礦產資源法律責任制度研究

李海婷，胡 欣

(中國國土資源經濟研究院，北京101149)

法律責任是任何一部法律必不可少的組成部分。法律責任的設定不僅僅是個技術層面的問題，更重要的是，法律責任的設定直接關系到法律具體內容的正義性、合理性和科學性。礦產資源法律責任，是有關礦產資源的法律規定尤其是禁止性規定得以實施的重要保證。它是指行為人因違反礦產資源法律規定或違反約定的義務，給礦產資源或礦產資源權利造成損害或有造成損害的危險，而應承擔的不利的法律后果。根據行為人違反的法律規范的性質的不同，礦產資源法律責任可以分為民事責任、行政責任和刑事責任等，它們都是隨著我國社會經濟的發展和礦政管理工作的需要而不斷拓展的。

1 我國礦產資源法律責任制度建設的歷史進程

1.1 《礦產資源法》和《刑法》中的礦產資源法律責任

歷經8年的研究論證，1986年《礦產資源法》頒布實施，從根本上結束了新中國成立37年以來礦業無法可依的歷史。專章規定了違反礦產資源法的法律責任，明確了非法開采、越界開采、破壞性開采的民事責任、行政責任和刑事責任，規定了倒賣采礦權、擾亂礦區秩序和非法經營礦產品行為的行政責任和刑事責任，確保礦產資源法所規定的各項制度的實現。為滿足社會主義市場經濟的需要，1996年對《礦產資源法》進行了修訂，重點明確了礦業權有償取得、允許流轉，法律責任部分的內容也得到了充實，增加了對妨害公務行為和礦產資源領域國家工作人員瀆職的處罰規定。

1997年《刑法》修訂，條文序號和內容較1979年《刑法》都有了較大變化，其第343條首次專門規定了非法采礦罪和破壞性采礦罪，為打擊破壞礦產資源犯罪的行為提供了有力的法律依據。2003年，最高人民法院發布《關于非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，進一步明確了對非法采礦罪和破壞性采礦罪的定罪和量刑。2005年，國土資源部又發布《非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞價值鑒定程序的規定》，規范非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞的價值鑒定程序，依法懲處礦產資源違法犯罪行為。

1.2 行政法規和部門規章中的礦產資源法律責任

為配合礦法的實施，一系列的行政法規和部門規章相繼出臺，其間可散見對礦產資源法律責任的規定。1987年，國務院發布《礦產資源監督管理暫行辦法》，第二十三條規定了礦山企業造成資源破壞損失的行政責任。1993年，地質礦產部發布《違反礦產資源法規行政處罰辦法》，系統規定了違反礦產資源法規的行政處罰的執行機關、范圍、程序及其救濟途徑。1994年2月《礦產資源補償費征收管理規定》發布，第十四條至第十六條規定了采礦權人因礦產資源補償費征收可能產生的行政責任。1994年3月《礦產資源法實施細則》發布，第四十二條規定了對違反礦產資源法行為罰款的具體幅度，第四十三條規定了非法批準辦礦和非法頒發采礦許可證的法律責任。1998年，礦產資源法的三個配套法規即《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓辦法》發布，皆規定了相應的法律責任。2002年《地質資料管理條例》頒布，第二十條和第二十一條規定了不按期匯交地質資料和偽造地質資料的行政責任，第二十二條規定了因保管不力造成地質資料損失的法律責任。2008年《地質勘查資質管理條例》公布，第五章規定了地質勘查資質管理中行政機關和行政相對人的法律責任。2009年《礦山地質環境保護規定》發布，第五章也規定了礦山地質環境保護中行政機關和行政相對人的法律責任。

2 我國礦產資源法律責任制度的評價

我國現有的礦產資源法律責任制度，對于加強礦產資源管理、促進依法行政起到了積極的作用。但是，礦產資源法律責任制度在具體內容的完整性、有效性和和與相關法律的銜接性等方面，還存在一定的問題，有待進一步完善。

2.1 內容缺失

2.1.1 民事法律責任缺失

現行的礦產資源法律責任制度中，法律責任實現方式過于單一，行政處罰手段使用過濫，多用行政法律責任處理礦產資源法涉及的民事法律關系。探礦權和采礦權作為用益物權，具有物權的效力，礦業權人可以行使物權的排他效力、物上請求權效力、優先權效力和追及效力。礦業權人在探礦權、采礦權受到他人侵犯時，有權要求對方承擔相應的民事法律責任。開采礦產資源，給他人的生產生活造成損失的，開采人應當依法承擔民事賠償責任。

2.1.2 義務和責任不一致

現行礦產資源法對法律責任設計不全面，有些限制性或禁止性的條款沒有相應的法律責任。礦法對地質資料匯交、礦產資源儲量管理和礦山地質環境保護等問題規定了明確的義務，但沒有規定違反這些義務需要承擔的法律后果。此外隨著社會經濟關系的復雜化，礦產資源領域新型的違法形式也不斷增多，現行礦法法律責任部分的規定已經滯后于實踐的需要。

