寧夏水土保持現狀與發展對策

王立明，張 寧

(寧夏水利廳水土保持局，寧夏 銀川 750001)

1 水土保持生態建設概況

寧夏是我國水土流失最為嚴重的省區之一，水土流失面積達3.69萬km2。就全區來說，南部山區黃土丘陵溝壑區溝壑縱橫，水力侵蝕嚴重;中北部受騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、毛烏素沙地三面夾擊，氣候干旱少雨，植被稀疏，風蝕沙化嚴重。全區每年因水土流失而輸入黃河的泥沙約1億 t，嚴重的水土流失已成為區內頭號環境問題，水土流失導致區內中部及南部山區生態環境惡化、區域經濟落后、人民生活貧困，同時也嚴重制約了全區經濟社會的快速發展。

多年來，我區水土保持工作堅持政府引導、項目帶動、社會參與，采取政策引導、資金扶持、技術服務、監督指導等多種措施，大力開展了水土保持生態建設，使全區水土保持工作呈現出全面推進、蓬勃發展，生態、社會、經濟效益顯著的良好局面。針對我區土地面積小但水土流失類型復雜多樣的實際，自治區水利水保部門在認真貫徹落實黨和國家有關水土保持生態建設的方針政策、法律法規的同時，通過積極探索與實踐，以科學發展觀為指導，按照水土保持法所賦予的權力和使命，提出了“南部以綜合治理為主，中部以生態修復為主，北部以預防監督為主”的水土保持工作新思路。圍繞這一工作思路，近年來，我區各級水利水保部門改變了過去單一治理的做法，大力開展水土保持生態建設，形成了與我區經濟社會發展相適應的防治體系，目前已初步形成預防監督、生態修復、綜合治理、監測預報四大布局，即:在北部賀蘭山東麓、寧東及太陽山等工業產業帶和自治區經濟熱點地區，以預防監督、控制人為水土流失為主;在中部干旱草原區人口密度小的區域盡量減少人為生產活動，主要依靠大自然的自我修復功能恢復生態;南部黃土丘陵溝壑區水土流失嚴重、人口密度大，是我區水土流失治理的重點，實行以大支流為骨干、以縣域為單位、以小流域為單元，進行山水田林草路綜合治理、集中連片規模治理，大力推廣“彭陽經驗”;在開發建設項目集中的工業區和水土保持生態建設大項目區開展水土保持監測，及時掌握區內水土流失的動態變化，準確預報水土流失，為政府科學決策提供依據。實踐證明，“南部以綜合治理為主，中部以生態修復為主，北部以預防監督為主”的水土保持工作新思路符合我區實際，也符合我區當前經濟社會發展對生態建設的要求，對我區今后一個時期的水土流失防治工作具有重要的指導意義。

2 水土保持生態建設的主要做法

2.1 政府重視，政策支持，典型帶動

認真貫徹實施水土保持法及其相關的法律法規，從戰略的高度認識水土保持生態建設的重要性和緊迫性。1999年自治區政府印發了《寧夏回族自治區人民政府關于實行水土流失防治目標責任制的通知》，區人民政府與各市縣人民政府簽訂了水土流失防治目標責任書和退耕還林還草責任狀。從 2002年開始，自治區水土保持委員會對各市、縣落實水土流失防治目標責任制情況進行了全面考核。在全區范圍內推廣了彭陽縣“縣委決策，政府導演，水保搭臺，各部門唱戲，水保立縣”、“一屆接著一屆干，一張藍圖干到底”的水土保持工作經驗。固原、吳忠兩市每年組織其下屬各縣市相互觀摩，開展比學趕幫活動，不斷推進水土保持工作向深度和廣度發展。

