我國包裝廢物回收體系研究

周炳炎，于泓錦，鞠紅巖

（1.中國環境科學研究院，北京100012；2.環境保護部固體廢物管理中心，北京100029）

我國包裝廢物回收體系研究

周炳炎1，于泓錦1，鞠紅巖2

（1.中國環境科學研究院，北京100012；2.環境保護部固體廢物管理中心，北京100029）

包裝廢物作為再生資源的重要一類，其回收體系融入在整個再生資源回收體系之中，與再生資源回收體系難以割裂，沒有完全獨立的包裝廢物回收系統。總結了我國包裝廢物回收體系的發展階段，從目前看，其回收體系仍處于調整和規范發展階段，并且還將維持較長時間；從不同角度歸納出包裝廢物的各種回收模式及相應特點；闡述了目前我國各種包裝廢物回收體系存在的合理性，與現階段我國國情相符合；最后分析了包裝廢物回收體系中存在的主要問題，并提出相應的解決對策。

再生資源；包裝廢物；回收模式；回收體系

1 再生資源回收體系的發展階段

過去廢舊物資或廢品的概念演變成現在的再生資源概念，包裝廢物作為再生資源的重要一類，其回收體系是融入在整個再生資源回收體系之中，再生資源回收體系發展大概經歷了3個階段。

首先是改革開放前的計劃經濟時代。改革開放前，我國生產企業較少，物質資源匱乏，商品社會遠沒有現在發達、生活水平不高，生活垃圾中可回收的資源總量不多，凡是能用的廢品基本不會直接進入生活垃圾中，典型的廢舊物資有廢銅爛鐵、廢鞋底、廢棉布（紗）、廢玻璃等。雖然過去的物資回收體系比較簡單，但比現在的回收體系要健全和實用，廢舊物資回收種類比現在要多，從20世紀七、八十年代的700多種減少至現在的400多種[1]，廢舊物資回收系統是依托政府的行政行為建立和支撐的。

第二是計劃經濟體制轉型階段。改革開放后，我國經濟發展進入體制轉型階段，由計劃經濟逐步向市場經濟過渡。一方面改革換來了生機和效益提高，老百姓的生活水平逐步提高，生活垃圾以及日常生活中可回收利用的廢舊資源多了起來，一部分可回收利用的資源進入垃圾中，一部分沒有進入垃圾中便直接回收。另一方面經濟發展增長迅速，出現了資源需求大量增長趨勢，帶動了城鄉以及企業的廢舊物資回收。原來由政府主導的回收方式難以適應社會變革的需要，傳統的國營回收企業紛紛解散，各種形式的回收主體和資本紛紛登場，出現了大量個體人員、回收公司等，回收體系和體制變得更加龐大、復雜，管理主體和回收業者多而雜，長時期處于一種混沌發展狀態。

第三是市場經濟體制下回收體系調整和規范發展階段。我國現有廢舊物資回收體系還處于調整和規范發展階段，現有法規并未得到很好的執行，回收依托企業需要而存在。目前再生資源回收市場參與對象多且復雜[2，3]，既有依托生活垃圾清運收集體系建立的回收渠道，也有商業部門和供銷部門的物資回收體系，還有大量的個體廢舊物資回收公司，以及再生資源利用企業參與建立的回收體系。再生資源產業回收體系的市場化應是政府控制的有限競爭，政府必須積極參與，在市場準入、市場容量等方面實施有效調控[4]。市場因素和政府規劃與監管需要有效結合起來，政府在理順回收機制和指導建立規范體系上仍要處于主導地位。從目前看，再生資源回收體系仍處于調整和規范發展階段，并且還將維持較長時間。

2 包裝廢物回收體系模式

雖然包裝廢物回收體系不可能完全獨立于再生資源回收體系之外，但包裝廢物回收體系仍具有一些特點。下面是從不同角度歸納出的包裝廢物回收模式，各種回收模式相互之間存在交叉。

