方面：

(1)障礙重重，征地難

在征地過程中，一些礦山企業所需的礦用土地，如涉及基本農田較多，由于調規難，受審批權限制，各級國土資源部門審批很難；如涉及居民建筑物較多，地方老百姓往往會漫天要價，超出國家規定補償數倍，搬遷難度大，實施非常困難；一些地方謊報土地種類與性質，虛假嚴重，甚至荒山溝、垃圾場也說成為耕地，漫天要價，征地費用高，礦山難以承受；由于受地方經濟利益驅使，一些地方政府主管部門往往會支持地方企業，而為難中央國有企業，因為中央企業的各種稅費大都上繳國庫，留給地方財政不多，導致缺乏地方政府的有力支持。

(2)征地手續繁多，周期長

由于征地項目多，土地辦理涉及部門多，手續繁多，加上一些地方主管部門出于利益的考慮，礦山用地審批被層層設卡，手續繁瑣，周期長，正常情況下，一般也得1～2年或更長。甚至有些企業在取得的釆礦權期限內，礦用土地問題也始終解決不了，嚴重影響了礦山建設與生產。

(3)管理不善，土地積壓和流失嚴重

一些國有礦山企業，特別是一些老的大中型礦山企業，比較重視土地復墾。但由于礦山復墾后的土地，解決不了土地所有權和流轉問題，結果是一方面農民缺少土地，沒地種；而另一方面，礦山則長期積壓和荒廢大量土地。如廣西平果鋁土礦就有數千畝復墾后的閑置土地無法處理，且要雇人耕種或管理，成為企業的負擔。這種情況，在全國礦山具有普遍性。而有些礦山為拋掉包袱，加之管理不善，致使許多國有土地嚴重流失。 如河南某鋁礦在1995年前礦山共征地3000多畝，開采后礦山復墾了2000多畝成為耕地，當時這種做法還得到了聯合國有關機構的肯定。但由于缺乏管理，都無償歸農民耕種，且無任何手續和憑證，使國有土地資產白白流失。

(4)潛規則、暗箱操作解決礦山用地

由于礦山企業征地難，為減少對生產的影響與損失，不少企業只好依靠潛規則多方謀取獲得土地的途徑。主要有：以地換地、臨時租地、通過當地鄉政府和村委會以“覆土造田”協議占地、通過當地鄉政府和村委會以“聯合辦礦方式”用地等。由于這些大都是暗箱操作，造成混亂，使地方政府部門對土地管理嚴重失控，也成了滋生腐敗的土壤。

3 平果鋁土礦改革的成功經驗

平果鋁土礦位于廣西中西部偏南的平果縣，是中國鋁業廣西分公司氧化鋁生產的礦石原料基地。平果鋁土礦礦石屬巖溶堆積型鋁土礦種，礦床具有分布范圍廣、規模大，礦石質量好、埋藏淺、適宜露天開采等特點。但由于平果鋁土礦礦體分布分散，點多、面廣(雞窩礦)，且主要分布在坡地、臺地、谷地、峰叢洼地的耕地內。使得鋁土礦開采占用耕地多，但易采和采礦周期短。

平果縣總人口48萬人，總面積2485km2，其中耕地面積467790畝，人均占有耕地不到1畝。而平果鋁土礦自1994年開采以來，按目前平果鋁土礦現有采礦規模，每年需新征采礦用地2000畝，最終將共需占用土地10萬余畝，其中90%以上為耕地，約占全縣總耕地面積的1/5以上。其結果將使平果縣人-地矛盾十分突出，如仍采用征收土地方式，必將使大批農民失去賴以生存的土地。

3.1 力求改革探尋出路

面對這種客觀現實及日益尖銳的“人-地”、“礦-地”矛盾，迫使地方政府和中鋁廣西分公司領導開始冷靜思考和力求改革，研究尋求一條既能解決礦-地矛盾而又能保障國家、地方、企業、農民根本利益的采礦用地新模式。為此，采礦用地供地方式的改革，就顯得異常重要和必要。與此同時，自1999年以來，中鋁廣西分公司也開始進行實際探索，通過不懈努力和深入調查研究，于2002年2月提出平果鋁土礦采礦用地供地方式改革方案，幾經反復修改調整，方案于2005年1月14日正式上報國土資源部審批。2005年7月1日，國土資源部下達《關于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關問題的批復》(國土資函〔2005〕 439號) (以下簡稱《批復》)，同意按方案進行改革試點，從而使平果鋁土礦采礦用地方式改革試點工作得以開始實施。

3.2 改革試點工作的指導思想和目的意義

改革試點工作的指導思想是：堅持科學發展觀，以人為本，統籌兼顧國家、地方、企業和農民的利益，在不違背國家現行法律法規和《土地管理法》總體精神的原則下，實事求是，因地制宜，改革創新，探索出符合礦山自身礦床特點、開采周期短的露天礦山采礦用地供地的新模式，為平果鋁土礦解決用地難的問題，并從而為廣西乃至全國類似礦山采礦用地探索出一條土地供應的新路子。

