我國包裝廢物回收利用管理體系研究

周炳炎，金雅寧，于泓錦，李 麗

（1.中國環境科學研究院，北京100012；2.北京化工大學，北京100029）

我國包裝廢物回收利用管理體系研究

周炳炎1，金雅寧2，于泓錦1，李 麗1

（1.中國環境科學研究院，北京100012；2.北京化工大學，北京100029）

目前我國已具備可適用于包裝廢物管理的法律法規和政策制度基礎，但對包裝廢物回收利用的管理多依靠市場行為和再生資源管理體系，缺乏規范性和針對性。包裝廢物管理的法規、政策、管理主體及其責任等方面都存在不足，導致對包裝廢物的監管缺位等一系列問題。在現有的法規體系基礎上，提出包裝廢物管理改進的主要方面和對策措施，將法規政策落到實處，需要有關部門加以重視。

包裝廢物；回收；管理；體系；對策

1 包裝廢物管理可適用的法律法規和政策制度

1.1 可適用的法律法規

《循環經濟促進法》是一部綜合管理法，遵循減量化優先的原則，做到再利用和資源化。該法提出了規劃制度、生產者為主的責任延伸制度、定額管理制度、政策激勵制度、責任分擔制度等八項基本制度。包裝廢物從生產、流通、消費、回收、利用過程中的一些問題都是循環經濟法中關注的問題，解決過度包裝、回收困難、體系不健全、二次污染等問題都要堅持“循環”這一根本理念和方法。該法提出廢棄產品的強制回收、利用、處置的責任，加強廢物產生和利用的統計，產品及包裝物設計的預防責任，限制一次性消費品的生產和銷售，鼓勵和推進廢物回收體系建設，鼓勵多種方式回收廢物等規定對包裝廢物的管理具有很強的適應性。

《清潔生產促進法》明確規定企業具有減少包裝物的使用和回收包裝物的法律責任，是包裝生產企業和包裝廢物管理中必須遵守的法律。立法的基本思路包括：（1）工業發展與環境保護一體化的思路，力求從根本上解決我國長期以來存在的工業發展與環境保護“兩張皮”現象；（2）政策性與操作性相結合的思路，既體現政策法特征和清潔生產政策法律地位，又增強立法在實踐中的操作性，發揮行政推動作用；（3）市場拉動與政府推動相結合的思路，既要利用市場機制自身的作用，形成清潔生產的市場拉動力，增加企業對清潔生產的內在需求，又要發揮政府對清潔生產的行政推動作用，以及運用稅收、貸款、投資、補貼等政府經濟宏觀調控手段，形成企業清潔生產的外在推動力。

《固體廢物污染環境防治法》是固體廢物管理的專門法律，全面規定了固體廢物環境管理制度和體系，包括監督管理、污染防治、法律責任等。其中有些條款非常適應包裝廢物的管理，如實行減少固體廢物的產生量和危害性、充分合理利用和無害化處置固體廢物；實行污染者依法負責的原則，產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物承擔污染防治責任；產品和包裝物的設計、制造應當遵守清潔生產的有關規定，防止過度包裝造成環境污染；生產、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須按照國家有關規定對該產品和包裝物進行回收；國家鼓勵研究和生產易回收利用、易處置或者在環境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物等。

包裝廢物屬于再生資源中的一大類，其回收過程中的管理、回收體系的建立，回收目標和標準的制定，回收過程中的經濟措施等都不能脫離《再生資源回收管理辦法》的原則。其中第二章明確了從事再生資源回收經營活動，要進行法定登記，遵守相關法規，提交相關材料，采取多種回收形式；第三章是各相關監督管理部門的責任劃分和行業協會的職責，明確商務主管部門是再生資源回收的行業主管部門，負責制定和實施再生資源回收產業政策、標準和行業發展規劃。

