論煤礦礦工維權現狀與提升對策

宗 玲 賀慧春 李 伶

(中國礦業大學文法學院,江蘇省徐州市,221116)

2000-2007年,我國煤礦死亡人數平均每年達5645.25人,在世界上處于較高水平。頻發的礦難引起了社會各界的廣泛關注,但在礦難的善后處理中,礦工往往以被慰問、被同情者的身份出現,很少有人提及礦難中礦工的權利。但筆者認為,在高風險的煤炭開采中,礦工時刻面臨著巨大的急性傷亡風險和慢性職業病風險。而職業安全衛生權利是礦工保護自己人身安全健康的重要手段,其維權不但是對自己生命健康權的保護,也是對煤礦安全生產的重要促進。但我們很少聽到礦工維權的聲音,因此有必要對實踐中礦工的維權狀況及提升對策進行認真研究。

1 我國礦工維權現狀

礦工的權利是一個集合概念,涉及諸多方面,本文只探討礦工的職業安全衛生權,也就是通常所

說的勞動保護的權利,具體來說,該權利是指礦工享有或應該享有的不受工作場所危險因素和有害因素的侵害及遭受侵害后獲得及時充分救濟從而使其職業安全和健康獲得保障的權利體系。該權利體系涉及礦工的生命與健康,所以是礦工重要的權利。該權利的法律依據為《憲法》第42條,并在《勞動法》第六章中被進一步具體化,《礦山安全法》、《職業病防治法》及《安全生產法》都對該權利進行了具體規范。總的來說,礦工的職業安全衛生權利包括知情權,建議權,批評、檢舉、控告權,緊急情況處置權,受訓權,獲得合格的職業病防護設施、用品權,拒絕違章指揮和強令進行沒有職業病防護措施的作業、獲得賠償權等方面。權利不可謂不充分,但從實踐的情況來看,礦工的維權意識非常淡漠,表現為以下幾個方面。

1.1 缺乏對職業安全衛生權利的知情意識

這里的“知情”是指礦工對自己應當享有的職業安全衛生權利的內容及權利行使途徑的了解狀況。在實踐中許多礦工并不準確地了解甚至根本不了解自己的上述權利,他們到煤礦工作的主要原因就是煤礦能夠支付相對較高的工資,只要能夠按時拿到工資,其他諸如還享有什么權利、怎樣去實現這些權利都不屬于他們關注的核心問題。

1.2 漠視自身的職業安全衛生權利

實踐中經常發生礦工的職業安全衛生權遭致侵犯的現象,比如煤礦不給工人提供合格的勞動保護裝備,不給工人按期體檢,在井下瓦斯超標或出現透水征兆時,煤礦為了趕生產進度仍然強令礦工冒險作業等等。上述現象并非個別,但卻很少有礦工敢于利用法律武器維權,除礦工缺乏對自身權利的知情而導致不能維權以外,礦工出于對各種利弊因素的權衡而不去維權也是一個非常重要的原因,實踐中礦工對待權利的漠視態度使得其職業安全衛生權利被“閑置”。

1.3 輕視職業安全衛生法律的價值

在歷史上,我國是一個長期缺乏法治傳統的國家,法律并不在社會生活中占據核心地位,盡管近些年來,我國的法律日趨完善,依法治國也被寫入憲法,但法治并沒有完全建立起來。以煤礦為例,有些煤礦的違法違規現象并沒有及時受到法律制裁,有些地方官煤勾結現象比較嚴重,導致執法流于形式,許多傷亡礦工及其家屬也不能依法獲得應有的賠償,煤礦生產中的種種非法現象使得礦工對法律的作用和價值產生了疑問,因此當自己的權利受損時,他們很難在第一時間想到尋求法律的幫助。

2 原因分析

2.1 礦工的文化素質普遍偏低

根據一項調查研究顯示,在所調查的545個煤礦工人中,初中及初中以下文化的煤礦工人占82.7%,高中以及高中以上文化占27.3%,而大專或大專以上文化的工人僅占5.4%,由此可見,煤礦工人的文化素質普遍偏低。筆者2009年8月曾經在山西、陜西等地的4座煤礦做過一次以100個礦工為對象的小型調查,筆者在現場發現,一些礦工連自己的名字都不會寫,領取工資只能采用傳統的按手印的方法,礦工受教育程度偏低導致了他們個人的知識水平有限、權利意識不強烈,更沒有通過法律途徑維權的意識。

