政府干預礦產資源開發

殷俐娟

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

1 政府干預的理論基礎

政府干預是西方經濟理論的術語，其基本含義源于20世紀30年代的凱恩斯的經濟思想，意指當市場出現需求不足、就業率下降等失靈時，政府通過貨幣政策、財政政策對宏觀經濟進行調整，以及通過運用行政命令、規章制度之類的公權力，直接干預市場主體的經營活動。對市場主體的競爭行為和交易行為進行干預，以保證宏觀經濟的正常運行，刺激市場或彌補市場的缺陷，糾正市場失靈，使經濟總量恢復到均衡狀態[1]。

市場失靈是新古典經濟學中的基本問題之一，用來描述市場本身不能有效配置資源的情況。古典經濟學認為，作為“看得見的手”的市場機制是經濟活動中最有效率和活力的經濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優勢：“利益的驅動性、市場主體決策的靈活性和市場信息傳遞結構的有效性”[2]。然而，市場機制要達到“帕累托最優”狀態，需“市場是完全競爭的市場、市場主體具有完全信息、不存在外部性、市場交易成本為零、市場主體完全理性”。但在現實的市場中，這種理想狀態的假設是不存在的。正是由于市場存在著壟斷、外部性、市場信息不對稱、公共產品，使得市場機制的自發調節，不可能使資源配置達到“帕累托最優”狀態，由此引發市場失靈。

政府對市場的干預，主要源自人們對市場失靈的認識。上述引發市場失靈的幾大因素：競爭性理論、外部性理論、信息不對稱理論等，構成政府干預的理論基礎。

2 礦產資源市場失靈的原因及表現

礦產資源具有準公共物品的屬性。礦產資源開發過程中，會因為礦產資源產權界定不清、礦產的“公共物品”特性、礦產資源開發過程中所產生的外部性、礦產資源市場存在天然的壟斷性和礦產資源開發的信息不對稱等，使得市場機制保證資源有效配置方面出現無效率，從而產生礦產資源“市場失靈”。

從公共物品方面看，礦產資源分布區和資源開發所在地的環境是一種典型的公共物品。由于公共物品具有非競爭性和非排它性，能夠同時供許多人享用，某個人對一種公共物品的消費，并不妨礙其他任何人對該物品的享受，使得公眾對它的需求具有公眾性或集合性。由于環境的所有權和使用權很難準確地確定，社會中每個團體或個人(包括礦產資源開發主體)，都將根據費用效益決策準則來利用環境資源。在礦產資源開發過程中，導致對環境資源的過度利用或濫用的傾向，例如，產生的大氣污染、地下水污染、森林植被破壞和礦業廢渣的堆放等，尤其是當環境資源的利用無償的情況下，會引發嚴重的外部不經濟。因此，這就會使市場交換制度失效，以索價方式來減少物品的機制也就失效，最終導致市場不可能提供公共物品的有效供給。

從外部性來看，外部性源于馬歇爾的《經濟學原理》，后經庇古、科斯等經濟學家將其理論發展完善。經濟學中，外部性沒有一個完全統一的定義，“按照經濟學家貝格、費舍爾等人的看法，是指‘單個的生產決策或消費決策直接地影響了他人的生產或消費，其過程不是通過市場’”[3]。這種外部性的存在，使價格機制扭曲，價格體系受到外來的影響而解構，社會經濟資源無法得到合理的配置，也就無法達到市場的有效狀態。

礦產資源開發具有多種外部性問題。首先是代際外部性。因礦產資源是可耗竭資源且存量有限，并且其開采難易程度不等。從時間維度上看，當代人對礦產資源的開發會影響后代人。從可持續發展的代際視角來看，當代人如果無節制地消耗礦產資源，會剝奪后代人使用資源的權力，并使他們的發展受到資源枯竭的制約。事實上，由于當代人先于后代人使用不可再生資源，出于自身發展的需要，當代人往往過度開采不可再生資源，對后代人的利益造成損害。因此，礦產資源的開發中，廣泛地存在著負代際外部性。另外，礦產資源開發利用過程中，存在區域外部不經濟性，礦產資源開發所造成生態與自然環境的改變等。由于污染所導致的負外部性存在，使礦區企業按利潤最大化原則確定的產量與按社會福利最大化原則確定的產量嚴重偏離，但礦區企業只考慮以自身經濟利益最大化為核心，不重視對廢棄物的處理和礦區環境的保護，造成了礦產區域環境污染的普遍化。這樣就造成了礦產資源開發利用中的區域外部性[4]。

從市場存在壟斷方面，傳統自然壟斷理論認為,自然壟斷是指由于“自然”技術的原因導致企業生產函數呈規模報酬遞增(成本遞減)特征時,最先進入該產業的企業。生產規模越大,成本就越低,天然地具有擴大生產規模直至成為市場獨占者的動機。由于礦產資源具有不可再生性，礦產資源開發相關產業具有自然壟斷的基本特征，即在一定的產出范圍內，生產函數呈規模報酬遞增(成本遞減)狀態，即生產規模越大，單位產品的成本就越小；另外，礦產資源開發屬于基礎產業，其投入資本量大，回收期長，資金一旦投入，很難改作他用，其資金集中度也較高。因此，具備自然壟斷產業的第二特征，即資金投入大，沉沒成本高。從而形成了較高的進入壁壘,并隨著投入的增加而強化了這一特征[5，6]。