國家有關部門早已啟動了制定“包裝物回收利用管理辦法”的工作，該辦法雖然目前還沒有正式出臺，但它應該是包裝領域落實《循環經濟促進法》以及環境保護等法律要求的行業管理法規，對包裝廢物的管理將產生重大影響。該辦法突出以下特點：（1）通過強化包裝物回收利用管理目錄的方式，對包裝物采取動態管理方式，不斷擴大包裝物回收的監管范圍；（2）進一步明確對包裝物所涉及的相關責任方的不同要求；（3）提出包裝物減量化的具體要求；（4）在包裝物回收渠道、網絡、體系方面更注重回收實效和規范化；（5）突出包括押金在內的多種回收方式。

各級地方政府對本轄區包裝廢物回收管理負有地方法規制定、政策和規劃制定、監督管理的權力和責任，是包裝廢物回收管理體系的重要環節和組成部分。尤其是《再生資源回收管理辦法》頒布后，各地結合再生資源回收體系建設試點工作的開展，出臺了很多地方性的辦法和措施，從而進一步加強了包裝廢物回收體系的建設和管理。

1.2 現有法規中的主要制度和政策

（1）規劃制度。雖然我國還沒有包裝廢物回收利用的專項發展規劃，但很多法規強調將再生資源回收利用納入國民經濟和社會發展規劃?！堆h經濟促進法》規定縣級以上人民政府應當編制循環經濟發展規劃?！对偕Y源回收管理辦法》規定，商務主管部門負責制定和實施再生資源回收產業政策、回收標準和回收行業發展規劃。

（2）回收名錄制度。包裝廢物或再生資源回收名錄是將回收對象和責任具體化的一種表現形式，體現了管理的重點范圍和對象。名錄管理具有很強的社會告知性，容易讓生產者或相關者對號入座，有利于執行和管理、回收績效的評估以及國家優惠政策的落實?！堆h經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》都明確規定，生產列入強制回收名錄的產品或者包裝物的企業，必須對廢棄的產品或者包裝物負責回收；對其中可以利用的由各生產企業負責利用。

（3）生產者責任制度。從固體廢物環境管理或包裝廢物管理上，生產者責任制度是一項被多次強調的重要制度，且這項制度逐漸體現或應用?！堆h經濟促進法》規定生產列入強制回收名錄的產品或者包裝物的企業，必須對廢棄的產品或者包裝物負責回收；對其中可以利用的，由各生產企業負責利用；對因不具備技術經濟條件而不適合利用的，由各生產企業負責無害化處置。對規定的廢棄產品或者包裝物，生產者可委托銷售者進行回收，或者委托廢物利用或處置企業進行利用或處置，即生產者可委托回收、委托處置、委托利用。這樣對生產中產生的廢物處理延伸到了流通和消費領域，演變成“生產者為主的責任延伸制度”。

（4）經濟激勵制度。包裝管理的經濟手段是指為了達到環境保護、節約資源和經濟發展相協調的目的，利用生態規律和經濟規律，影響和調節包裝、包裝產品或包裝廢棄物處理的政策措施。國外在包裝及包裝廢物管理中主要使用了包裝生態稅、工業管理費、可交易的許可證、保證金、處置稅、財政補貼等6種類型的經濟手段[1]。我國在法律上有許多關于經濟政策的規定，《循環經濟促進法》規定各級政府應當采取財政、投資等措施促進循環經濟發展，國家和地方政府設立發展循環經濟的有關專項資金，對促進循環經濟發展的產業活動給予稅收優惠，企業使用或者生產列入國家清潔生產、資源綜合利用等鼓勵名錄的技術、工藝、設備或者產品，按照國家有關規定享受稅收優惠，各級政府根據本行政區域經濟社會發展狀況實行垃圾排放收費制度，收取的費用專門用于垃圾分類、收集、運輸、貯存、利用和處置，國家鼓勵通過以舊換新、押金等方式回收廢物?！肚鍧嵣a促進法》規定國家制定有利于實施清潔生產的財政稅收政策，對列入強制回收目錄的產品和包裝物實行有利于回收利用的經濟措施，對利用廢物生產產品和從廢物中回收原料的企業減征或者免征增值稅?！豆腆w廢物污染環境防治法》規定國家和地方政府采取有利于固體廢物綜合利用活動的經濟措施，對固體廢物實行充分回收和合理利用。