2.2 礦工面臨較大的生存壓力

礦工的收入往往是其家庭收入的主要來源甚至是唯一來源,因此礦工面臨的生存壓力是可想而知的。在筆者的調查中發現,78%的人選擇到煤礦工作的主要原因就是相對較高的工資。根據馬斯洛的需求層次理論,人要生存,就有各種需要,這些需要是分層次的,只有當某低級的需要得到滿足后,其才會追求高一級的需要,馬斯洛將需要分為5個層次,即生理需要、安全需要、情感需要、尊重需要和自我實現需要。礦工選擇去煤礦,實際上就是為了滿足最基本的生存需要,同時由于他們個人的知識水平有限,缺乏專業的技能,所以只能靠出賣勞力掙錢,而煤礦對工人的技能要求低,又能夠提供穩定的、相對較高的收入,所以礦工們明知煤炭開采屬于高危行業,還是義無反顧地投奔煤礦,同樣,迫于生存的壓力,即使煤礦有侵權行為,礦工也不敢行使自己的權利,對于他們來說,與生存相比,安全是第二層次的東西。

2.3 礦工的安全教育和培訓存在缺陷

在我國,由于煤礦的地質條件比較復雜,危險性較高,所以我國非常注重對礦工的安全教育和培訓。《勞動法》、《安全生產法》和《職業病防治法》都明確要求用人單位應對勞動者進行培訓,另外《生產經營單位安全培訓規定》、《煤礦安全培訓監督檢查辦法》等部門規章也對安全教育和培訓做出過具體要求。根據上述規定,接受培訓既是礦工的權利,同時也是礦工的義務。但現實中,煤礦對培訓的重要性認識不足,不少煤礦,尤其是小煤礦的培訓往往流于形式,草草培訓就讓工人下井,培訓的時間和質量都不能保障,即使僅有的培訓,也往往是交代礦工義務、責任的多,而交代權利的少。礦工通過這樣的培訓,難以建立起權利意識及維權意識。

2.4 有關礦工維權的法律法規不健全

礦工維權的法律法規不健全是指現有法律法規有關礦工權利的規定一般都比較原則,沒有具體化、明確化,尤其缺乏有關礦工實現權利的程序性規定。比如《安全生產法》規定,從業人員有了解其作業場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施及事故應急措施的權利、有對本單位安全生產工作中存在的問題提出檢舉、控告的權利,有要求其單位為其提供工傷保險的權利等等,但法律并沒有同時規定礦工行使權利的程序性保障,那么當礦工行使上述權利時就可能面臨找不到具體的受理機構或受理機構之間相互推諉、導致礦工提出的問題被無限期擱置的現象,形成權利虛置。

2.5 社會保障制度的不足

我國的煤礦礦工群體可以分為有城鎮居民戶口的礦工和沒有城鎮居民戶口的礦工。由于我國長期以來形成的城鄉二元結構,前類群體的社會保障體系較為完善,而后類群體的社會保障存在諸多問題,這些礦工不能享受完整的醫療、住房、養老、失業、工傷保險。如果發生事故,礦工無法依靠工傷保險基金,只能依賴煤礦支付的醫療費和賠償金。由于從工資、獎金到傷亡賠償都必須依賴煤礦,那么面對煤礦的侵權,礦工很難理直氣壯地維護自身權益。

3 提升礦工維權意識的對策

法律的生命在于實施,法律賦予礦工的職業安全衛生權利實際上只是一種可能性,只有礦工行使該權利時,該權利才從可能性轉變為現實性,實現保護自身人身安全健康的目的,而當該權力行使受阻時,礦工必須通過維權來實現上述權利。

3.1 政府的推動

礦工維權意識的提高不能僅僅依靠礦工個人知識水平的普遍提升,在當今礦工維權意識不高、各種維權渠道不暢的情況下,政府的推動顯得尤為重要。政府可以從以下3個方面做出努力:

(1)加強《安全生產法》、《職業病防治法》、《勞動法》等法律的宣傳力度,確保礦工了解其職業安全衛生權利內容及行使權利的途徑;

(2)加大對礦工培訓的檢查監督,督促培訓方保證培訓的時間和質量;

(3)提供針對礦工咨詢的服務體系。煤炭開采屬于高危行業,礦工屬于社會弱勢群體,其在工作中遭受的各種非法遭遇具有一定的行業性特點,應當考慮建立針對礦工維權的服務體系,現有的投訴制度大多更關注煤礦的生產安全事故,而不是對礦工問題的解答與權利的維護。

3.2 發揮工會的作用

《工會法》明確規定工會具有維護職工利益的職能,《安全生產法》也明確規定工會對生產經營單位違反安全生產法律、法規,侵犯從業人員合法權益的行為,有權要求糾正、有權依法參加事故調查,向有關部門提出處理意見。但事實上工會卻很少在解決上述事件中發揮重要作用。在筆者進行的調查中,不少礦工甚至都不知道自己所在的煤礦有沒有建立工會,更談不上參加工會。總體上說,我國工會沒有很好地履行職責。工會沒有充分履責的原因是多方面的,最重要的原因就是實踐中工會的經費來源與工會委員會的主要組成人員與企業有過于密切的聯系。因此,只有切斷這種聯系,建立起穩定的、獨立于企業的經費來源渠道,在委員會主要成員的組成上劃清與企業過于密切的關系,工會才可以真正作為礦工的利益代表,為礦工爭取各種權利與福利,當發生煤礦侵犯礦工合法權益的事件時,工會才可以毫無后顧之憂地幫助礦工維權。

