寧夏水土保持預防監督工作探討

馬 斌

(寧夏水利廳水土保持局，寧夏 銀川 750001)

經過多年堅持不懈的努力，寧夏水土保持預防監督工作取得了顯著成效，全民的水土保持意識和法制觀念普遍增強，執法環境明顯改善，“一方治理，多方破壞”的局面有所改變，初步形成了水行政主管部門行業監督管理、有關部門各負其責、共同防治水土流失的局面。當然，還有不少方面與貫徹落實科學發展觀和水土保持法的要求不相適應，如監督管理機構和人員配置還沒有完全到位，監督管理人員的法律素養和執法水平還有待提高等。水土保持預防監督工作要取得新的突破和進展，必須堅持成功的經驗，同時要適應新形勢，努力探索，調整思路，采取新的對策。

1 寧夏水土保持預防監督工作的主要做法

1.1 全面開展水土保持法宣傳，提高全社會的水土保持意識

水土保持法頒布實施以來，全區各市縣每年都開展全方位、多層次的宣傳活動，特別是利用廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體對水土保持法律法規進行宣傳和報道，收到了很好的效果。全社會的水土保持意識和法制觀念顯著提高，營造了良好的社會氛圍和執法環境;社會各界關心、重視、支持和參與水土保持的程度不斷提高，各級政府和領導更加重視、支持水土保持工作;開發建設單位自覺遵守水土保持法律法規，主動編報水土保持方案、履行水土保持義務、接受水土保持部門監督管理的意識明顯增強。

1.2 創造良好執法環境，為監督執法提供基本保證

為深入貫徹實施水土保持法及其實施條例，進一步規范和加強水土保持監督管理工作，提高執法效率，加大執法力度，鞏固和發展執法成果，按照法制化、規范化、制度化的要求，全區開展了水土保持監督管理規范化建設。通過精心組織、扎實工作，建立健全了水土保持法律法規、監督執法、技術服務三大體系，推動了全區水土保持預防監督工作的深入開展，使水土保持監督管理走上了規范化軌道，保證執法有制度、有標準、有程序。

一是完善了水土保持法律法規體系。貫徹落實水土保持法，關鍵在于有一套健全的法律法規體系和監督執法體系。經過不懈努力，我區先后出臺了一系列水土保持配套法規和規范性文件，建立健全了水土保持法律法規體系，形成了嚴格的有關立案、調查、處理、送達、復議、執行等環節的案件查處制度，規范了開發建設項目水土保持方案編制、報批、實施、檢查、驗收的程序，顯著增強了法律的可操作性，切實保障了開發建設項目水土保持“三同時”制度的落實。

二是建立健全了水土保持執法體系。通過水土保持預防監督規范化建設，區、地、縣三級監督執法體系基本形成，保證了執法主體合法化和監督工作各項制度的落實。為了建立穩定、高效、廉潔的執法隊伍，通過舉辦監督執法培訓班、水土保持方案編制培訓班，開展預防監督論文征集，向基層分發案例學習資料等方式，充實了監督執法人員的水土保持和行政執法基礎知識，提高了監督執法人員的綜合素質、業務能力和執法水平，規范了執法行為。

三是強化了水土保持技術服務體系。近年來，我區有經自治區審核上報水利部批準的各類水土保持資質單位共 9家;有經自治區水利廳審核頒發水土保持方案編制單位資格證書的單位 22家，其中乙級 4家、丙級18家。通過水利部與自治區培訓獲得各類水土保持資格上崗證書的達150余人。舉辦水土保持監督執法、監測預報、方案編制等培訓班15期，培訓技術人員 808人次。通過嚴格審查、加強管理、及時培訓，水土保持方案編制、監測預報、監理咨詢等技術服務水平有了明顯提高，保證了我區預防監督工作科學、有序、優質、高效地進行。