2.1 生活垃圾回收體系為主的回收模式

對于主要來自居民生活消費后的包裝廢物，尤其是大量進入生活垃圾回收處理系統的包裝物，依托生活垃圾回收體系進行回收具有優勢，這種回收模式在我國具有較好的基礎和廣闊的市場，是一種傳統的回收模式，包含各類包裝廢物，其來源具有相對穩定和可控的特點，但從垃圾中回收的包裝物污染嚴重，在城市的生活垃圾收集點、收集站、中轉站、填埋場、焚燒廠，都可看到不怕苦、臟、累的進城務工人員，從垃圾中回收廢物的現象，各種有價值的玻璃瓶、塑料袋、紙箱紙盒、金屬罐、塑料瓶等都可得到回收，也就是所謂的“靠垃圾吃垃圾”，回收人員基本上是依賴于垃圾清運體系有組織的人員。在宣傳不夠和回收意識不強的情況下，居民消費后的包裝物首先裝入家庭垃圾袋中，隨后將其扔進小區垃圾桶或垃圾箱中，如果沒有撿拾人員翻檢，便自然進入生活垃圾清運系統中。

2.2 居民社區和其他社會回收為主的回收模式

包裝廢物的居民社區回收在我國是另一類主要回收模式，和前者的區別在于包裝廢物產生后不直接進入生活垃圾中，而是通過社區的各個參與者進行回收。社區回收是包裝廢物回收體系的前端，具有以下特點：（1）各回收主體相對容易進入，導致社區回收體系中參與者較多，如固定或半固定回收者、流動個體回收者、專業回收者、居民、居委會、物業公司等。（2）社區回收經營比較分散，回收規模小，居民可以通過出售廢物取得經濟收入，且這種交易行為占據主導地位。社區回收具有為居民服務的性質，因而，在社區建設規劃中應該將社區回收納入到居民的服務項目中。（3）社區回收基本上屬于勞動力密集型行業，從業者社會地位不高，以外來進城務工人員為主。（4）社區回收具有分散、非標準化、非流程化特點，對制定政策提出了特殊要求，如流動回收縮短了居民和回收地之間的距離，極大地方便了居民，制定政策時就不能搞一刀切的取締措施。

除了居民社區外，學校、機關、企事業單位、寫字樓、車站、公園、景點等社會單位都產生包裝廢物。回收人員包括固定回收人員（如保潔員、承包人員）和流動回收人員（如蹬板車的人員）；類別也包括各類包裝廢物，如生活垃圾中很少見的紙箱、聚丙烯（PP）塑料編織袋、大包裝紙袋、金屬飲料罐等，大部分是通過社會回收模式進行回收的。

2.3 工業包裝回收模式

工業生產中很多原輔材料、產品都要進行包裝，生產環節不可避免地產生大量的包裝廢物，這類工業包裝廢物或工業產品包裝廢物一般不會流向最終的消費者，也不會流向環境中。一是作為包裝物重復使用，二是作為再生原料重新進入生產過程，一般會有固定的回收渠道。如包裝容器生產中的邊角廢料就是非常好的再生原料，會被直接送到專業生產廠家利用；大型的周轉桶和周轉箱，會多次重復使用；工廠廢棄的金屬桶會進入廢金屬回收市場，最終回爐冶煉。

2.4 再生利用企業為主的回收模式

這種回收模式實際上是以再生利用企業為主要推動力建立的包裝廢物回收體系，企業參與回收體系建設，在回收體系中起到關鍵作用。因為再生利用企業不可能直接面對廣大分散的回收體系前端，所以，這種模式并不是由企業建立完全獨立的回收體系。主要適應于以下情況，一是新包裝廢物種類回收體系的建立初期，再生利用企業要花功夫去培育和開拓市場，如我國紙塑鋁復合包裝回收開始依賴的是復合包裝分離企業的大量投入和艱苦創業過程，建立起初步的回收體系需要3～4年的時間；二是在再生利用或回收市場比較薄弱的地方投資建設利用企業的情況，在一定的區域范圍內，如果沒有相應的包裝廢物再生利用企業，那么，這類廢物就很難得到好的回收效果，當有企業進入時，往往要在回收體系上去打開局面；三是當再生利用企業要做強做大時，必然要占領更大的回收市場，需要更多的回收商的支持，為了保證穩定的原材料供應，要與對手競爭，這時再生利用企業會參與回收體系的建設，或者扶持一些中間回收商。