（5）信息統計制度。信息統計是一項最基礎性的工作，行業規劃制定、回收目標制定、設施建設、政策制定及回收效果評估等都應建立在完整信息基礎之上，統計數據是信息的最基本構成?！堆h經濟促進法》、《固體廢物污染環境防治法》、《再生資源回收管理辦法》等都有相關信息統計或信息發布的規定。

（6）分類收集制度。包裝廢物回收過程中要投入非常大的人、財、物力用于包裝廢物的基本分類，是包裝物或包裝廢物重復利用和再生利用必不可少的預處理過程，良好的分類是造就高附加值回收材料和再生產品良好質量的前提?！堆h經濟促進法》規定各級政府應當統籌規劃建設城鄉生活垃圾分類收集和資源化利用設施，建立和完善分類收集和資源化利用體系?！豆腆w廢物污染環境防治法》規定對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸。2001年建設部組織制訂了《垃圾分類收集方法與標識》、《垃圾分類收集名詞術語》和《垃圾分類收集統計與評價指標》，為城市生活垃圾分類收集工作提供指導依據。

（7）標準和行業準入制度。我國包裝廢物回收管理正在走標準化、規范化的道路，但實行準入制度還屬于探索階段。《循環經濟促進法》規定在廢物再利用和資源化過程中，應當保障生產安全，保證產品質量符合國家規定的標準?！豆腆w廢物污染環境防治法》規定從生活垃圾中回收的物質，必須按照國家規定的用途或者標準使用，不得用于生產可能危害人體健康的產品。《商務部關于加快再生資源回收體系建設的指導意見》提出完善再生資源回收的法律、標準和政策，形成再生資源回收促進體系。《商務部關于組織開展再生資源回收體系建設試點工作方案》提出總體目標為：通過構建再生資源回收體系，完善再生資源回收的法律、標準和政策，使城市90%以上回收人員納入規范化管理，90%以上的社區設立規范的回收站點，90%以上的再生資源進入指定市場進行規范化的交易和集中處理。商務部《試點城市再生資源回收體系建設規范》中關于回收體系建設要按照“七統一、一規范”的要求進行建設?！蛾P于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》指出環保部門要加大對廢塑料回收利用過程的環境監管，制訂環境準入條件、污染控制標準和技術規范并監督實施。武漢市對再生資源回收實行準入制度，實行經營業主登記[2]。

2 包裝廢物管理體制

包裝廢物或者再生資源的管理體制是隨著我國經濟體制的變革而變化的，從20世紀50年至今，管理體制上出現了多次反復。包裝廢物不是由一個責任主體進行管理，出現了眾多的相關管理部門、協會組織和基層管理參與者，屬于綜合管理體制。相關管理部門主要包括國家發改委、商務部、環保部等，也包括各級地方政府相對應的管理部門，根據各自的法律職責開展與包裝廢物回收利用的相關管理工作。國家發改委的工作職責包括：推進可持續發展戰略，組織擬訂發展循環經濟、全社會資源節約和綜合利用規劃及政策措施并協調實施，協調資源節約和綜合利用的重大問題，開展循環經濟試點工作等。商務部的職責包括：作為再生資源回收的行業主管部門，負責制定和實施再生資源回收產業政策、回收標準和回收行業發展規劃、建設再生資源回收體系等。環境保護部的職責之一為，擬訂固體廢物管理及污染防治的政策、規劃、法律、法規、規章、標準、規范、目錄并監督實施，監督污泥等再生資源回收利用的污染防治。