1.3 尋求人大支持，攻克執法難點

為了推動全區水土保持監督執法工作的全面開展，1998年自治區水利廳緊緊抓住全國人大常委會開展水土保持法執法檢查的有利時機，及時提請自治區人大常委會對我區貫徹執行水土保持法及寧夏實施水土保持法辦法進行檢查。自治區人大常委會隨后把我區貫徹執行水土保持法情況列入人大監督工作重點，開創了自治區人大執法檢查史上連續 5年對一部法律進行執法檢查的先例。在連續 5年的執法檢查中，自治區人大始終堅持 “發現問題，扭住不放，直至解決”的工作思路，先后深入全區16個市、縣(區)，對36個生產建設項目和24個水土保持綜合治理區進行了130多項次的執法檢查和考察。在每次深入各市、縣及生產建設單位實地了解情況，聽取當地政府及有關部門、單位、企業關于水土保持工作的匯報后，自治區人大還專門組織自治區政府及水利、環保、林業、農業、交通、電力、國土、礦產、城建等部門召開匯報會，聽取和審議政府及各部門貫徹落實水土保持法情況，并將審議意見轉送自治區政府及各部門，監督整改。自治區人大的連續執法檢查，不僅有力地支持和推動了全區水土保持監督執法工作的開展，而且對于各級政府及其相關部門，尤其是開發建設單位了解和認識水土保持與國民經濟發展的關系、水土保持生態建設和監督保護對實施可持續發展戰略的重要性，增強全社會的水土保持意識和法制觀念起到了重大作用，引起了各級人大、政府及其有關部門對水土保持工作的高度重視。

1.4 嚴格履行職責，全面推動預防監督工作

我區各級水行政主管部門在監督執法過程中，在堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的同時，注重調查研究，講求方法策略，不斷完善工作思路和改進工作方法，采取有力措施推動了預防監督工作的開展。面對不守法的建設單位和個人，為了維護法律的尊嚴，監督執法人員知難而進，主動上門宣傳有關法律，真誠服務，幫助建設單位和個人認真落實水土保持防治責任。對拒不履行義務的，不管單位有多大、阻力有多大，都要一查到底，絕不手軟。從這些年的執法情況看，各級監督執法隊伍在執法中發揮了重要作用，絕大多數嚴重違法案件得到查處，制止了破壞水土資源的行為，保護了國家利益和生態安全，樹立了水土保持監督執法的權威，確立了水土保持監督執法工作在保護生態環境、促進經濟社會可持續發展中的地位。

1.5 規范執法行為，強化監督管理

為了嚴格按照行政許可法的要求認真履行水土保持監督職責，做到有權必有責、用權受監督，在規范監督行為方面，把規范行為作為貫徹實施法律法規的前提，建立了完善、嚴格的執法程序、執法文書體系和檔案管理制度，使所有行政管理和監督執法活動都有法可依。在強化監督管理方面，把水土保持方案的編報作為依法監督的重點來抓，從方案的編制資質到方案的審批、實施、驗收進行全過程關注，從嚴要求，從嚴管理，認真落實水土保持“三同時”制度。目前，我區大中型建設項目水土保持方案編報率達 90%以上，小型生產建設項目水土保持方案編報率也達到了 50%以上，已開工建設的各類開發建設項目基本按照批復的水土保持方案進行了實施。

1.6 加強協作，理順關系

水土保持監督執法面對的生產及開發建設單位來自各行各業，牽涉面很廣，而且預防監督工作本身需要各有關部門的合作和配合。為此，我們逐步理順同各行業主管部門的關系，加強同相關部門的合作，努力改善水土保持執法環境。在自治區人大連續 5年對水保法進行執法檢查、為水土保持監督執法創造良好執法環境的基礎上，全區推行了“政府防治水土流失目標責任制”和“政府向同級人大報告水土保持工作制”，加大了水土保持委員會的工作力度，基本形成了發改委嚴把立項審批關，環保部門嚴把方案關，國土資源部門嚴把手續關，各主管部門密切配合、齊抓共管的良好局面。

2 寧夏水土保持預防監督發展思路

按照《全國水土保持預防監督綱要》的主要精神及《寧夏水土保持綜合治理規劃(2006—2025年)》，將當前和今后一個時期寧夏水土保持預防監督工作的指導思想、基本原則、工作目標、主要任務及措施體系分述如下。

2.1 指導思想

全面實施水土保持法，堅持保護資源和保護環境的基本國策，堅持預防為主、保護優先，大力推進分區防治戰略，強化預防監督，落實管護責任，遏制水土流失及生態環境惡化的趨勢，以堅決控制人為水土流失和維護國家生態安全為目標，不斷提高人民群眾的生活質量，促進人與自然和諧。

2.2 基本原則

全面加強預防保護工作，依法保護和合理利用水土資源;堅持“分類指導，分區防治”的原則，依法劃定重點預防保護區、監督區、治理區，健全分區防治、分級負責的管理體制;堅持“依法行政，管理規范”的原則，依法建立健全監督機制，實現管理工作規范化;堅持“監測先行，科學管理”的原則，加強監測預報工作，提高水土保持工作的科學性和針對性;堅持“誰開發誰保護，誰造成水土流失誰負責治理”的原則，依法落實人為水土流失防治責任和水土保持“三同時”制度。