2.5 商品流通領域為主的回收模式

這種回收模式主要是商品的包裝物在流通銷售環節得到回收，有兩種典型情形，一是很多二類包裝（二類包裝是用來裝數個一類包裝的包裝；一類包裝是直接與產品接觸的包裝，是消費者帶回家的包裝[5]）產生于銷售環節，這部分包裝相對比較集中而且比較干凈，由商場、商店直接負責回收；二是銷售環節采取一些經濟、鼓勵措施，回收消費者消費商品后的包裝，如通過收取押金回收啤酒瓶。

2.6 生產者責任延伸制度下責任方為主的回收模式

法律強調生產者有責任回收包裝廢物，但一般生產者很難直接面對產品消費的分散市場，不可能直接建立回收體系，但可以通過授權委托中間機構或第三方機構代為履行回收責任。這種回收模式的好處是生產者既履行了法律回收責任，又沒有陷于自建回收體系的煩惱中。中間機構也只是起到聯系生產者、基礎回收網點、再生利用企業的紐帶作用，本身需要獲得政府主管部門的授權才行。目前這種回收模式在我國還處于初級階段，經驗不多，在廣大包裝生產企業和包裝使用企業不具備推行的條件。如利樂中國公司支持建立的牛奶復合包裝回收體系，雖然體現了生產者責任延伸制度，但更多的是出于企業的一種自覺社會責任行動。

2.7 專業化回收體系為主的回收模式

有組織的專業化回收公司是包裝廢物回收體系的中堅力量，是構成回收體系的關鍵層次和節點。分散的個體回收者回收的包裝廢物幾乎不能直接送到再生利用企業，大多會賣給回收公司，由公司賣給再生利用企業或者送到再生資源交易市場或集散市場，最終流向再生企業。從組織管理來說全國供銷合作社系統的回收網絡是一支非常重要的力量，還有物資系統的回收網絡，當然還有其他行業協會或聯合組織聯絡的各類回收公司。有實力的專業化回收公司會通過建立一些回收連鎖經營新形式來擴展回收業務范圍。

2.8 規模化、集約化發展回收模式

對于一些量大面廣的通用包裝廢物，在分散回收、小規模回收發展到一定階段后，會逐步形成一些影響區域產業發展的集散市場、交易市場，在我國有很多地方建立了專業化的或綜合的再生資源集散市場，帶動了當地該類廢物再生利用產業的發展。例如再生塑料，其在我國中東部地區形成了以中心城市為依托的大量加工、交易集散地。在《商務部關于加快再生資源回收體系建設指導意見》及《試點城市再生資源回收站（點）建設規范》中，強調建立“集散市場為核心”的回收體系。這表明規模化、集約化回收模式是今后我國包裝廢物回收體系建設的重點方向，而且是建立在扶持規模化的再生利用企業基礎之上。

3 包裝廢物回收體系的合理性

目前我國包裝廢物和再生資源回收體系較為復雜，是隨著經濟體制改革和行政體制改革逐漸形成，具有合理性，體現在以下方面。

首先，包裝廢物的產生過程不同，不同產生源頭介入的回收主體不同，從而形成了不同的回收渠道。如從生活垃圾中回收各類包裝廢物和從工業企業回收包裝廢物管理主體和回收路徑是不同的，前者依賴的主要是城市生活垃圾清運系統，非垃圾清運相關的人員很難進入；而后者產生的包裝廢物不會混入到生活垃圾中，有的當成原料直接利用，有的進入再生利用企業或集散交易市場，一般回收者不易進入。包裝廢物產生源頭的所有者意識到包裝廢物是一種有價值的資源時，不同回收主體介入便形成了不同的回收渠道，這種不同回收渠道或體系并不是突然形成的，是長時間內逐漸建立起來的。

