認真落實科學發展觀推進寧夏水土保持事業全面發展

郭 浩

(寧夏水利廳，寧夏 銀川 750001)

1 寧夏水土保持工作取得的成績

近年來，在上級業務部門的大力支持下，在自治區黨委、政府的堅強領導下，寧夏各級水利水保部門以科學發展觀為指導，積極實踐北監督、中修復、南治理、局部保護的水土保持分區防治思路，加強水土保持監督管理，大力實施項目帶動戰略，在水土流失嚴重的南部山區先后啟動實施了國債水土保持項目、黃河水土保持生態工程、黃土高原淤地壩試點工程、農業綜合開發水土保持項目等大型綜合治理項目，全區年均治理水土流失面積超過1000km2。截至 2009年底，全區累計治理水土流失1.95萬km2，生態、經濟效益十分顯著。一是生態環境有了明顯改善。全區水土流失初步治理程度接近 40%，森林覆蓋率由 2000年的 8.4%提高到10.5%，草原植被蓋度提高 20百分點以上，產草量增加30%，沙化土地面積 5年內減少了 2584km2，每年減少入黃泥沙 4000萬t。二是農業抗御自然災害的能力有了較大提高。在山區建設高標準“旱作三田”和小片水地34萬hm2，人均達到0.17hm2，每年增產糧食1億kg以上。水土保持治溝骨干工程形成攔蓄庫容 4.25億m3，加上其他各項措施的實施，近年來在全區耕地總面積因退耕還林還草減少1/4和持續大旱的情況下，糧食總產量保持了相對穩定。淤地壩建設還有效地解決了 7.74萬人、4.9萬頭大家畜、13.9萬只羊的飲水困難，改善了溝壑兩岸的交通。三是群眾的水土保持意識明顯增強。隨著生產條件的改善，群眾改變了長期以來廣種薄收的生產方式，亂砍、亂開、濫牧現象大為減少，為全區經濟社會又好又快發展提供了有力保障。

近年來，全區先后有 7個縣(區)的 40條小流域被水利部和財政部聯合命名為示范工程，彭陽、隆德和鹽池3縣被水利部和財政部聯合命名為全國水土保持生態建設示范縣，隆德縣被水利部命名為“全國梯田建設模范縣”。全國人大代表關于在黃土高原地區推廣彭陽縣水土保持工作經驗的建議被全國人大列為重點辦理建議。

2 寧夏水土保持工作的主要做法和突出特點

2.1 寧夏水土保持工作的主要做法

第一，堅持廣泛宣傳，使水土保持社會認知度不斷提高。各級水利水保部門通過電視、報刊、網絡等媒體宣傳，各類信息、簡報發送，宣傳碑牌設立，送法下鄉進企業，召開座談會、培訓班、研討會，國策宣傳教育等一系列水土保持宣傳活動，特別是自治區人大連續的執法檢查，收到了很好的效果。一是全社會的水土保持意識和法制觀念顯著增強，社會氛圍和執法環境明顯改善;二是社會各界關心、重視、支持和參與程度不斷提高，各級政府和領導更加重視、支持水土保持工作;三是開發建設項目單位和個人自覺遵守水土保持法律法規，履行水土保持義務，接受監督管理的意識明顯增強。經過長期努力，水土保持國策意識日益深入人心。

第二，堅持科學發展，防治思路與治理模式不斷完善。按照我區水土流失類型區特點、水土保持“三區”劃分及新的治水思路，各地因地制宜卓有成效地開展了一系列水土保持防治思路與治理模式的探索和實踐。一是總結出了新的水土保持分區防治思路。即“北部堅持預防為主的方針，重點抓好自治區工業產業帶及經濟熱點地區預防監督;中部干旱帶，堅持封山禁牧、生態修復為主，大力實施封育保護，合理開發當地水資源發展高效灌溉農業，以局部小面積高效開發性治理促進大面積生態自然恢復;南部黃土丘陵區，堅持以大支流為骨干，以縣域為單位，以小流域為單元，山、水、田、林、草、路、村統一規劃，綜合治理”。這一分區防治思路既是指導全區水土保持工作的戰略部署，也是貫徹落實科學發展觀的具體體現。二是在不同水土流失類型區建立了適宜當地自然條件的治理模式。如以彭陽縣為代表的山、水、田、林、草、路小流域綜合治理，以隆德縣為代表的坡耕地梯田化建設，以西吉縣為代表的庫、壩、池、窖聯合高效利用水資源，以海原縣為代表的高山封育、溝岔造林、當川打壩的小流域綜合治理，以鹽池縣為代表的以生態自我修復為主、人工治理為輔的小流域綜合治理。實踐表明，這些治理模式尊重和順應自然規律，做到了治理水土流失與改善當地農業生產條件相結合，預防保護與人工治理相結合，坡面措施與溝道治理相結合，工程措施與生物措施相結合，單項措施與綜合治理相結合，生態建設與扶貧開發相結合，實現了建設生態和發展經濟的雙贏。