2.3 近期工作目標

到2015年，建立完善配套的水土保持法規體系，健全執法機構，提高執法隊伍素質，規范技術服務工作，全面落實水土保持“三同時”制度，落實管護責任，有效控制人為因素產生的水土流失，從根本上扭轉生態環境惡化的趨勢，建立水土保持監測系統并定期公告水土流失動態。

2.4 主要任務

加強對生態環境良好區域保護工作的力度，制止人為破壞，充分發揮其應有的生態效益和社會效益;有效保護綜合治理的成果，落實管護責任，使其經濟效益、生態效益和社會效益得到持續發揮;水土保持生態修復工程全面展開并取得實質性進展，通過自然修復，使大范圍的植被覆蓋率得到恢復和提高，水土流失程度大幅度減輕;加強“四荒”資源開發的管理工作，規范“四荒”開發方式，在“四荒”開發中落實水土保持“三同時”制度，有效保護天然植被和自然生態景觀;開發建設項目水土保持“三同時”制度得到全面落實，特別要加強對開山采石等小型開發建設項目的監督管理力度，開發建設與水土流失防治同步，水土保持方案報批率達到90%以上，使 80%以上的棄土石渣得到攔擋和防護，水土保持功能得到恢復，生態環境更加良好;有效控制城市開發建設中的水土流失，使多數城市(鎮)人居環境有較大改善，人與自然更加和諧，生態良好、環境優美;建立寧夏水土保持監測系統;結合寧夏防汛信息系統建設，充分利用現有水文站網，合理布設監測點位，全面提高數據采集、傳輸的質量;在寧南重點治理區、寧東能源基地、鹽池風沙區等重點區域建立動態監測體系;每年對重點項目水土流失動態進行公告，每5年公告一次重點地區水土流失狀況，每10年公告一次全區水土流失狀況。

2.5 預防監督措施體系

(1)建立水土保持重點預防保護區。在賀蘭山、六盤山、羅山、云霧山、南華山山地植被保護區，鹽池、靈武草原植被保護區，沙湖、小西湖、鳴翠湖等濕地保護區，沙坡頭自然沙生植物與人工植被區和白芨灘天然檸條母樹林與沙生植被區，建立重點預防保護區。

采取的主要措施有:加大對現有植被的保護力度，嚴格限制森林砍伐，禁止毀林毀草開荒，在 25°以上耕地實施退耕還林、退牧還草;堅決制止一切人為破壞現象，減少人為因素對自然生態系統的干擾;推行以電代柴、以煤代柴，發展沼氣，逐步改變燃料結構，發揮林草植被的生態功能。

(2)劃定水土保持生態修復區。在賀蘭山東麓洪積扇、鹽靈臺地、六盤山與南華山水源保護區等地廣人稀、生態脆弱的地區，建立重點生態修復區。

采取的主要措施有:全面實施生態自我修復，加強監督和管理，改變粗放落后的生產經營方式，禁止亂采濫挖、過度放牧;科學合理安排生態用水，恢復植被，保護綠洲和濕地;實行舍飼養殖、輪封輪牧、生態移民、封禁育林育草、退耕還牧、休牧還草，通過生態自我修復，恢復其生態功能;開展牧區水利工程建設，建設高質量的飼草料基地，發展集約化、可持續發展的畜牧業。

(3)加強對各類資源開發和建設項目的監督管理。對寧東能源化工基地開發區、石嘴山煤礦與有色金屬開發區、賀蘭山東麓采砂石區、鹽池與靈武石油天然氣開發區、沙坡頭庫區以及自治區重點建設的高速公路、鐵路、電廠、煤礦等重點工程，加強監督管理。

采取的主要措施有:加強宣傳教育，增強開發建設單位和施工人員的水土保持意識;嚴格依法行政，強化監管，認真落實水土保持“三同時”制度;科學制定防治方案和治理措施，有效保護生態環境，對工程建設中的各類開挖面、邊坡采取護坡措施，把棄土棄渣放置在規定的場地并設置攔擋措施，在裸露面恢復林草植被，對施工場地進行綜合整治;落實水土保持設施的施工管理、監理、監測工作，并嚴把水土保持設施驗收關。

(4)加強對重點治理工程的管護和維護。對國家投資的黃河生態重點支流固原茹河項目區、黃土高原淤地壩建設項目區、國家農業綜合開發水土保持項目區以及退耕還林、草原封育、天然林保護、水源涵養林等重點治理成果區，落實管護責任，加強管護。

