總結經驗開拓創新不斷推進水土保持監督管理工作新發展

劉 震

(水利部 水土保持司,北京 100053)

自 2004年全國第四次水土保持預防監督工作會議召開以來,各級水行政主管部門認真履行職責,狠抓依法行政和規范管理,扎實推進水土保持“三同時”制度的落實,使水土保持監督執法工作邁上了一個新的臺階。

1 近年來全國水土保持監督管理工作的主要成效和經驗

1.1 主要成效

1.1.1 水土保持預防監督“三大體系”基本形成

水土保持法律法規體系、監督執法體系和技術服務體系是貫徹落實水土保持法的基礎和前提。水土保持法頒布實施以來,國務院發布了水土保持法實施條例,全國有 29個省(區、市)頒布了水土保持法實施辦法,共出臺縣級以上水土保持配套法規和規范性文件 3 000多個,水土保持法律法規體系基本形成。近年來,各地根據新形勢新發展的要求,以政府文件、部門聯合文件等形式陸續出臺了加強生產建設項目水土保持工作的規定,進一步提高了法律的可操作性和針對性。水利部于2005年啟動了水土保持法修訂工作,2008年 10月將水土保持法修訂草案送審稿正式上報國務院,目前水土保持法修訂已被列入十一屆全國人大2010年立法計劃,這對進一步完善水土保持法律法規體系具有重要的推動作用。經過多年努力,流域機構、省、地、縣分級管理的全國水土保持監督執法體系基本完善。據統計,全國有 7個流域機構、31個省(區、市)、200多個市(地)、2 400多個縣(市)成立了水土保持管理機構,其主要職能就是貫徹落實水土保持法,履行預防監督職責。全國現有專兼職監督執法人員 8萬多人,其中專職人員 2萬多人。近期廣東省、安徽省水利廳成立了水土保持處,湖南省有 60個縣(區、市)成立了副科級水土保持局,這些機構的主要職能就是監督執法。逐步建立了圍繞生產建設項目的水土保持技術服務體系,水土保持方案編制、監測、監理、技術評估專家系統等技術服務隊伍不斷壯大,實力和水平不斷提高。目前,全國有甲級水土保持方案編制單位 137家,乙、丙級編制單位 1 600多家,甲、乙級水土保持監測單位 261家,甲、乙、丙級監理單位 173家,共有持證從業人員 2萬多人。生產建設項目水土保持技術規范標準相繼頒布,為執行“三同時”制度提供了有力的技術支撐。

1.1.2 全社會的水土保持意識和法制觀念顯著增強

近幾年,通過堅持不懈地開展廣泛、深入的水土保持宣傳教育活動,水土保持基本國策逐漸深入人心,全社會的水土保持意識和法制觀念明顯增強。水土流失重點防治區的地方政府將水土保持工作提上重要議程,實行地方政府領導任期水土保持目標責任制和考核評價制度,以權代法、以權壓法、行政干預的現象明顯減少。水利部門與發改、環保、能源、交通、鐵道等部門加強協作配合,圍繞水土保持法的貫徹落實聯合出臺水土保持相關文件,嚴把生產建設項目立項關,積極推進水土保持方案制度和水土保持設施驗收制度的落實;絕大多數生產建設單位能夠自覺遵守水土保持法律法規,主動編報水土保持方案,落實水土保持措施,近年來各地的水土保持違法違規案件明顯減少。據統計,2005年以來在水利部批復的 1 557個國家大型生產建設項目水土保持方案中,95%以上是生產建設單位主動編報的。

1.1.3 水土保持“三同時”制度得到進一步落實

各級水行政主管部門以落實水土保持方案制度為核心,嚴格執行國家新的產業政策和水土保持限批、緩批措施,強化監督檢查和技術服務,督促建設單位依法履行水土流失防治義務,推動水土保持“三同時”制度的進一步落實,水土保持方案的申報率、實施率和驗收率顯著提高,大規模生產建設活動產生的人為水土流失惡化趨勢得到基本控制。據統計,2000年以來,全國共審批各類生產建設項目水土保持方案 25萬多項,其中屬國家大中型項目的有 1 800多項,全國水土保持方案的申報率由 2006年的 50%提高到 2008年的 75%,實施率由 35%提高到 55%,驗收率由 10%提高到 30%,防治水土流失面積 8萬km2,減少水土流失量近 20億 t。浙江、貴州、山東、福建等省份由省級立項的生產建設項目的水土保持方案申報率達到了100%。

