上海市垃圾分類工作瓶頸及對策分析

陳麗

（上海市廢棄物管理處，上海 200001）

1 上海市生活垃圾分類現狀

1.1 分類模式

上海市生活垃圾分類始于1995年，期間分類模式經歷了多次調整，如：“有機垃圾、無機垃圾、有毒有害垃圾”；“干垃圾、濕垃圾、有害垃圾”；“廢玻璃、有害垃圾、可燃垃圾；“可堆肥垃圾、有害垃圾、其他垃圾”等。

自2007年起，上海開始實行垃圾四分類模式。即居住區實行“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”四分類；在機關、企事業單位等辦公場所實行“有害垃圾、可回收物、其他垃圾”三分類；在公共場所實行“可回收物、其他垃圾”二分類；另外對餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、一次性塑料飯盒進行分流處置。

1.2 覆蓋范圍

目前上海市實行生活垃圾四分類的居住區已達3 738個；實行生活垃圾三分類的企事業單位（辦公場所）2 471個；實行生活垃圾二分類的公共場所包括：道路近1 200條（段），公園、車站等380處，新配分類廢物箱近2萬組[1]。

1.3 管理制度

環衛作業單位根據實際情況配置分類收運車輛、設置分類收運中轉點，實施分類收運作業。目前已有包括三輪車、電瓶車、機動車等分類收運車輛79輛，有害垃圾、玻璃中轉點54個[1]。

同時實行的還包括有害垃圾收運聯單管理制度和生活垃圾分類收運社會告知制度，即在實施生活垃圾分類新方式的垃圾箱房上張貼分類收運告知牌，明確分類收運的作業單位、作業時間、投訴方式，接受社會公眾的監督。

1.4 物流流向

有害垃圾由環衛作業單位定期收集、儲存，專業公司負責集中回收，上海市固體廢棄物處置中心實施無害化處置；玻璃由環衛作業單位定期收集、儲存，玻璃再生企業集中回收，實現資源化利用，或由物業保潔人員直接出售給廢品回收企業；可回收物由居民直接投售至廢品回收系統，或投放到可回收物容器中，由垃圾箱房保潔人員納入廢品回收系統；其他垃圾由環衛作業單位負責收運，日產日清，進入日常生活垃圾末端處置系統。

2 存在問題

垃圾分類對促進“垃圾三化”具有重要意義。據統計，僅2009年通過生活垃圾分類新方式，共有40 t有害垃圾得到了無害化處理，1 300 t玻璃、1 244 t飲料紙包裝等可回收物得到了資源化再利用[1]。10余年來，垃圾分類的開展取得了可喜的成效，但隨著進一步的推進，一些瓶頸問題也逐漸凸顯，主要體現在以下幾方面。

2.1 垃圾分類立法過于原則，缺乏可操作性

“環境保護”是我國的基本國策，垃圾分類作為環境保護的措施之一，其理念在《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規中都有明文體現，同時各地也有地方性法規規章補充說明。

但無論是國家法律或地方條例，都缺乏對如何分類、如何收集和處置等實施細則的規定，分類責任主體不清，并且地方法規也沒有上升到法律層面，強制性不強，總體可操作性較差。

2.2 垃圾分類標準設計不夠具體，分類設施標準有待統一

目前上海推行的“四分類”垃圾分類法中其中一類是“可回收垃圾”。但“回收”僅是一個相對抽象的概念，每個人對“回收”的具體定義方式都不一樣，有的人認為可以回收的東西，其他人可能認為“不可回收”，從而可能導致投放選擇不一樣，最終達不到垃圾分類效果。

在分類設施上，以公共場所廢物箱為例，一方面目前各區縣的廢物箱配置尚未統一；另一方面廢物箱造價普遍較高，實用性不強。一般廢物箱均為雙聯體金屬材質，分別設可回收和其他垃圾投放，中間聯接部分設廢電池投放，桶身上有遮蓋。這樣的設計使得箱體容量偏小，視覺效果不明顯，不利于公共場所的分類投放，行人一般不會在廢物箱前停留辨別，而是僅將垃圾投入任意一個廢物箱中。