試點工作的目的意義是：將現行的以國家征用出讓方式取得礦山用地的辦法，改為由企業與農村集體以協商方式取得礦山臨時用地，采礦后由企業進行工程復墾歸還農民，使土地所有權、使用權不發生轉移，土地用途基本不變。通過改革，促進土地資源的合理利用和保護耕地，有利于土地的宏觀調控；維護和保障農民的基本權益和礦區群眾生產、生活，有利于促進社會穩定和諧；既要保證企業最主要的采礦用地需要，又要降低采礦成本，減輕企業負擔，有利于企業的持續健康發展；企業競爭力的增強和實現規模化生產，有利于大幅度增加地方財政收入，促進地方經濟發展和新農村建設。

3.3 改革試點成果與經驗

通過4年多的科學實踐，中鋁廣西分公司按《批復》方案要求，完成了從基礎建設，到土地報批、批后實施、開采生產、工程復墾及驗收、還地及還地后生物復墾各環節的全程實施；建立并配套的制訂了平果鋁土礦采礦臨時用地批、供、管、用、復墾、還地和耕地保護等一整套相應的管理辦法、制度、規范、標準和措施，探索出將原來采礦用地以出讓方式取得改為以臨時用地方式供地的一套完整的經驗與做法。截至2009年2月，平果鋁土礦已累計完成三個批次3500.633畝征用采礦臨時用地報批手續，已實際獲得土地面積2202.114畝，2009年已完成工程復墾并已通過自治區國土資源廳驗收土地面積262.049畝，其中實施返還耕地面積189.915畝，2010年內將按合同要求，完成1000多畝土地的工程復墾并返還給農民。試點工作取得了顯著效果。

改革試點工作實踐結果，達到了政府滿意、企業滿意、群眾滿意，獲得了農民群眾的支持、認可與歡迎，達到了預期目的，取得了圓滿成功。改革試點工作成果與經驗為廣西鋁土礦及國內類似礦山采礦用地探索出了一條土地供應的新路子，將有力地進一步推進全國礦用土地的改革和社會經濟的又好又快持續發展。

4 意見與建議

按照科學發展觀，轉變經濟增長方式，發展綠色礦業，是我國礦業的必由之路。而礦用土地問題已嚴重制約了我國礦業的發展。為此，礦用土地改革勢在必行，解決礦山用地問題，已成為當務之急，為此建議：

(1) 礦山用地不同于一般建設用地，礦山用地問題應引起政府的高度重視；應盡快召開全國礦山用地工作會議，研究制訂針對礦山用地特點的礦用土地政策，以及相關法律法規，解決礦山用地難、流轉難等問題，規范礦用土地管理，并建議在《礦產資源法》、《土地管理法》修改中，增加礦山用地相關條款，以保障礦山企業的可持續發展。

(2) 建議礦山用地的取得不要僅限于原來的征收出讓方式，要根據各地具體實際情況，以有利于土地節約、耕地保護與合理使用，有利于地方和企業經濟發展，有利于保護農民根本利益為原則，因地制宜地采取不同供地方式加以解決。如臨時租用方式、定期租賃方式、以地換地方式、聯合辦礦方式、邊采礦邊造地方式等等。盡可能不改變土地權屬性質和用途，礦山按使用年限繳納使用費，使用結束并經過土地復墾后，返還給原土地所有者，或交換新需用地，徹底解決土地流轉問題。

(3) 認真總結礦山用地、土地復墾和土地流轉方面的先進典型經驗，樹立先進典型，大力宣傳和積極推廣平果鋁土礦釆礦用地改革試點經驗，在與平果鋁土礦礦床地質條件和釆礦特點相類似的礦山企業推廣應用。或選擇一些特定礦山，擴大改革試點，繼續探索其他供地方式和經驗，以推動全國礦山用地問題的解決。

(4) 簡化征用地辦事程序，提高審批效率；普查核準土地種類與性質，嚴格規范征地收費標準；在征用土地補償費用和礦山稅收方面，留給地方一定利益。盡快制訂不同類型礦山土地復墾規范與標準，加強土地復墾管理、審查與驗收工作，以保證礦山環境治理與生態恢復工作的有效進行。

(5) 充分發揮中國礦業聯合會等行業協會的作用，在各級政府國土主管部門的指導下，與礦山企業密切配合，繼續深入開展全國性各類礦山用地問題的調查研究，徹底摸清情況和問題，提出解決礦山用地的政策建議、辦法與措施，推進礦用土地的改革與發展。

[1] 國土資源部.關于廣西平果鋁土礦釆礦用地方式改革試點方案有關問題的批復(國土資函〔2005〕439號)，2005-7-1.

[2] 中國鋁業廣西分公司.廣西平果鋁土礦釆礦用地方式改革試點工作總結報告[R].2009，3.