行業協會組織是隨著我國行政管理體制改革而產生的，很多行業協會是從政府管理部門轉換或剝離出來的，免不了還有些準政府行為[3]，承擔政府部門的一些技術性、事務性、協助性的工作，成為協助政府主管部門承擔技術推廣、咨詢服務、信息統計、協助行業規劃和政策法規編制等工作的社團組織。在我國，一級行業協會以及一些較大的聯合組織具有替代行使部分行政職能的權力。涉及包裝和包裝廢物的重要行業協會包括：中國包裝聯合會、中國供銷合作社、中國資源綜合利用協會、中國再生資源回收利用協會、中國塑料加工工業協會塑料再生利用專業委員會等。

3 包裝廢物管理體系存在的主要問題

3.1 法律條款原則性強，操作性差

各法規中除《循環經濟促進法》第15條外，其他針對包裝廢物管理的條款并不多，不同法律法規的相關條款內容具有相似性，如各法律法規都強調建立強制回收名錄和生產企業的回收責任，采取經濟措施減少廢物產生和鼓勵回收利用，加強信息統計，加強規劃和監督管理等。這樣導致法律條款重原則、輕操作，致使廣大包裝回收企業和相關人員都覺得法律管不到自己，優惠政策惠及不到自己。比如，加強信息統計，到底要加強哪些信息統計，所有法律和政策上都不明確，由誰統計也不明確，目前包裝廢物的統計無論是包裝行業、再生資源行業還是環保部門，基本上都沒有進行統計；又如，國家鼓勵制定經濟措施促進循環經濟發展，促進包裝廢物回收，到底是一些什么經濟措施，由誰負擔、誰受益、誰執行也不明確；再如實行生產者責任延伸制度，如何延伸，延伸到哪些環節，如何確定和評估等都沒有細化。

3.2 管理主體責任沒落實

由于包裝廢物回收和再生利用行業并不是一個相對獨立的運行體系，相關管理部門較多導致管理復雜。從廢物管理和污染防治角度是環保部門的主要職責，從垃圾清運管理角度是環衛或市政管理部門的主要職責，從回收體系建設角度是商務主管部門的主要職責，從生產管理角度是工業管理部門的主要職責，從發展循環經濟角度是國家宏觀經濟管理部門的主要職責，從進出口管理角度還涉及海關監管部門的職責等。但同時，這些管理主體相互之間的分工協作仍然不清晰，管理上存在著相互交叉，有利益的都搶著管，沒有利益只有責任的就出現空白狀態。

3.3 統計信息缺乏

中國包裝聯合會每年出版一本包裝信息統計匯編，是包裝行業比較權威的信息匯總，但在統計對象和數據上具有偏頗，涉及的統計數據側重工業經濟統計指標，忽視包裝廢物回收指標；工業經濟指標中又側重相對指標，忽視絕對指標；側重規模以上的企業，忽視大量小企業；偏重產品經濟價值指標，忽視環保指標；側重領導講話，忽視研究報告等。在《國民經濟行業分類》中有一類“廢棄資源和廢舊材料回收加工業”，這種分類根本體現不出包裝廢物的類別，不利于統計。目前與再生資源回收利用直接相關的統計數據主要來源于各類再生資源協會，雖然來自各渠道的統計數據各有特點，具有一定的參考價值，但由于各行業協會的統計僅包括會員單位，而且行業協會一般根據自身管理需要進行重點調查或相關資料進行推算，在統計分類標準、計算方法、核算原則等方面存在差異，數據質量難以保證[4]。目前我國固體廢物的環境統計信息主要集中在工業固體廢物排污申報登記方面，尤其重視工業生產中危險廢物的申報，對于社會源的包裝廢物產生信息在環境統計中幾乎沒有包括。在我國城市垃圾清運統計中并沒有對包裝廢物的數量進行有效統計，各種調查研究得出的一些數據差異性較大，準確性不高。總之，各類包裝廢物統計信息缺乏、不準確是普遍性的問題。