2.3 垃圾分類城鄉推進不平衡

目前的分類推進和試點的工作多在中心城區進行，垃圾分類開展不平衡。郊區城鎮或街道加入試點的比例和成效普遍落后于中心城區，并且郊區的垃圾分類工作限于城鎮化程度高的地區，農村地區的垃圾分類推進尚未展開。在2007年12月—2008年4月為期5個月的分類試點開展工作中，全市100個參與小區中7成以上位于中心城區[1]。由于宣傳普及、設施配備、生活環境和經濟發展等客觀因素，郊區尤其農村居民對垃圾分類的認識遠落后于中心城區居民，郊區分類普及率和推廣力度也遠落后于中心城區。

2.4 垃圾回收利用體系分散，從業人員素質不高

早在建國初期，我國曾建立起由供銷系統和物資部門壟斷經營的廢舊物資回收體系，廢品回收站點遍布社區，回收隊伍深入街頭巷尾。但隨著市場經濟的發展，再生資源回收領域開始放開，過去國有經濟一統天下的格局被打破，逐漸演變為目前基于市場的自發回收體系。在現有體系下，國營廢品回收站點和回收隊伍大大減少，取而代之的是民營回收企業，以及以進城的農民和無業人員為主體的“拾荒大軍”。由于回收和再利用體系過于分散，再生資源利用領域得不到產業化和規模化發展，垃圾分類的深入開展也遇到了瓶頸。以利樂包和玻璃的分類回收為例，企業因為利樂包回收量不足而實現不了產業化；玻璃由于缺乏回收網點，造成玻璃混入生活垃圾對處置設施造成影響，但玻璃回收企業仍需另購廢玻璃作為生產原料。

另外，不論是居民自發源頭分類，保潔員或拾荒人員的二次后續分類，各環節的各個主體都是在經濟利益驅動下，對垃圾進行層層挑揀和收集。其中又以進城農民和無業人員為主體構成的“拾荒游擊隊”為主要從業人員，由于該群體綜合素質相對較低、作業隊伍不規范，受經濟利益驅動最大。主要表現在：一是強化了以經濟利益為本的“揀垃圾”意識，對一些經濟利益小但仍可資源化的垃圾，如部分玻璃瓶、廢塑料等不進行分揀；二是個別人員通過在硬紙板中摻雜沙子或水增加質量以獲得更高利潤，降低了垃圾回收的品質。

2.5 垃圾分類后續資源化程度不高，方式粗放

如前所述，由于對低經濟價值的垃圾不予回收或回收比例低，從而影響了垃圾分類對減量化的明顯效果；又由于對回收的品種進行摻雜處理，導致品質不高，加之目前資源化技術較低，導致垃圾資源化方式粗放、附加值較低的局面。例如摻雜后的廢紙板不能滿足高級資源化的需求，許多廢紙板原料仍需依賴進口；不同種類的塑料混合再造塑料粒子，最終也只能再生產價值低的一般塑料制品等。

除常規資源化產品外，目前對于廢干電池尚未開展再利用。

2.6 末端處置技術中填埋處置比例過高

垃圾分類的目的不僅在于減量化和資源化，更在于有利末端無害化處置。在常規的垃圾處置方法中，焚燒處置要求垃圾含水率盡可能低、可燃成分高，而生化（堆肥）又要求有機物含量高。相對焚燒和生化（堆肥）處置，填埋處置對垃圾性質要求最低，幾乎任何垃圾都可以填埋，因此填埋占主導的處置現狀也不利于促進垃圾分類。目前上海乃至全國垃圾末端處置方法中，填埋仍為主要處置方法，2009年上海全市填埋處置比例仍占59.36％[1]。