第二，經濟體制改革，導致國營回收公司紛紛解體，民營公司和個體回收人員大量進入，這種狀況是市場經濟發展的產物，不可阻止、逆轉。尤其是回收行業的基礎——個體回收人員，具有低成本、低技能、流動快的特點，促使大量農村勞動力進城從事廢舊物資回收工作。調查顯示，北京從事回收工作的人員絕大多數來自河南，然后是山東、安徽和河北。在新舊體制長期的交替轉換過程中，形成了大量依靠進城務工人員組成的回收基礎和多樣化的回收渠道，這也是一個必然的現象和過程，體現了現階段勞動力優勢的基本國情。

第三，再生資源回收體系建設過程中和回收過程中監督管理職責不清、監管缺位、監管滯后、多次反復的現象，一定程度上放松了對再生資源回收體系的管理，網點布局不合理，進入門檻低，使包裝廢物回收自發形成、過于依賴市場調節，無序競爭、自由發展一定程度上促使形成多樣化的回收渠道。目前，各級政府管理部門逐步整頓和規范回收體系、回收市場，在整頓和規范過程中扶持一些有實力的企業或企業集團也是必然選擇。

第四，經濟發展導致商品社會形成，商品包裝空前發展，產生了各種各樣的包裝材料和包裝廢物；消費方式改變導致居民的商品消費量大增，可回收的資源急劇增加，進入生活垃圾和環境中的包裝廢物也相應地增加；城市化擴張和企業重新布局，打亂了傳統的回收網點布局，需要建立新的回收體系。20世紀90年代以來隨著北京城市建設的加快，原有許多國營定點社區收購網點和小型集散場地因拆遷而消亡，拆一個取消一個，拆一片取消一片，而新的網點并沒有建設起來，使國有再生資源回收體系日益萎縮[6]，其他地方情況也類似。這些因素促使形成了包裝廢物回收產業的龐大體系，這個體系面對社會的各個角落，難以由一個組織和渠道來構建和完成使命。

第五，現代產業要體現高技術、高效率、節能環保、有競爭力的特點，要向規模化、集約化、高技術化方向發展，要求包裝廢物回收保證質量和規模，從而需要一批有實力、上規模、信譽好的回收公司或集散市場跟進，形成回收體系中的龍頭企業，大企業和集散市場是在整合資源過程中逐步形成的，也是政府部門扶持的重點環節。

4 包裝廢物回收體系存在的主要問題

4.1 街道、社區、公共場所回收網點設置不規范、不配套

居民小區和街道是包裝廢物來源的重要途徑，要將分散產生的包裝廢物集中起來回收，必須要建立方便居民交投的回收網點。調查發現，城市居民區往往會有回收人員收集各類再生資源，有些是固定的回收站點，但設置并不規范，也有很多沒有固定的回收站點，靠流動回收人員來收集，這種狀況對居民和產生包裝廢物的人來說并不方便交投。有回收人員時，居民可以賣給或交給回收人員，即便投入垃圾桶中，回收人員也可翻撿垃圾中的有用物；如果沒有回收人員，由于沒有分類投放設施，很多情況下居民只能將可回收廢物和垃圾混在一起投入垃圾桶中，直接被清運處理。這也是我國城市垃圾中可回收資源較多，以及填埋場、垃圾收集站有大量人員分揀各類廢物資源的原因之一。