1.1.4 樹立了一大批生產建設項目水土保持示范典型

樹立生產建設項目水土保持先進典型,發揮典型的示范帶動作用。水利部分別于 2004、2006、2008年開展了生產建設項目水土保持示范工程的評選工作,西氣東輸、青藏鐵路、川氣東送、云南思小高速公路等 124個生產建設項目被評為水土保持示范工程,并發揮了示范帶動作用。在全國水土保持監督執法專項行動中,對能夠將水土保持方案內容落實到主體工程的規劃設計、招投標、施工及監理、監測工作中,能夠積極探索應用水土保持新理念、新技術,優化工程設計,有效控制和減少水土流失的中國石油化工集團管道儲運公司等 78個生產建設單位提出了表揚,進一步提高了生產建設單位開展水土保持工作的主動性。

1.1.5 監督管理工作走上規范化的軌道

各級水行政主管部門堅持依法行政,深入貫徹依法治國方略和建設法治政府目標,不斷完善和規范行政執法行為,推動監督管理工作逐步規范化,樹立了水土保持執法的良好形象。一是實行執法公開制度,將水土保持法律法規、監督管理制度以及水土保持方案審批程序、水土保持設施驗收標準和水土流失補償費征收標準等向社會公示公布,設立監督舉報電話和信箱,主動接受社會監督。二是堅持依法查處違法違規行為,嚴格按照法定權限和程序行使職權,形成了嚴格的立案—調查—處理—送達—復議—執行的案件查處制度,基本實現了執法必嚴、違法必究、查處必果的目標。三是進一步加強機構能力建設,開展多層次、全覆蓋的法規和業務培訓,提高各級監督管理人員依法行政的素質、能力和水平。四是開展全國水土保持監督執法專項行動。從 2007年 9月起,用 1年多的時間,集中力量查處了一批重大水土保持違法違規項目,規范了各類開發建設活動,進一步推動了水土保持“三同時”制度的落實,增強了水土保持監督管理部門依法行政的能力。在專項行動開展期間,全國共計調查生產建設項目 10.48萬個,開展執法檢查3.56萬次,對 2.68萬個水土保持違法違規項目印發了限期整改通知書,對 2 201個項目進行了通報、曝光。

1.1.6 水土保持的執法地位和權威得到確立

各級水土保持監督管理機構通過嚴格執法,認真履行水土保持法律賦予的職責,水土保持執法地位和權威逐步得到確立。一是嚴格執行各項制度。水土保持方案制度、水土保持設施驗收制度、水土保持補償費制度、水土保持監測制度等逐步落實,人為水土流失惡化的趨勢得到基本遏制,水土保持對實現水土資源的可持續利用和生態環境的可持續維護發揮了重要作用。二是依法監督管理生產建設活動。限批、緩批不符合建設條件的生產建設項目的水土保持方案,遏制不符合國家有關政策法規項目的立項和建設。三是加強監督檢查,嚴格執法,對存在水土保持違法違規行為的生產建設項目進行通報、曝光或依法處理、處罰,威懾了心存僥幸、逃避法定義務的生產建設單位和個人,樹立了水土保持監督執法的權威。

1.2 主要經驗

1.2.1 加強協作,上下聯動

在貫徹實施水土保持法的過程中,各級水行政主管部門積極爭取人大、政府的支持,加強與發改、國土、環保、交通、司法等部門的溝通配合,充分發揮各相關職能部門的作用,有效推動了水土保持監督管理工作的深入、健康發展。同時,各級水行政主管部門上下聯動,流域機構、省級水行政主管部門開展了大規模的生產建設項目水土保持督查和聯合執法檢查。據統計,僅 2008年各地共開展部門聯合執法檢查 5 078次,有效地遏制了違法違規行為,提高了水土保持工作的地位和影響。青海省水利廳聯合發改、國土、環保等部門,對海西州和海北州境內的煤礦進行了執法檢查,推動了省內礦山水土保持工作的開展。