2.7 公眾垃圾分類意識不強，積極性不高

多年的宣傳教育和活動開展，使得公眾對垃圾分類的認知度有了極大提高，“垃圾要分類，資源不浪費”的理念已經深入人心，2007年萬份抽樣調查顯示，公眾對垃圾分類觀念知曉率達到90％[1]。

但是由于我國的環境工作歷來由政府主導，造成公眾的思維定勢，絕大部分公眾仍認為垃圾分類、收集、運輸和處置都只是政府的職責，對垃圾分類的認識仍停留在簡單廢品回收的基礎上，對垃圾分類的重要性及其對環境的影響認識不深，對垃圾分類收集處置的相關知識的掌握非常有限，加之分類實際操作中的客觀不便，以及目前分類收運作用規范性不強等種種原因，導致公眾參與分類的積極性和動力不足。

3 對策和建議

3.1 深化法規操作性，加強配套制度政策研究

垃圾分類，首先要有法規制度并嚴格貫徹落實來保障，并且相關的法規制度應避免過于原則性，應結合區域條件和具體情況制訂操作性強的制度規定和實施細則。據報道，廣州有望在2010年8月前出臺全國首個垃圾分類管理規定，對分時段收運、處罰等都有較細致規定[2]；北京將在目前18個區縣600個小區試點垃圾分類的基礎上，嘗試通過立法來深化垃圾分類。因此上海可在借鑒國內外特別是廣州、北京實踐的基礎上，根據自身的實際情況，擬定垃圾分類管理規定來提升垃圾分類的法律地位，并輔之以配套的政策研究，明確責任主體。

3.2 統一完善垃圾分類標準

分類的標準劃分是否合理，設施配置是否規范，也是影響分類成效的重要原因。一般來說抽象的分類類別概念不利于公眾的理解和操作的實施。國內外成功的垃圾分類類別劃分都非常細致，如在我國臺灣，大學教學樓內一般設有五六個大垃圾桶，桶身分別標有“鋁箔包、飲料包、塑料類、金屬制品、廢電池回收區、玻璃空瓶”等字樣，另有小桶標有“便當盒丟棄桶”[3]。因此在垃圾分類工作尚未成熟、公眾分類意識不強的起步階段，分類類別應以方便公眾理解和投放為主。

其次在分類設施規范和設計上，應將居住區和公共場所分別對待。（1）在居住區垃圾分類方面，對廢報紙、塑料瓶等便于積攢和堆積的垃圾，回收價值較高，因此不需要配備專門的分類收集設施。但對碎玻璃、碎紙張、塑料薄膜等回收難度較大、回收價值較低的廢棄物，由于其價值必須通過量化累積才能體現，因此應配備標志明確的專用器具或定期上門回收，方便居民分類投放，促進公眾對分類的積極性。（2）公共場所人流量大，垃圾成分相對居住區簡單，因此廢物箱設置應滿足容量大、易于投放等特點。造型上簡潔明了，全市逐步規范統一規格，讓人們在遠處就看到垃圾該投入哪個箱體中，非露天環境下可采用無蓋鏤空的開放式垃圾箱，使得投入其中的垃圾清晰可見，適合隨手投遞，同時大幅降低廢物箱的造價和維護費。

3.3 因地制宜，區別對待城鄉差異

垃圾分類開展至今，上海各區縣分類成效差別較大，中心城區分類成效顯著，遠郊垃圾分類普及度較低，農村地區分類推廣尚未展開。其中原因是郊區相對人口密度低，垃圾收運處置負荷小，居民人均垃圾產生量少等。