而在公共場所雖然可以看到一些回收桶、箱之類的設施，但往往是和不可再生利用的垃圾收集設施設在一起，并沒有起到分類回收的作用。

4.2 基層回收人員素質良莠不齊

包裝廢物，乃至再生資源的回收在我國注定會形成一支龐大的回收大軍。根據對北京市居民小區的調查，每500～600人消費產生的再生資源就可長期保證1個人進行回收，按此推算，2006年我國城鎮回收體系最前端的回收人數可達110～130萬人，加上相關的保潔回收人員和回收公司，總人數更多。這些人基本上都來自農村，除了固定回收人員外，很多屬于流動回收人員。基層回收人員的素質良莠不齊，不可能承擔更多的社會責任和環保責任，他們的主要目的是解決自身和全家的生計問題，在回收時多為選擇性回收，即哪種物質經濟利益高就回收哪種，提高他們的分類回收意識和社會責任感非常重要。

4.3 回收公司規模小、不規范

回收公司在整個回收體系中的作用非常重要，沒有他們就沒有再生資源的回收體系。但現階段我國各地很多從事再生資源回收的企業存在一些問題，如管理的規范化、制度化程度低，利大大干，微利少干，無利不干，使大量的再生資源沒有得到很好的回收和利用，一些收購業主為了取得高額利潤，甚至收贓和收購違禁物品；無證經營現象嚴重，某市從事廢舊物品經營者2 000多家，但在工商局登記注冊的僅1 000多家，一半左右為無證經營戶；小的回收企業過多，容易導致回收鏈過長，層次過多，利潤下降；企業缺乏實力，沒有回收分類分選加工打包能力，缺乏系統管理，造成回收物質量差，含雜質多，增加后續再生利用成本。

4.4 盲目發展包裝廢物回收集散市場

10多年來，全國各地出現了一些有特色的集散和交易市場。廢金屬回收有河北保定、浙江永康、湖南汨羅、河南長葛和山東臨沂等交易市場，以回收國內產生的各類廢舊物資為主營業務，進行簡單的拆解和分類后即出售；廢塑料有浙江慈溪、廣東順德、河北文安、山東萊州等地形成的集散和加工中心。但是，有些種類的包裝廢物是不適宜進入再生資源集散交易市場的。如回收量小、價值不高的廢塑料進入集散交易市場，不如直接由回收商送交再生利用企業；廢復合包裝、廢玻璃瓶都是量小、價值低，也不適合進入再生資源集散交易市場等。從目前全國建立各種包裝廢物集散交易市場的情況來看，存在著一定的盲目性，有的地方造成有場無市或市場壽命很短的情況。

4.5 農村回收體系薄弱

隨著農村經濟的發展以及農村商品消費水平的提高，廣大農村地區的包裝廢物的產生量不斷增加，包裝廢物成為農村環境污染的重要因素。由于沒有建立相應的回收體系，小的鄉鎮、集鎮都可看到隨意堆放的生活垃圾，含有大量的塑料廢物，多以露天焚燒的方式進行處理。

5 對策措施

5.1 規范管理

混合投放、混合處理是當前包裝廢物產生源的一大特點。基層回收網點的設置不規范、居民交投不方便，是影響回收效果的主要問題，解決辦法為：一是在城市規劃和建設時或者在居民區規劃和建設時就應該考慮到方便居民交投回收的再生資源的站點，規劃時預留出空間，建設時建設必要的分類投放設施；二是街道或居委會應將再生資源回收管理納入工作職責范圍，合理設置回收網點，配備管理人員；三是各企事業單位也要積極建設再生資源回收網點設施，并加強分類回收；四是政府部門對回收設施建設可以規定得更細更具體一些。

5.2 加強培訓和指導

解決基層回收人員素質問題，要靠政府的長期宣傳，形成一種全社會重視資源節約和回收的意識，要將這種意識落實到每個社區、街道和單位；回收商直接收購最前端回收人員的回收資源，應該擔負對這些人員的分類收集的指導責任，并不斷擴大回收廢物的種類。