第三，堅持項目帶動，水土保持發展后勁得到增強。全區各級水利水保部門緊緊抓住國家重視生態建設、落實《國務院關于進一步促進寧夏經濟社會發展若干意見》和擴大內需等機遇，通過組織領導，統一思想，加強協調，組織完成了《寧夏水土保持綜合治理規劃》、《寧夏水土保持生態修復規劃》和《黃土高原淤地壩建設規劃》、《寧夏水土保持監測網絡建設規劃》等專項規劃;編制了《清水河流域綜合治理近期重點建設項目實施方案》和《苦水河流域綜合治理近期重點建設項目實施方案》等重點支流規劃;組織完成了《寧夏 2009—2011年水土保持重點工程建設規劃》、全區 46個項目區水土保持綜合治理可行性研究報告和小流域綜合治理、坡耕地水土綜合整治、淤地壩建設三大工程共 63個項目區的實施方案，總投資10.47億元;完成了農業綜合開發水土保持項目、黃河水土保持重點防治工程和中央財政預算內專項資金淤地壩試點工程3個大項目18個項目區可行性研究報告的審查、審核和審批工作，項目總投資3.72億元。這些規劃、可研的開展，建立和完善了我區水土保持前期工作體系和項目庫，為爭取水土保持資金、科學有效地防治水土流失打下了堅實的基礎。

第四，堅持依法監督，人為水土流失得到有效控制。全區各級水利水保部門認真履行法律賦予的職責，有效行使了審批權、監督權和收費權，促進了開發建設項目水土保持“三同時”制度的落實，有效地遏制了人為水土流失惡化的趨勢。一是執法環境明顯改善。基本理順了相關部門的協作關系，各部門密切配合、齊抓共管的良好局面基本形成，水土保持方案審批作為項目建設的前置條件得到了有效貫徹。二是監督管理制度得到有效執行。國家和自治區審批的大中型開發建設項目水土保持方案編制、申報、審查、審批以及方案實施、監督檢查、驗收總結等監督管理制度得到全面執行。三是開展了水土流失與生態安全綜合科學考察，摸清了全區開發建設項目分布、數量及水土流失危害等基本情況，建立了開發建設項目水土保持數據庫。四是開展了監督執法專項行動并取得階段性成果。通過開展監督執法專項行動，全區水土保持方案申報率由專項執法行動前的54%提高到74%，其中水利部和自治區審批項目編報率由 95%提高到100%，共落實水土流失防治責任面積469km2，設計攔蓄棄土棄渣 9693萬t，計劃水土保持投資20.57億元。工業園區、風力發電、太陽能發電等項目方案編報實現了零的突破。石嘴山、寧東、太陽山等自治區重點開發建設項目區水土保持“三同時”制度得到了全面落實，基本實現了工業經濟和生態環境同步發展。

第五，堅持科技發展，科研及監測工作進一步加強。一是先后成立了自治區監測總站和銀川、石嘴山、吳忠、固原 4市監測分站，彭陽王洼、西吉大坪、海原樹臺和鹽池劉窯頭 4個水土保持綜合試驗站轉型為監測站點，監測機構、監測制度、監測管理逐步得到完善。二是相繼開展了土壤侵蝕遙感調查及水土保持重點治理項目、開發建設項目、生態修復工程、寧東能源基地建設等一批重點項目工程的監測工作。三是定期編報了全區水土保持監測基礎數據，《寧夏水土保持監測公告》向社會公開發布了全區水土流失狀況、水土流失治理效果、人為水土流失控制、水土保持重要事件等信息。監測工作密切服務生產實踐，為自治區宏觀決策和水土保持生態建設提供了重要支撐。