因此針對中心城區的垃圾分類推廣方法不一定適合遠郊尤其是農村地區。在今后的垃圾分類開展工作中，應考慮郊區城鎮尤其是農村地區的特殊性。一般來說，農村地區有空間存放暫時不用的東西，又由于居住較分散，分類后集中的經濟成本較高，因此目前“村集、鎮收運、區處置”收運模式是否有利于垃圾分類的開展值得商榷。建議對于農村垃圾應在就地生化減容的基礎上，再根據其品種考慮是單獨分類收運處置還是進入日常生活垃圾處置。如有機垃圾可以固定堆肥，而具有較高分類回收價值的農用塑料薄膜則可單獨分類后再利用。

3.4 規范廢品回收行業，鼓勵垃圾產業化

垃圾產業化是促進垃圾分類的最終長效動力，可以從促進廢品回收行業和規范從業人員兩方面著手。

促進廢品回收行業就是要拓寬打通目前市場不能自發回收或覆蓋不全的品種，其中最直接的方法就是提高回收點的數目和覆蓋率。而回收網點的設置應該由政府來牽頭，尤其中心城區土地稀缺，回收網點的建設只能由政府來推進。

規范從業人員。一方面要認識到拾荒者對垃圾分類回收的積極作用，同時也要看到該現象對市容治安的負面影響。據統計，目前全國有230多萬拾荒者，分布在668個城市里[4]。因此如何規范從業人員，成了城市管理者的當務之急。在這方面，同為發展中國家的巴西的“拾荒者合作社制度”值得借鑒。為解決城市垃圾回收問題，巴西將分散的拾荒者組織起來，成立了一個名叫“塞普利”的企業再生利用協會組織，規范回收大軍的同時，又增加了就業崗位，目前巴西有50萬人從事垃圾回收工作[5]。

3.5 加快末端利用處置設施建設

通過對分類后的垃圾進行回收利用、再生利用、特殊處置，達到垃圾減量化、資源化、無害化的目的。因此垃圾分類關鍵在于后續處置設施與源頭分類是否匹配。一般來說，末端設施建設運行應先于或者至少和源頭分類同時起步，這樣才能保證分類出來的垃圾有出路可去，而當末端處置有足夠的處置能力來消納源頭分類垃圾后，又能反過來促進源頭分類。

目前上海應根據垃圾成分和城市規劃，調整現有末端處置技術的比例，合理調整生化（堆肥）、焚燒、填埋3種處置技術的比例，將適合焚燒的垃圾焚燒處置，適合生化（堆肥）處置的生化處置，最后填埋場只填埋殘渣，逐步達到原生垃圾不填埋的要求。同時需要加快研究建設目前缺失的處置設施，不僅包括餐廚垃圾、建筑垃圾等特殊垃圾，也應包括對廢電池（包括蓄電池）、廢燈管等有毒有害垃圾的資源化利用的研究，據報道，目前全世界僅日本和瑞士建有廢電池處理廠[6]，而我國每年消耗廢電池超過20萬t[7]，因此研究廢電池處理技術對環境保護有重要意義。

3.6 加強多渠道宣傳教育，公眾參與

垃圾分類應政府先行，但在推進過程中離不開公眾的理解、支持和配合。因此在初期，多渠道多形式的宣傳普及活動至關重要。

首先向公眾宣傳垃圾分類的目的和意義。垃圾分類不僅能節約資源，更重要的是減少處置壓力，改善處置效果，盡可能降低對環境尤其是處置設施周邊環境的影響。目前除垃圾處置場周邊居民外，一般公眾對垃圾末端處置場所的環境難以有切身感受。因此在保障安全的情況下，逐步對公眾開放處置設施，如組織周邊的小區居民、學校等參觀考察，讓公眾切身參與直接了解垃圾處置的相關信息，增加透明度，這將會提高公眾的配合度和支持度。北京市政局前不久就垃圾焚燒爭議，邀請公眾代表參觀日本焚燒廠，取得了較好的社會反響，并且從2010年起，北京將制訂垃圾處理設施信息公開制度，高安屯、六里屯、北神樹、安定、阿蘇衛等垃圾填埋場實行對公眾開放制度[8]。