1.2.2 嚴格執法,敢于攻堅

在多年的水土保持監督管理工作中,各級水土保持監督執法人員以高度的責任感和使命感開展執法工作,堅持原則,講求策略,敢于碰硬,迎難而上,運用法律、行政和經濟等多種手段解決問題,一些行業和企業的水土保持工作取得突破性進展,維護了法律的嚴肅性。水利部對水土保持監督執法專項行動中有突出問題的 24個典型違法違規項目首次提出了限期整改要求,并組織“回頭看”活動,目前這些項目大部分已完成整改任務。深圳市水務局對 58個不履行水土保持法律責任的違法違規項目進行集中曝光、反復曝光。

1.2.3 加強隊伍建設,搞好社會服務

監督管理部門為生產建設項目做好技術服務是一項重要職責,需要加強自身技術隊伍建設,培養相關的專業技能人員。一是圍繞生產建設項目水土保持“三同時”制度落實,重視扶持和培育水土保持方案編制、監測、監理、技術評估等技術服務隊伍,積極開展水土保持各項技能培訓,培養了大批水土保持專業技術人員。二是加強對資質單位的考核。為保證持證單位工作的質量和水平,水利部加強了對水土保持持證單位的管理,定期進行考核。全國已有 1 700多個持有甲、乙、丙級水土保持方案編制資格證書的單位開展技術服務工作,為生產建設項目有效防治水土流失提供了重要技術支撐。三是全面加強相關行業培訓工作。大規模開展方案編制、工程概(估)算定額、設施驗收、技術評估、監測評價、規劃設計等方面的技術培訓。據統計,2005年以來參加過省級以上培訓的人員達 2萬多人次,較好地滿足了生產實際的需要,全面提高了水土保持從業人員的素質和能力。

1.2.4 完善技術體系,夯實基礎性工作

加強預防監督基礎性工作是開展好執法的前提。一是明確工作發展目標、方向、重點。印發了《全國水土保持預防監督發展綱要》和《劃分國家級水土流失重點防治區公告》,明確 21世紀初期我國水土保持預防監督工作的指導思想、目標任務,分區提出了水土保持監督管理的要求,有針對性、有重點地開展水土流失防治工作。二是明確政策,創新機制。連續 3年中央 1號文件都對建立水土保持生態補償機制提出了政策要求,為推動水土保持生態補償機制的建立創造了條件。陜西省2008年出臺了根據煤炭、石油、天然氣產量計征水土保持補償費的相關辦法。三是積極推進標準化建設。編制完成了一系列相關的水土保持技術標準體系,修訂完成了《開發建設項目水土保持技術規范》、《開發建設項目水土流失防治標準》和《開發建設項目水土保持設施驗收規范》等國家標準。

1.2.5 廣泛宣傳,營造氛圍

廣泛宣傳水土保持法律法規,大力營造良好的執法氛圍,對減少執法阻力、增強公眾保護水土資源的意識具有十分重要的作用,是水土保持監督管理工作的重要手段。各級水行政主管部門通過定期舉辦座談會、專題講座、展覽、知識競賽,編印宣傳畫、冊,播放公益廣告、發送手機短信,制作戶外固定廣告牌等多種方式,充分利用多種媒體,高強度地宣傳了水土保持法律法規的要求和防治水土流失的基礎知識,為水土保持監督管理工作營造了良好的社會氛圍。水利部 2008年 4月啟動了水土保持國策宣傳教育活動;堅持每年在“世界水日”、“中國水周”期間,開展紀念水土保持法頒布實施系列宣傳活動;與全國人大環資委、中宣部、共青團中央等單位聯合舉辦了“保護長江生命河”、“保護母親河”、“中華環保世紀行”等大型采訪報道活動,都取得了明顯效果。