采取的主要措施有:制定保護成果的相關政策，調動治理區群眾積極性，按誰治理、誰受益、誰管護的原則，落實成果管護責任，制定管護制度;設立管護標志，建設管護設施，定期報告管護區情況;實行集體、個人、專業隊等管護方式，明晰產權和使用權;治理成果允許拍賣、承包、繼承、轉讓，同時要明確管護責任;嚴禁隨意占用和破壞治理成果;水行政主管部門加強檢查、監督，對破壞治理成果的要依法嚴厲查處。

(5)加強城市水土保持及城鎮化過程中的水土保持工作。在石嘴山、銀川、吳忠、中衛和固原 5市，開展水土保持示范城市工作。各地根據本地實際抓好代表不同類型區域的縣級水土保持示范城市工作和鄉級水土保持示范城鎮工作。

采取的主要措施有:保護城市自然地貌植被，嚴格控制開山采石，實施裸巖裸地治理;對開發區的建設實施嚴格管理，控制和減少建設過程中的水土流失;對城市水系進行綜合整治，提高水系綠化指數和城市雨洪調蓄能力;增加城市綠地面積，恢復和提高城市生態系統功能，改善人居環境;對城市郊區實施水土保持綜合治理，建設集普及科學知識、開展試驗研究、供市民觀光休閑于一體的水土保持示范小流域。

(6)加強水土保持監測系統建設。自治區建立監測總站，石嘴山、銀川、吳忠、中衛和固原 5市建立監測分站，在彭陽王洼、西吉大坪、海原樹臺和鹽池劉窯頭等地建立監測站點，形成布局合理、覆蓋全區的水土保持監測網絡。對全區水土流失狀況實施及時、準確、持續監測，形成標準統一、定量準確、技術先進、時效性強的水土保持監測系統，并建立水土保持定期公告制度。

采取的主要措施有:建立健全各級水土保持監測機構，培育專業水土保持監測技術人才，實現監測機構和監測人員資質管理，引進先進技術和設備，建立嚴格、規范的監測制度。

3 近期應加強的幾項工作

3.1 進一步加強三大體系建設

完善水土保持法律法規體系，把水土流失防治工作真正納入法制化軌道。根據水土保持法的規定和水土保持工作的新情況新變化，制定可操作性強的配套法規、規章等。加強監督執法體系建設，提高執法隊伍的執法能力和執法水平。加強技術服務體系建設，完善技術規程規范和監督管理措施。水土保持監督要向主動服務方面轉變，提高服務的技術水平，提供科學、合理的水土流失防治方案，不斷探索成功、先進的技術路線和理念，加強與建設單位信息溝通、交流及定期培訓。總體來說就是要增強服務，減少查處，取得開發建設單位的理解和支持，調動他們自覺執行法律的積極性。

3.2 進一步加強對方案的規范管理

加強對開發建設項目水土保持方案的規范管理，嚴格按規定實行方案分級審批，杜絕越級審批。評審論證的程序要規范，明確責任，分級負責。開發建設項目按照分級管理的原則，在繼續管理好大中型項目的同時，特別要抓好小煤窯、小礦山、挖砂采石等小項目的管理。

3.3 進一步加強方案監督落實

要尋求人大、政協、政府的支持，尋求部門之間的合作和協作，加強執法檢查和方案審批后的監督落實。要發揮群眾、輿論的監督作用，充分利用新聞媒體對違法行為進行曝光。切實加大對水土保持方案落實情況的監督檢查，做好水土保持設施變更設計的審查審批工作和水土保持設施的竣工驗收工作。

3.4 進一步加強示范和宣傳工作

建設一批開發建設項目水土保持示范工程，通過抓典型，帶動全面發展。通過廣泛宣傳，使各級政府和領導更加重視、支持水土保持執法工作，使開發建設單位積極做好水土保持工作，進一步增強全社會的水土保持意識和法制觀念。在宣傳中，注意平常宣傳和集中宣傳相結合;堅持“三個面向”，即面向群眾、面向領導、面向開發建設單位;堅持“四個結合”，即深度和廣度結合，對內和對外結合，經常和集中結合，一般和重點結合;堅持在執法中宣傳，在宣傳中執法。

3.5 加強高新技術在水土保持預防監督工作中的應用

當前，計算機科學、信息科學、生物科學、材料科學等迅速發展，在水土保持預防監督工作中有著廣闊的應用前景。要通過加強科技合作，吸收和消化國內外水土保持科技的先進理論與先進技術，如植被快速恢復技術、網絡技術、遙感技術、地理信息系統和全球定位系統等先進技術的應用，提高水土流失防治、方案編制、監測、監理等工作的科技含量。