2.2 寧夏水土保持工作的突出特點

一是抓重點，促全局。近年來我們按照自治區黨委、政府新的治水思路和水利部的統一安排，重點抓了黃河水土保持重點防治工程、農業綜合開發水土保持項目、生態修復項目、淤地壩試點工程等重點工程建設和水土保持監督執法、水土保持宣傳等幾件大事，對整個水土保持工作起到了極大的促進作用，也提升了水土保持行業的社會地位。不少市、縣也根據當地實際，著眼全局和長遠，集中力量謀大事、辦大事，取得了顯著成效，不僅把當地的水土保持工作做得有聲有色，而且帶動了全區的水土保持工作。彭陽縣堅持“縣委決策，政府導演，水保搭臺，各部門唱戲”、“一屆接著一屆干，一張藍圖干到底”的水土保持工作思路，受到自治區黨委、政府的充分肯定，其經驗已在黃土高原推廣。西吉縣庫壩池窖聯合利用水資源發展高效經濟型流域，對南部山區高效利用水資源起到了示范作用。隆德縣堅持坡改梯建設，不僅穩定解決了群眾溫飽，而且證明坡改梯是水土保持的重要措施，可確保生態環境的基本改善，被水利部命名為“全國梯田建設模范縣”。吳忠市狠抓監督管理，出臺了關于加強水土保持預防監督工作的通知，為監督執法創造了有力的執法環境。石嘴山市積極聯合有關部門對全市水土流失狀況進行了全面調查，摸清了水土流失狀況，為下一步開展治理創造了條件，也為今后加強水土保持預防監督工作積累了經驗。

二是抓創新，促發展。近年來，我們把創新放在水土保持工作的突出位置全力推動，效果非常明顯，加快了水土保持事業的發展。在工作定位上，以科學發展觀為指導，確立了以水土資源可持續利用和生態環境可持續維護為根本目標的工作思路，使水土保持工作走上了快速、健康發展的軌道。在防治理念上，堅持人與自然和諧發展，大力推進生態自我修復，使水土流失防治步伐明顯加快。在措施安排上，堅持以人為本，把項目建設的重點放在農業基礎設施建設上，實現了生態、經濟與社會效益的協調統一。在項目管理上，適應市場經濟的要求，因地制宜推行了項目法人制、工程建設監理制和資金使用報賬制等一系列管理制度，提高了工程建設的質量和效益。在組織形式上，適應農村稅費改革的變化，推行了群眾投工承諾制和工程建設公示制，保證了水土流失治理強度在當前形勢下不出現明顯減弱。在建設任務上，適應經濟社會發展的新形勢，開展了小流域示范區建設，加大了流域水資源利用和扶貧開發，拓寬了水土保持工作領域。

三是抓規范，上水平。近年來，在總結以往經驗的基礎上，我們先后制定了多項水土保持地方標準，編制了多項水土保持規劃，出臺了水土保持工程建設、監督、監測等管理辦法，對規范和提高我區水土保持工作水平，培養水土保持人才起到了顯著作用。另外，依據自治區政府建設法制型社會的要求，我們組織制定了水土保持執法文書和水土保持行政審批程序，編制了《寧夏開發建設項目水土保持工作指南》，對促進依法行政和監督管理，規范執法行為起到了明顯作用。部分市縣也根據當地實際，積極協調相關部門，聯合下發了有關加強開發建設項目水土保持管理的文件，對認真貫徹水土保持法，促進開發建設項目水土保持“三同時”制度的落實起到了推動作用。

四是抓科技，促提高。長期以來，我區水土保持生態建設一直堅持走依靠科技進步，提高科技含量的路子。各級水利水保部門結合工程建設實際需要，采取外引內聯的方針，開展不同層次的聯合攻關，先后開展了不同水土保持類型區小流域綜合治理技術、庫壩池窖聯用、沙棘優良品種引種選育、淤地壩放水建筑物新型材料應用以及寧東能源基地水土流失動態監測研究等30余項科研項目和標準制定。這些項目的研究成果大多被廣泛應用于全區的水土保持各個領域，在水土保持工程設計、建設管理以及工程施工等方面發揮了巨大的促進作用，顯著地提高了水土保持工程的施工速度、建設質量和效益。

近年來水土保持工作發展迅速，給我們的啟示是:一是必須貫徹自治區黨委、政府的決策部署，服從經濟社會發展大局，不斷加大生態建設力度，為社會經濟可持續發展提供保障;二是必須深入學習實踐科學發展觀，不斷探索和完善水土保持發展思路，推進水土保持工作又好又快發展;三是必須依靠社會各界及各部門的力量，整合資金，擴大水土保持治理成果;四是必須把水土流失治理與解決民生問題結合起來，使廣大群眾充分享受治理成果;五是必須認真履行法律職責，加大監督管理，防止一方治理、多方破壞現象的繼續發生;六是必須深入持久地開展宣傳工作，為水土保持事業的發展創造良好的社會環境;七是必須高度重視水土保持工作，提高干部隊伍的素質和能力，為我區水土保持持續發展提供堅強保證。