在全國水土保持監督管理工作取得突破性進展和突出成效的同時,我們也應該看到各地監督管理工作發展很不平衡,還存在著一些亟待解決的問題。一是現行水土保持法已不適應新形勢新任務的要求,突出表現在編報水土保持方案的生產建設項目對象范圍過窄、管理措施單一、管理機制不健全,有關法律責任的規定較單一,對違法行為處罰力度不夠,給執法工作造成了困難等。二是監督執法能力有待進一步加強,有的地方監督執法隊伍建設還比較薄弱,缺乏專職人員,有的甚至沒有水土保持機構,有的監督管理人員素質和能力不強、精神狀態不佳。三是有些地方履行職責不到位,監督管理機構執法缺位、漏位、越位的現象仍然存在,有些地方還存在濫用權力、行政干預監督執法的現象。四是水土保持監督執法和技術服務存在不規范。

2 水土保持監督管理工作面臨的形勢和任務

黨的十七大明確提出建設生態文明的戰略任務,十七屆三中全會就加強生態保護、推進資源節約型和環境友好型社會建設作出了重大部署,為新時期水土保持監督管理工作指明了方向。當前,我國正處在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的歷史時期,社會經濟快速發展,特別是自 2008年世界金融危機以來,國家投入巨額資金啟動了一批鐵路、公路、機場等基礎設施建設項目,生產建設活動規模空前,強度不斷增加,給水土保持監督管理工作帶來了很大挑戰。據統計,當前我國每年從陸地表面搬動和運輸的土石方量高達 380億t,占全世界的 28.1%,人均 29 t,是世界平均水平的 1.4倍,開發建設強度是世界平均水平的 4～4.5倍,生產建設活動引發的水土流失超過全國人為新增水土流失總量的 80%,已經成為我國經濟社會發展的重要制約因素。在我國城市化、工業化、現代化進程中,水土流失又出現一些新的情況,比如城鎮開發區建設、房地產開發、鄉村公路建設、山丘區農林開發等都是產生水土流失的重要原因,也是水土保持監督管理的新對象,必須根據新的情況采取更加有效的監督管理手段。

當前與今后一個時期水土保持監督管理工作主要有以下幾個方面的任務:

2.1 進一步完善水土保持法律法規體系

水土保持法律法規是開展水土保持監督管理的依據和法律保障,只有不斷完善法律法規體系建設,才能不斷推進水土保持監督管理工作。一是在國家層面要繼續推進水土保持法的修訂工作。水利部將全力配合全國人大法工委、環資委和國務院法制辦,承辦好立法協調、調研、論證等活動,以確保修訂質量,加快修訂進程。二是各省要提前啟動配套法規的修訂工作。法律修訂工作需要做大量前期工作,尤其是從當地實際出發深入調研,提出修訂法律法規的主要內容,各省要盡快啟動水土保持法實施辦法的修訂準備工作,組織專門人員開展工作,并將修訂工作列入政府和人大的立法計劃。三是繼續推動市、縣兩級以政府文件、部門聯合文件形式出臺制度性規定,強化完善水土保持方案審批、水土保持設施驗收等作為項目立項和總體驗收前置審批地位,推動水土保持工作的深入開展。四是要大力推進建立水土保持生態補償機制。從目前來看,各方面條件已成熟,政策依據有中央文件,法律依據有水土保持法實施條例和各省收費辦法,實踐范例有陜西省的經驗做法等。各地要學習借鑒陜西的經驗,從修改收費辦法入手,擴大收費范圍,提高收費標準,改進收費方式。

2.2 繼續推進全國水土保持監督管理能力建設

水土保持監督管理能力建設關系到水土保持法的全面貫徹實施,尤其在基層需要下大力氣抓好能力建設。一是要加強領導,提高認識,全面落實監督管理能力建設的各項保障措施,推動監督管理能力建設深入細致地開展。二是抓好第一批 510個縣級水行政主管部門的水土保持監督管理能力建設。總體設想是:用 3～5年時間,通過水土保持監督管理能力建設活動,使全國 2 000多個縣的監管能力普遍提高,為深入貫徹水土保持法奠定基礎。三是舉辦監督管理培訓班,輪訓各地監督管理工作人員,全面提高監督管理人員的素質、能力和水平。四是流域機構和省級部門要加強對各市縣工作的檢查指導,按計劃開展督察巡視,檢查推動各地監督管理能力建設工作。