2.2 有效性不強

2.2.1 非法采礦罪和破壞性采礦罪的規定存在缺陷

首先，前提要件規定苛刻。依據《刑法》第三百四十三條第一款規定，“經責令停止開采后拒不停止開采”是構成非法采礦罪的前提之一，行為人只有在其非法采礦行為“經責令停止開采后拒不停止開采”的，才有可能構成非法采礦罪。這種犯罪構成前提要件規定過于苛刻，造成了非法采礦行為大量存在而立案查處的寥寥無幾的尷尬局面，不利于對礦產資源的保護。其次，結果要件規定模糊。“造成礦產資源破壞的”是《刑法》第三百四十三條規定的構成非法采礦罪的結果要件。這一規定比較模糊，需要依賴相關規定來認定何謂“造成礦產資源破壞的”，但相關的規定也不夠明確，導致在司法實踐中操作起來程序繁瑣、困難重重。此外，刑罰設置不合理。現行刑法規定非法采礦罪的法定最高刑僅為七年有期徒刑，對于非法采礦構成犯罪，情節極其惡劣的，則無法適用更高的法定刑，這極有可能放縱犯罪分子，無法實現刑罰的目的和任務。同時，刑法對破壞性采礦罪僅規定了一種量刑幅度，即“五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金”，沒有進一步區分各種犯罪情節，存在法定刑幅度過大的問題。這種規定賦予法官的自由裁量權較大，在量刑時難以把握，在司法實踐中容易導致量刑失衡。

2.2.2 《違反礦產資源法規行政處罰辦法》不能滿足當前執法需要

《違反礦產資源法規行政處罰辦法》的規定，存在行政處罰程序不規范、調查缺乏手段、執行難以到位、結案沒有標準和行政處罰缺乏有效監督等問題，一定程度上造成了各級國土資源行政主管部門在礦產資源執法過程中，“執法難、法難執、難執法”，無法滿足當前礦產資源行政處罰的實際需要。

2.3 銜接不一致

2.3.1 法律用語的一致性

在現行礦法中，礦產資源瀆職犯罪的主體被表述為“地質礦產主管部門”，1998年之后的行政法規和部門規章則表述為“國土資源主管部門”，這之間存在不一致性。1998年3月10日，九屆人大一次會議第三次全體會議表決通過關于國務院機構改革方案的決定。根據這個決定，由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部，原地質礦產部的職能由國土資源部行使。現行礦法是1996年通過、1997年施行的，它沒有體現1998年國務院機構改革的內容。因此，需要統一礦產資源瀆職犯罪主體的表述。

2.3.2 內容的銜接性

現行礦產資源法頒布于1996年，其刑事法律責任條款引用的刑法內容和條文序號是1979年刑法的規定，而我國刑法已于1997年進行了修訂，刑法內容和條文序號都已發生了巨大的變化。在條款引用上，現行礦法和刑法之間存在不銜接性，具體表現在：①現行礦法第三十九條規定，對于非法采礦構成犯罪的，“依照刑法第一百五十六條的規定對直接責任人員追究刑事責任”。本條引用的“刑法第一百五十六條”是1979年刑法的規定，當時對非法采礦構成犯罪的是按故意毀壞財物罪來定罪處罰的。而1997年刑法修訂時，在第三百四十三條已專門設立了非法采礦罪，1997年10月1日起非法采礦構成犯罪的，就以非法采礦罪而不再以故意毀壞財物罪來定罪處罰。②現行礦法第四十三條規定，違反規定收購和銷售國家統一收購的礦產品，情節嚴重的依照1979年刑法第一百一十七條和第一百一十八條規定的投機倒把罪來追究刑事責任。現行刑法已經取消了投機倒把罪，對非法收購和銷售礦產品的，以第二百二十五條規定的非法經營罪來定罪處罰。

除了《礦產資源法》與《刑法》存在內容不銜接的問題，《違反礦產資源法規行政處罰辦法》與《行政處罰法》也存在相沖突的問題，如行政處罰種類、行政處罰程序等內容方面，造成地方國土資源行政主管部門在實施行政處罰過程中難以把握，給礦產資源執法帶來不便。

3 完善我國礦產資源法律責任制度的若干建議

3.1 完善非法采礦罪和破壞性采礦罪的規定

現行法律關于非法采礦罪和破壞性采礦罪的規定，未能全面體現國家打擊非法采礦和破壞性采礦行為的立法本意，尚無法起到有效打擊和震懾犯罪的效果，需要加以完善。首先，要降低構成非法采礦罪的門檻，取消“經責令停止開采后拒不停止開采”的前提要件。其次，要在司法解釋及部門規章中，進一步明確非法采礦罪的規定，明確“造成礦產資源破壞”、“造成礦產資源嚴重破壞”的具體情形和造成資源破壞數量的計算方法，簡化對非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源價值破壞的價值鑒定程序。在降低犯罪的構成條件和簡化結果要件認定程序的基礎上，還應當加大對非法采礦罪和破壞性采礦罪的刑事處罰力度。

3.2 修改《礦產資源法》，完善有關法律責任的規定

首先，要增加民事法律責任的規定，增加礦業權保障實現的具體條款和內容，解決以行政處罰代替民事賠償問題；其次，引用的《刑法》條文序號和內容要與1997年《刑法》的規定保持一致；此外，要對法律載明的所有限制性、禁止性條款均設定相應的法律責任，從制度上解決違法成本低、守法成本高的問題。

3.3 修改《違反礦產資源法規行政處罰辦法》

結合《行政處罰法》和《行政復議法》等上位法的規定，修改《違反礦產資源法規行政處罰辦法》中與之相沖突的地方，充實關于執行、結案和監督等方面的內容，增強其有效性，以切實實現其保證礦產資源法規的實施和依法對違法行為進行行政處罰的立法目的。

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