2.2 加強管理，因地制宜，分類指導，綜合治理

自治區先后制定了“寧夏水土流失防治目標責任制考核辦法”、“寧夏水土保持生態建設管理辦法”、“寧夏水土保持治溝骨干工程建設管理辦法”等，進一步明確了各級管理部門的職責和前期工作程序及內容。從 2001年開始，我區對小流域綜合治理全面實行監理制，在水保治溝骨干工程建設中嚴格按照基本建設程序進行管理，全面實行了基本建設“三項制度”、項目公示制和報賬制。針對我區南北區域自然條件差異大、生態系統及水土流失類型多樣的實際，在治理工作中堅持因地制宜、分類指導、以小流域為單元的綜合治理。經過不斷地探索與實踐，建立了以彭陽縣為代表的小流域綜合治理、以鹽池縣為代表的壩系建設與封禁自然修復相結合、西吉縣的庫壩池窖聯合高效利用水資源發展高效經濟型流域、海原縣溝壩地建設等一大批治理規模大、標準高、速度快、效益好的不同類型綜合治理的示范區，走出了一條治山治水、建設生態、脫貧致富、發展經濟的成功之路，為治理起到了有效的示范、帶動作用，有力地推動了全區水土保持生態建設工作的快速發展。

2.3 堅持以基本農田建設為基礎促進退耕還林還草和生態建設

多年的實踐使我們認識到，在水土流失區農業基本生產條件還沒有得到有效改善、群眾溫飽問題沒有得到穩定解決的情況下，確保人均0.2hm2穩產保收的基本農田，不僅是穩定解決群眾溫飽的需要，是促進退耕還林還草和確?！巴说孟隆⒎€得住、不反彈”的根本保證，同時也是確保退耕還林還草和封山禁牧工作順利實施的重大舉措。因此，近年來我區將以坡改梯和淤地壩為主要內容的農田基本建設作為水土保持的重要措施，精心組織，統籌安排，常抓不懈，采取民辦公助的形式給予農機補貼，將建設基本農田的補助標準由1200元/hm2提高到1800元。在黃土丘陵溝壑區投入1500多臺推土機常年修建基本農田，在中北部干旱帶上大力建設水土保持治溝骨干工程和淤地壩，使我區水平梯田、壩地、壓砂地和小片水地等基本農田每年以 2萬～2.33萬hm2的速度發展。

2.4 加強溝道治理，大力開展淤地壩建設

針對我區水資源十分短缺的實際，我們在堅持抓好綜合治理的同時，加快了以水保治溝骨干工程為主要內容的淤地壩建設，先后建成了西吉縣黃家川和聶家河、隆德縣篩子河、海原縣蒿川、同心縣長沙河、靈武市水洞溝、鹽池縣亞木溝等一批具有代表性的淤地壩系。據調查，我區壩地單位面積糧食產量可達2100k g/hm2，年可增產糧食 2.5萬t，增收3500萬元。淤地壩建設不僅是群眾脫貧致富的根本途徑，也是實現“林草上山，糧田下山”的保障措施。

自 2003年黃土高原地區淤地壩試點工程啟動實施以來，我區已開工建設17條小流域淤地壩壩系工程，項目批復總投資2.72億元、建設淤地壩 593座，目前已下達投資 2.1億元、建成淤地壩376座。

2.5 堅持人工治理與生態修復相結合，加快水土流失綜合治理步伐

我區水土流失面廣量大，全面實施人工治理困難較大，因此在水土流失治理中必須根據各地實際，因地制宜，將人工治理與生態修復有機地結合起來。在南部的黃土丘陵溝壑區，堅持以小流域為單元的綜合治理，加大淤地壩工程、集雨節灌工程、小型水利水保工程的建設力度，并在開展基本農田建設、改善治理區農業生產條件、發展高效農業的基礎上，大力推廣種草養畜，發展草產業，以解決群眾溫飽、增加群眾收入，進而推動退耕還林還草和封育保護;干旱草原區和黃土丘陵溝壑區第五副區地廣人稀，是依靠大自然的力量開展生態自我修復的最佳區域，修復中通過合理利用淺層地下水建立高效飼草基地，在大力推行舍飼圈養的同時，對草場進行圍欄封育和補播改良，以快速恢復植被，從而推動生態修復、封禁保護、退耕還林還草等工作，加快水土流失治理步伐，促進水土資源的可持續利用和生態環境的可持續維護。2002年以來，根據水利部的安排，我區各級水利水保部門加強了封育保護，先后在11個縣市開展了水土保持生態修復試點工作，共完成封禁治理面積 784km2。