3 存在的主要問題

水土流失是我區的頭號環境問題，具體表現在:一是水土流失相對面積大。寧夏是全國水土流失最嚴重的省區之一，水土流失面積占自治區總面積的 71.1%，除引黃灌區外水土流失幾乎遍布全區。二是水土流失類型復雜。中北部地區受三大沙漠的包圍，風蝕沙化嚴重，南部黃土丘陵溝壑區以水力侵蝕為主。三是水土流失強度高。全區中度及以上侵蝕面積占水土流失總面積的 61%，其中莧麻河、雙井子溝、楊達子溝、卯頭溝、折死溝、環江上游等河流、溝道年輸沙模數都超過 6500t/km2，各河流因水土流失年均輸入黃河的泥沙約有1億 t。四是水土流失危害嚴重。水土流失除造成土層變薄和土壤肥力喪失、導致一系列生態問題外，對我區來說更是對水資源的嚴重破壞，加劇了干旱。嚴重的水土流失是造成我區中部及南部山區生態環境惡化、區域經濟落后、人民生活貧困的主要原因，是制約我區經濟社會可持續發展的重要因素。除上述自然因素外，我區的水土流失治理還存在以下 6個方面的問題:一是我區水土流失面積大，分布范圍廣，仍有一半的水土流失面積尚待治理，越往后治理難度越大，治理要求越高，成本越高，治理任務非常繁重，水土保持綜合治理仍然任重道遠。二是經濟發展模式沒有得到根本轉變，開發建設與生態保護之間的矛盾仍然十分突出，人為水土流失還未根治，尤其是大量的采石、挖砂、取土等生產建設活動，監管手段還很滯后，水土保持監督執法仍然面臨著嚴峻的挑戰。三是水土保持防治措施體系仍需深入探討。一些地區防治水土流失的措施配置不科學;一些地方未做到生態效益與經濟效益有機結合，治理成果難以鞏固;有的地區注重人工治理，忽視生態修復，結果是既加大了治理成本，又影響了治理效果和進度。四是水土流失防治工作涉及面廣，必須加強部門之間的協調與配合。但從目前情況看，部門間、地區間、項目間的統籌協調還十分薄弱，水土保持措施配置、資金投入、監督執法和組織管理還不夠協調，采取的措施難以形成合力。水土保持投入機制和宏觀管理機制亟需進一步完善。五是水土保持工程建設后續管理、產權制度改革進展緩慢，水利部門的包袱越背越重，水土保持工程建管體制改革仍需進一步加強。六是水土保持屬公益性事業，周期長、見效慢，其社會認知度、社會地位及領導關注度尚需提高，尤其是各級水利部門領導的重視程度更需加強，水土保持宣傳還需長久堅持。

4 今后一段時間水土保持工作的目標和任務

當前和今后一個時期，是我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的關鍵時期，也是治理水土流失、建設秀美山川的關鍵時期，水土保持工作要以科學發展觀為指導，以水土資源的保護和高效利用為核心，以改善生態環境、發展農村經濟、增加農民收入、加快新農村建設為基礎，以實現社會、經濟、生態又好又快發展為目標，按照“北部以預防監督為主、中部以生態修復為主、南部以綜合治理為主、局部區域重點保護”的分區防治思路，堅持預防保護和綜合治理并重，人工治理與生態修復、規范監督管理與服務經濟建設相結合，實施項目帶動戰略，采取流域集中連片綜合治理、高效開發，促進生態保護和經濟和諧發展，努力實現水土資源的可持續利用和維護，為自治區經濟社會的跨越式發展提供水土保持支撐。

力爭未來 5年，全區建設高標準基本農田15萬hm2，實現人均0.2hm2的目標，建設淤地壩 260座左右，每年開展小流域綜合治理 25～30條，治理水土流失面積 5000km2。全區大型開發建設項目水土保持方案的編報審批率保持100%，實施和驗收率達到90%以上，中小型項目的方案編制率提高到90%以上。全區的水土保持綜合防治能力明顯增強，水土資源高效利用的水平進一步提高，水土保持服務的領域進一步拓寬，預防監督工作進一步加強，人為水土流失得到有效控制。