3.3 建立礦工參與機制

一方面,煤礦的職業安全衛生工作直接關系到礦工的切身利益,應當讓礦工參與到對煤礦安全生產管理工作中來,賦予他們“話語權”;另一方面,礦工工作在安全生產的第一線,對于井下的安全狀況沒有人比他們更清楚,雖然煤礦有專職的安全員,但實際上,即使煤礦安全員極其負責,僅憑他們的力量也是難以完全應對動態的安全隱患的。因此煤礦的安全生產管理工作應當充分重視每個礦工的作用。具體來說,煤礦在制定生產計劃或安全管理工作中應當聽取礦工的意見,建立礦工參與機制,讓礦工參與煤礦有關安全生產規劃、管理制度、管理辦法、安全技術措施和規章的制定,對不符合安全生產方針和法律、法規規定的規章、制度有權提出修改意見。實際上我國的煤礦安全管理工作是有這些要求的,但是礦工的參與機制始終沒有有效建立起來。

3.4 完善安全生產教育和培訓制度

煤礦企業是安全生產教育和培訓的責任主體,有義務對礦工進行安全教育培訓。我國安全經濟學專家羅云的研究表明,預先的安全投入能夠為企業帶來5倍于投入的經濟效益,對礦工進行培訓也是煤礦安全投入的一部分。

(1)煤礦應真正重視安全培訓,在培訓中,不僅要傳授井下操作技術,強調安全生產,而且鑒于礦工職業安全衛生權的重要意義,還應重視對相關法律的培訓。

(2)完善培訓制度不能僅僅依靠煤礦的自覺行為,還應加強政府的監管。現行法律法規雖然也規定了監管,但目前的監管只限于對安全生產教育和培訓制度、計劃的制定、落實情況、教育和培訓活動的記錄、檔案以及煤礦職工安全手冊發放等問題的監管,而這些監管實際上只是對形式問題的監管,并沒有對培訓過程和效果進行監管,這應當說是現行監管規定的一個疏漏。

3.5 完善相關程序性法律

程序性法律是指對法律程序的規定,而法律程序是有關法律主體進行法律行為的時限和時序的規定,完善的法律程序應當包括對主體行為方式、行為期限、行為后果、救濟方式等一系列規定。客觀地說,我國現有法律已經賦予了礦工較為完善的職業安全衛生實體權利,但遺憾的是卻未規定相應的法律程序作為保障。以對礦工對煤礦的違法行為的控告、檢舉權為例,這兩項權利不可能直接向煤礦行使,那么礦工應當怎樣行使,是向煤礦的主管部門還是地方政府對煤礦的監管部門提出?上述部門受理后應當在多長時間內給予答復?礦工對答復不滿意的,還有權向什么部門提出申訴?如果這些問題不解決,上述權利將等同于虛設。同樣的問題還存在于礦工的知情權、受訓權等多項權利上,這應是今后完善職業安全衛生立法應重點考量的方向。

3.6 完善社會保障機制

我國絕大部分一線礦工尚缺乏基本的社會保障。誠然,經濟發展水平是社會保障制度建立的基礎和前提,我國沒有雄厚的物質基礎,不可能建立象發達國家那樣健全完善的農村社會保障制度。目前,我國一些地方已經開展了農村養老保險、農村合作醫療、農民最低生活保障等工作,也取得了一些經驗,但覆蓋率較低,且都面臨著資金缺乏的窘境,因此我國目前難以建立普遍性的、相對完善的社會保障體系,但可以嘗試根據各地經濟發展水平采取分地區、分步驟的方法逐步建立起符合我國國情的針對農民的社會保障機制。

實際上,除社會保障之外,我國法律還要求煤礦為所有礦工參加工傷保險并投保人身意外傷害險,如果這些保險都能實現,也可以在一定程度上切斷礦工對煤礦過于依賴的關系,從而使礦工敢于維權。但長期以來,這兩項保險都沒有在實踐中得到有效實行。近幾年來,在國家的三令五申之下,工傷保險已經基本覆蓋大中型煤礦,但鄉鎮煤礦的情況還不容樂觀,因此我國法律的執行力度還需要進一步加強。

[1] 衛桂玲.中美礦難比較分析及警示[J].當代經濟,2009(1)

[2] 劉超捷,傅貴.論職業安全衛生權[J].學海,2009(5)

[3] 曹渝,周舟,文迪.湖南煤礦工人心理安全感的影響因素及提升策略[J].職業時空,2007(5)

[4] 王從香.組織行為學[M].鄭州:鄭州大學出版社,2003

[5] 羅云.安全生產與經濟發展關系的研究[J].天然氣經濟,2002(Z1)

[6] 宋斌文.中國農民社會保障問題研究[D].湖北:武漢大學,2004