其次是垃圾分類的宣傳形式和組織方法。目前上海的垃圾分類社會宣傳工作開展成效頗佳，如開展綠色賬戶激勵公眾分類，在主流媒體上展開宣傳專題，在中心地段設置飲料瓶自助回收機等，但在深度和廣度上仍需努力，尤其要注意宣傳工作的連貫性、穩定性和長效性。目前北京將每周四設立為垃圾分類宣傳日，通過每周宣傳強化，大幅提高了垃圾分類普及率、知曉率和正確投放率，取得了良好的社會效果。同樣為推進生活垃圾分類工作的順利開展，廣州城管委將每月第四周的周六設為廣州的“垃圾分類全民行動日”，并逐步向居民免費派發分類垃圾桶和垃圾袋[9]。

第三是設置有效的分類培訓和監督。在分類初期，真正能正確分類投放垃圾的公眾極少，加上垃圾袋裝化等客觀因素，分類實行難度較大，操作成本高，違法成本低。當群體中大部分做不到分類，就會由于“從眾心理”和“法不責眾”，進一步增加分類實施的難度。因此在開展分類初期，必須通過設置專項的垃圾分類指導員或志愿者來輔助。如北京目前對開展生活垃圾分類的試點小區，每80～120戶設立社區垃圾分類指導員，指導監督居民分類投放垃圾，并將給予每名指導員每月不少于600元的補貼。

3.7 其他

推進垃圾分類還可以從以下幾方面切入、探索和深化。

在信息上，垃圾分類首先要求信息暢通，明確源頭可分類的品種，做好中間環節流通，促進末端的處置和利用。信息化高速發展的今天，通過建立健全垃圾信息化網絡，可有效促進分類回收、需求供給的信息暢通。目前上海市有垃圾網上收購業務，但該業務尚屬市場自發，沒有形成規模化，有待政府的支持和引導。

在制度上，垃圾產生源頭是生產者，通過“生產者延伸責任”，對源頭進行管理，從生產者著手推進分類，分類出的品種可直接再回用。如啤酒廠家負責回收帶本廠標識的啤酒瓶，牛奶等軟包裝飲品企業則負責回收各自的利樂包裝等。

最后，低價值廢棄物不可能產生較大的經濟效益，其分類回收的價值主要體現在對環境保護和資源節約。因此垃圾分類的開展，尤其在初期階段，必須有專項資金進行必要的經濟補貼，保證打通回收渠道，從而促進垃圾分類和回收。

4 結束語

生活垃圾分類是繼垃圾袋裝化后，生活垃圾源頭處置方式的又一大改變，是一項系統工程，有利民生，有利環境，是和諧城市的必要要求。隨著人口的增加、經濟的發展和公眾環保意識的增強，垃圾分類必將迎來春天。

[1]2009上海市垃圾管理業務部門試點工作統計數據[R].上海：上海市廢棄物管理處年鑒，2009.

[2] 元欣欣.各種垃圾將分時段收運[N].南方日報，2010-06-17(GC02).

[3] 周小平.垃圾分類拾零[J].社區，2009，9(上)：39.

[4] 張登國.城市拾荒者的透視和思考[J].河北青年管理干部學院學報，2007（2）：8-12.

[5] 陳岳鵬.拾荒者問題的國際經驗[J].南風窗，2007，8(下)：56.

[6]一路狂奔.瑞士生活的三堂課——歐洲垃圾分類見聞[J].環境，2009(12)：54-57.

[7] 嚴冠文，嚴廣祥.我國廢電池回收模式博弈分析[J].消費導刊，2010(10)：41-42.

[8] 北京市人民政府辦公廳文件.北京市人民政府辦公廳關于印發北京市2010年推進生活垃圾處理工作折子工程的通知[R].京政辦發[2010]15號.

[9] 元欣欣.穗首座餐廚垃圾廠23日試運行[N].南方日報，2010-06-17(A03).