就信息不對稱而言，信息不對稱主要指市場活動的參與者，所擁有的市場特定交易信息存在著不對稱。一些參與者擁有更多的信息，處于信息優勢，而另一方則處于信息劣勢，且雙方都知道這種信息分布狀態。由于信息的不對稱，在市場交易發生的前后，可能分別引發逆向選擇和道德風險，導致市場機制運行的無效率。由于礦產資源市場信息是具有共享性的屬性決定的，這決定了信息不能禁止其他市場主體“搭便車”，同時收集信息、傳遞信息的成本高昂，使其他市場主體不愿從事信息收集工作。造成有關市場主體獲取的或掌握的信息，不足以使市場主體作出理性判斷或決策。信息不對稱產生的原因有兩點，一是經濟的不確定性，二是獲取信息需要成本。當礦產市場中存在著信息不對稱現象時，在市場機制運行下，便會出現“逆向選擇”，引發礦產資源盲目開發。政府干預可以緩解信息不對稱問題，鼓勵交易者之間加強信息溝通，建立市場信譽，以矯正信息不對稱所引致的市場失靈。

3 政府干預礦產資源開發的必要性

礦產資源是人類生產、生活的物質基礎，是社會經濟發展的物質保障。由于礦產資源市場體系的不完備性，隨著礦產資源開發利用力度的加大，其帶來的一系列外部性問題也越來越不容忽視，已經直接影響到礦產資源的可持續利用、經濟社會的可持續發展。

礦產資源市場失靈，為政府干預提供了必要前提。在一定程度上，市場和政府存在互補性，政府干預礦產資源市場，是履行其管理職能的必然要求，政府行為可以彌補市場行為的不足，糾正市場機制的缺陷。首先，政府以社會管理者的身份組織和實現公共產品的供給，并對其進行監督,以解決公共產品供應不足；其次，政府通過外部效應內部化機制，采用稅收、補貼或其他行政措施，最大限度地減少礦產開發過程中產生的負外部效應，增加正外部效應；第三，通過政府干預，對市場主體的競爭予以適當的引導和限制，起到有效的調控作用；第四，政府利用公權提供收集、處理和傳播信息服務，降低信息不對稱、失真的程度；第五，政府制定社會保障政策措施，調節收人分配，防止貧富分化；最后，政府運用宏觀調控方法，改變市場調節滯后、周期波動、分散決策等弱點，達到資源的合理布局。

4 對我國政府干預礦產資源開發的啟示和建議

(1)正確劃分政府和市場的職能，逐步減少政府對市場的經濟干預[7]

由于市場失靈的存在，不可能完全依靠市場對經濟的自發調節，經濟制度大多是不同強度的市場調節和政府干預的組合。因此，正確劃分政府和市場的職能界限就顯得尤為重要。首先，有些市場失靈是政府干預難以修補的，有些市場失靈恰恰是政府干預的結果，勉強干預勢必造成政府失靈。政府干預必須堅持市場原則，即市場的經濟自由優先于政府的干預，并決定政府干預的限度。即在保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下,在政府的管理職能與政府能力相匹配的前提下,以政府的干預彌補礦產資源“市場失靈”,以市場調節克服政府失靈,實現政府干預與市場調節的最優組合。

其次，政府干預是有成本的，只有在收益大于成本的前提下，才應引入政府干預。該原則是干預制定與否的前提條件，如果成本大于收益，干預就沒有必要制定。因此，應將成本-收益原則納入干預制定過程，使之程序化。

最后，要準確把握市場失靈。市場失靈有三種類型：一是由市場本身固有的缺陷導致的市場失靈，政府干預主要針對這種市場失靈；二是由于市場不發達或產權關系不明晰導致的市場失靈，這種市場失靈應通過加速市場發育或明晰產權關系來消除，政府干預只能作為臨時措施；三是由于政府干預導致的市場失靈，政府干預行為扭曲了市場或是消滅了市場，這種人為導致的市場失靈，只能通過取消政府干預來消除。

(2)建立有效監督政府的制度框架

政府干預的核心問題，是確定干預的范圍和界限。面對市場失靈，政府尤其需要保持理性，應當從社會利益受損中找出市場失靈的原因。當政府對經濟干預時，那些人為設計的制度安排，往往受到決策信息不足、道德風險等約束條件的限制，容易背離市場。因此，政府在干預市場失靈時，關鍵在于清除利益集團的干擾。在此過程中，建立對干預機構監督的框架，以保證干預機構始終處于中立的地位，以防止政府出于自利性等原因，干預領域擴大，導致政府失靈。并要遵循普遍參與原則，普遍的參與原則是避免層次較低的行政規章尋租的重要途徑。干預往往涉及到市場主體各方的利益，政府干預機構如何保持獨立公正，為市場主體樹立博弈規則，就顯得至關重要。作為公共權力中心，政府需要克服其內在的制度性缺陷，實行經濟職能轉變，增強民主化的有效決策機制，提高決策的理性預期。必須兼聽多方面的意見，做到立法公正。干預機構必須遵循相應的程序，對于干預執行的后果，被干預主體應擁有充分的救濟權利。

[1] 孫清巖.宏觀調控與微觀干預[J].當代經濟管理，2009(2)：22-24.

[2] 仇娟東.市場經濟下的政府干預淺析[J].消費導刊，2009(4)：65-66.

[3] 金太軍，趙暉，高紅，張方華.政府職能梳理與重構[M].廣州:廣東人民出版社，2002:197-334.

[4] 吳文潔，曾婷.礦產資源開發利用中的外部性問題及其校正策略探討[J].價格月刊，2009(3)：42-44.

[5] 周學榮，胡鑫亮.政府對自然壟斷產業有效管制的前提條件研究[J].湖北經濟學院學報，2009(7)：84-87.

[6] 石濤.自然壟斷產業規制重構: 基于要素演化的視角[J].中國工業經濟，2007(10) ：79-86.

[7] 胡昱杉. 透過雙重缺陷看國家與市場的關系——兼論有限的國家干預理論[J].知識經濟，2009(2)：75.