2.3 全面落實水土保持“三同時”制度

生產建設項目水土保持“三同時”制度是監督管理工作的核心。一是在抓大中型生產建設項目水土保持“三同時”制度的同時,要著力提高中小型生產建設項目水土保持的“三率”,采用行業內上下聯動、相關部門聯動等工作方式,強化監督檢查,突出水土保持方案的前置審批地位。二是要多措并舉,大力推進水土保持設施驗收。要采取宣傳、檢查、通報、曝光、處罰、限批、緩批等多種方式,推動建設單位開展驗收工作,要借鑒水土保持方案編報審批的經驗,做好發改、環保等部門的工作,明確水土保持設施驗收在環境驗收、竣工驗收中的前置地位,推動水土保持設施竣工驗收工作。三是在生態敏感區域、重要保護區以及對不認真貫徹水土保持“三同時”的行業、部門,重要建設項目水土保持方案要嚴格實行限批、緩批。

2.4 堅持依法行政,規范執法行為

各級水行政主管部門要不斷創新工作機制,堅持依法行政,規范執法程序和行為,增強執法活力。要利用網絡、信息系統等新的載體推動水土保持監督管理工作開展。要協調好行業內外的工作關系,調動各方面參與水土保持的積極性,規范執法,搞好社會服務。要規范執法程序,認真執行水土保持方案審批備案、公示制度,各地要盡可能把水土保持方案技術審查和行政審批的職能分開,提高方案編制質量。要規范執法行為,不斷提高執法水平和執法隊伍素質,加大執法力度,杜絕執法簡單化。要建立舉報機制,曝光黑名單,監督水土保持執法行為。要規范方案審查和水土保持設施驗收。要完善生產建設項目水土保持方案的受理、審查、批復、送達以及水土保持設施驗收等各個環節的規定,做到無逾期審批、無越權審批、無逾期驗收、無越權驗收和不故意刁難建設單位等。

2.5 加強行風建設,樹立良好執法形象

各水行政主管部門要樹立廉政服務意識,嚴格遵守國家的廉政規定和行業廉政要求,強化隊伍管理,改進工作作風,嚴于律己、廉潔奉公,杜絕越權、瀆職、徇私舞弊,嚴禁“吃拿卡要”現象發生,主動接受社會監督,做到公開、公正、透明。要管好執法隊伍,確保行政執法人員嚴格執法、公正執法、文明執法、高效執法,保證行政執法活動在規范化、法制化的健康軌道上運行。同時,要管好專家隊伍、編制單位、驗收單位和評估單位,要建立健全監督機制和行風建設的長效機制,采取通報批評、吊銷資質等手段,加強行風建設,樹立水土保持良好執法形象。

2.6 加大宣傳力度,營造良好執法氛圍

以深入宣傳水土保持法為載體,讓水土保持理念進入千家萬戶,在增強公眾法制觀念的同時,提高水土保持意識,營造良好的執法氛圍。一是各級水行政主管部門要創新宣傳方式,把日常宣傳和集中宣傳相結合,重點組織有深度的宣傳報道,通過水土保持法的宣傳,增強生產建設單位和個人自覺履行水土保持法律責任的積極性。二是以各行業涌現出的生產建設項目水土保持典型為重點,如西氣東輸、青藏鐵路等工程,大力宣傳和推廣他們在水土流失防治中的新理念、新技術、好經驗、好做法,充分發揮這些典型的示范和帶動作用,使大多數開發建設單位和個人能主動做到事前保護、減少破壞。三是大力宣傳“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”取得的成果,將水土保持列入各級政府和人大的學習內容,列入各級黨校、行政學院的培訓計劃,水土保持工作者要主動宣講,提高水土保持事業在全社會的地位。四是要構建覆蓋全社會的水土保持國策教育體系,大力開展水土保持科普教育、法制教育、警示教育和生態理念教育,全面提高公眾的法制觀念和水土保持意識。