2.6 拓寬投入渠道，動員社會力量辦水保

自治區人民政府要求各部門按照“集中資金，統一計劃，統一補助標準，渠道不亂，責任不變，各交其賬，各記其功”的原則開展水土保持生態建設，形成了全社會辦水保的局面。自治區有關部門積極參與水土保持生態建設，使得治理速度明顯加快，治理效果顯著。各地縣按照“誰治理、誰管護、誰受益，允許轉讓、允許繼承”的政策，制定了有關優惠政策，吸引企業、集體、個人治理水土流失、保護開發水土資源、建設生態環境，使農村“四荒”資源開發利用成為發動千家萬戶治理千溝萬壑、加快治理步伐的有效措施。目前，一個以國家投入為主，企業、集體、個人共同投入搞水土保持生態建設的多元化投入機制已經形成，有力地推動了我區水土保持生態建設進程。

2.7 依法監督，遏制新的人為水土流失

為了更好地貫徹落實水土保持法律法規，自治區人大、政府先后頒布實施了《寧夏回族自治區實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》、《寧夏回族自治區生產建設項目水土保持方案報批管理規定》和《寧夏回族自治區水土保持設施補償費、水土流失防治費收繳、管理和使用規定》等地方性水土保持法規及配套管理辦法，從法律和政策上為水土保持監督執法創造了有利條件。全區水利部門建立健全了區、市、縣、鄉四級水土保持監督網絡，加強了監督執法，區、市、縣各級水利水保部門堅持每年對在建的開發建設生產項目進行一次全面的督查。在連續 5年對我區貫徹執行水土保持法情況進行監督檢查的基礎上，2006年自治區人大常委會 2位副主任帶隊對我區各級政府執行水保法情況和重點生產建設項目水土流失防治情況進行了檢查，對發現的問題抓住不放，直至徹底整改，極大地促進了各級政府更加重視水土保持工作，有力地推動了水土保持工作的全面開展。

3 水土保持生態建設存在的主要問題

3.1 治理任務艱巨，投入嚴重不足

近年來，國家加大了對水土保持生態建設的投入，但由于投入的資金十分有限，致使我區的水土流失治理速度遠遠不能滿足生產實踐的需要，嚴重制約了我區生態建設和經濟社會的跨越式發展。目前，我區還有近 2萬km2的水土流失面積急需治理，按近年來年均治理1000km2的速度計算，我區初步完成水土流失治理還需要 20年，還需要幾代人付出艱辛的努力。近年來，隨著國債項目的淡出和退耕還林還草項目進入后期政策兌現階段，我區水土流失治理速度已經放慢，同時由于我區開展的國家水土保持重點建設項目地方配套資金難以落實，給我區爭取國家投資和工程建設項目帶來了困難，這就影響了全區水保生態建設的發展。

3.2 “彭陽經驗”的推廣力度亟待加大

實踐證明，我區的水土保持生態建設，必須在各級黨委、政府的領導下，緊緊依靠各涉農部門及廣大農民群眾通力合作、齊心協力，才能加快發展、科學發展，這就要求我們大力推廣“彭陽經驗”?！芭黻柦涷灐钡暮诵呐c實質就是 “縣委決策，政府導演，水保搭臺，各部門唱戲，水保立縣”、“一屆接著一屆干，一張藍圖干到底”的水土保持工作經驗和良好的協作機制。但是，由于近年來部門領導交流頻繁，黨委、政府對水土保持工作的重視程度下降，業務部門宣傳力度不夠，導致政府導演、各涉農部門協作辦水保的局面和機制呈現衰減態勢，水土保持工作僅成為水保部門唱獨角戲，這就嚴重制約了水土保持生態建設進程?？梢姡谖覅^進一步加大推廣“彭陽經驗”意義重大。