5.3 發展龍頭企業

從政府監管和支持角度，不可能直接面對廣大的分散回收人員和大量的小回收商，而只能面對規范化的回收企業，企業規模越大、實力越強，越有利于政府的監管，就越能得到政府的支持；回收企業實力強大，也有利于保證包裝廢物的回收品質。因此，發展規模化、規范化的回收企業是促進回收體系建設的必由之路。在構建回收體系時應該全面覆蓋所回收的責任區域，基層回收站點的設置不能只挑有“油水”的地方，應該與政府監管部門的要求和監督措施相配合，給企業以壓力。

5.4 規范回收市場發展

過去形成的一些再生資源集散交易市場，具有如下特點：一是市場形成具有自發性；二是很多回收原料來自境外，即進口可用作原料的廢物；三是回收原料質量和價值相對較高；四是當地再生利用產業發達；五是多集中在經濟發達而又資源缺少的地區等。針對國內產生的包裝廢物而言，不能盲目鼓勵建立或進入政府規定的集散交易市場，應該根據包裝廢物種類的特點和各地的具體條件，選擇適合的規范化、規模化發展模式。

5.5 正確看待再生利用

在合理規劃再生利用產業的同時，發展和扶持規模化、技術先進的再生利用企業是保證包裝廢物回收體系穩定運行的關鍵所在。但包裝廢物不可能做到全部回收，必然有一部分要進入城市垃圾處理系統。國外的經驗表明，一味地鼓勵回收包裝廢物有時是不經濟的，并且是不環保的，熱能回收和利用是一個最終解決污染的方法。我國也是這種情況，城市垃圾中包裝廢物只能做到盡量少，不可能沒有，大量小、薄、輕的食品消費包裝最終只能流向垃圾收集系統，在填埋土地越來越寶貴的情況下，焚燒處置或焚燒回收熱能是一種合理選擇。

5.6 加強農村回收體系建設

重視城市再生資源回收體系建設的同時，國家應該考慮建立農村再生資源回收體系，將包裝廢物納入回收體系中。

[1] 徐曉燕.改革開放30年再生資源行業變遷[J].再生資源與循環經濟，2008，1(12)：24-25.

[2] 黃 慧.城市生活廢棄物回收體系對策研究[J].環境衛生工程.2004，12(4)：212-216.

[3] 呂文德，宋樹盛.天津市深入推進再生資源回收體系建設[J].再生資源與循環經濟，2008，1(11)：28-29.

[4] 韓 凌，王 佳，李書舒.再生資源開發利用產業化中回收體系特征的初步分析[J].環境科學研究，2006，19(2)：122.

[5] 周延美.包裝及包裝廢棄物管理與環境經濟[M].北京：化學工業出版社，2007：20-22.

[6] 商一言.北京再生資源回收體系現狀及發展思路研究[J].北京：北京市財貿管理干部學院學報，2006，22(1)：7.

Research on the recycling system of packaging waste in China

ZHOU Bingyan1，YU Hongjin1，JU Hongyan2
（1.Chinese Research Academy of Environmental Science，Beijing 100012，China；2.National Center of Solid Waste Management，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029，China）

The packaging wastes is one of recyclable resources,and its recycling system is integrated into is the whole recycling system of recyclable resources.The paper summarized the development stages of packaging waste recycling system in China,and pointed out that the current system has been and will be adjusting and improving is a certain long period.It also summarized various recycling modes and their characteristics,and showed that the current recycling system of packaging waste was resonable and adaptive to national conditions.In the end,the main problems of the recycling system of packaging waste were analyzed and relative suggestions were raised.

recycling resources;packaging wastes;recovery mode;recovery system

X705；X32

A

1674-0912（2010）07-0033-05

2010－02－27）

周炳炎（1964-），男，副研究員，研究方向：固體廢物產生特性和污染特性，固體廢物鑒別。