3.3 工程建后管理滯后，工程效益不能充分發揮

水土保持工程建后管護工作十分薄弱，加重了地方水保部門的負擔。一是部分縣(區)建后管護工作的責權利不落實，產權與使用權不明晰，造成了有人建、沒人管的現象，直接影響了工程建設成效。二是由于地方財力薄弱，運行管理費缺乏。20世紀80年代和90年代初所建的工程年久失修、老化加劇，安全性降低，效益嚴重衰減，由于需要投入的維修費用較高，使水保部門管護維修負擔加重。三是地方各級政府沒有真正承擔起工程建后運行管理的職責，造成管理改革滯后，管護機構的經費、責任不落實。

3.4 監督執法體系建設滯后

一是現有專職執法人員少、兼職多，削弱了水土保持監督執法力量，致使采石、挖沙、燒磚瓦等中小型建設項目監管不到位，影響了執法效果。二是一些地方的領導對水土保持預防監督工作的重要性和艱巨性認識不足，部分地區水行政主管部門對水土保持監督工作重視不夠，重治理輕監督的現象比較普遍，熱衷于搶項目、抓投資，致使預防監督工作疏于領導，執法工作不能有效開展。

4 加快水土保持生態建設的對策

4.1 加強組織領導，落實目標責任

要把水土保持生態建設納入我區國民經濟和社會發展規劃，大力推廣“彭陽經驗”，完善行政領導任期內的水土保持工作目標責任制，落實領導責任和部門責任，進一步加強自治區水保委員會對各市、縣落實水土流失防治目標責任制情況進行考核等的管理工作。

4.2 堅持預防為主，強化監督執法工作

堅持預防為主，加強水土保持監督執法機構和隊伍建設，不斷提高監督執法水平。以賀蘭山東麓、寧東能源化工基地、太陽山工業園區等生產建設項目為重點，加大監督執法和為企業提供優良技術服務的力度，規范開發建設項目水土保持行為，全面落實開發建設項目水土保持“三同時”制度，推動水土保持監督執法工作不斷向縱深發展。

4.3 加大資金投入，實行項目帶動戰略，鞏固和擴大水保生態建設成果

以淤地壩、農發水保和黃河水保重點防治工程等項目為重點，推動全區水土保持生態建設健康發展;加大農田水利基本建設力度，盡早在南部山區實現人均0.2hm2高標準基本農田的建設目標;堅持封山禁牧不動搖，穩步推進退耕還林和退牧還草工程，鞏固和擴大水保生態建設成果。

4.4 加強建設管理，創新工作機制

一是進一步建立和完善水土保持多元化投資機制，實行國家、集體和個人投入相結合，吸引更多的社會資金用于水土保持生態建設。二是建立起以縣為實施單位的由政府統一領導組織協調、各部門分工協作的項目資金整合的工作機制，提高資金的使用效率。三是全面落實基本建設項目管理制度，加強和規范工程建設管理，確保工程建設的質量、進度和效益。四是積極探索產權制度改革，大力推行小型水利水保工程產權制度改革，建立起產權明晰、責權利相統一的良性運行機制。

4.5 做好水土保持監測工作，為生態建設決策提供科學依據

建立健全全區水土保持監測網絡和信息管理系統，不斷提高監測技術水平，做好重點項目和重要區域的水土流失監測工作，定期向社會公告全區水土流失情況。

5 結 語

實踐證明，水土保持生態建設是水土流失嚴重地區經濟社會可持續發展的基礎和全面實現建設小康社會目標的關鍵，是山區改善農業生產和生活條件的一項根本措施。近年來，我區在水土流失防治和生態建設中取得了一些成績，但目前全區生態環境依然十分脆弱，水土流失面積仍然很大，現有的治理速度還不能滿足經濟社會發展和群眾對提高生產生活環境質量的要求。為此，建議上級部門與自治區人民政府加大全區水土流失防治投入力度，盡早實現山川秀美、生態文明的宏偉目標，努力將寧夏構建成為祖國西部的生態屏障。