3.4 政府支持包裝廢物回收的力度不夠

（1）強制回收包裝物的名錄遲遲沒有出臺。強制回收名錄比較關鍵，是包裝生產領域落實生產者責任制度或生產者責任延伸制度的基礎。

（2）包裝物生產者實行委托回收、處置、利用的政策目前還沒有實行，處于自發發展階段。委托的前提是生產者要支付相應的費用，委托的本質是實行生產者責任制度，委托和被委托應該是一種合約關系。涉及委托的很多問題都值得研究，如委托主體、委托形式、委托責任和義務、委托監管、績效評估等。

（3）我國各級政府沒有包裝廢物回收的專門發展規劃，最典型的如復合包裝再生利用企業的布局是處于企業推動或市場推動的情形，屬于自發形成階段；還有如玻璃包裝廢物回收利用各地也基本不重視。

（4）沒有形成促進再生資源回收利用的價格機制，包裝廢物再生利用企業生產的產品往往屬于低端產品，高附加值的產品少，這就決定了其效益和成本之比較低，利用企業不能獲得較好的利潤這會直接將信息反饋給回收個環節，層層壓低回收價格，影響回收效果，從而形成一個怪圈，難以確保環境保護、資源節約、經濟效益的統一。究其原因是我國尚未形成市場化的資源價格機制[5]，資源價格沒有真正反映資源價值、資源的稀缺程度和環境承載能力，廢棄物排放顯著的負外部性沒有內部化，使節約和循環利用的成本常常比購買新資源的價格更高，再生資源銷售價格常常比購買新原料的銷售價格更高，由此，構成了推進再生資源循環的價格障礙，利潤極其有限，企業節約資源的壓力和動力因此而低下，難以形成促進循環發展的動力機制。通過經濟措施促進再生資源回收和循環經濟發展在包裝廢物回收領域體現也不突出。鼓勵性的經濟措施除了稅收減征、免征、先征后返等優惠政策外，還包括專項基金（包括貸款貼息、財政補助、獎勵）的支持。當然，限制性的經濟措施也必不可少，包括征收垃圾稅、消費稅、管理費、押金、保證金、罰金等。但這些經濟措施很少顧及到各類包裝廢物回收和再生領域，例如在《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄（2008年版）》的再生資源一項中，包裝廢物僅僅指100%廢塑料原料生產的塑料產品。

（5）包裝廢物的分類回收缺乏指導和宣傳。目前包裝廢物是按照材質分類的，仍比較初級、簡單，還沒有關于包裝廢物分類方面的統一劃分標準或詳細指南，即便有塑料包裝回收標志標準，但也很難落實。這種狀況不利于包裝廢物的分類回收，憑經驗進行分類或混合回收，嚴重影響回收物的價值和后續再生利用，也影響回收企業做強做大。同時，分類回收方面的宣傳做得很不夠，廣大居民仍缺乏基本常識。

4 包裝廢物管理體系改進對策

（1）盡快出臺包裝廢物回收和再生利用管理辦法。國家有關部門啟動了制定《包裝物回收利用管理辦法》的工作，該辦法目前還沒有出臺，但應該落實各項法律的原則要求，理順管理機制，明確管理責任，細化管理范圍，使回收和再生利用目標具有針對性，鼓勵回收體系建設多樣化及經濟政策明晰化等。

（2）建立部門協調管理機制。包裝廢物回收和再生利用的管理牽涉面比較廣泛，各部門往往只注重本部門的職責和工作慣性，忽視一些交叉性、關聯性、非利益性的問題，很多涉及具體政策落實的問題往往簡單化。例如，國家頒布的《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄（2008年版）》中，關于如何擴大包裝廢物利用產品的比例，需要多部門的協調；包裝廢物回收和利用的經濟政策支持體系也是一個值得重視的問題，僅靠稅務部門或財政部門來解決有局限；各行業協會如何參與到包裝廢物管理體系中，需要得到政府的授權，也需要各部門的綜合協調，統籌安排；還有如何提高統計信息的全面性和準確性也需要部門協調等。

（3）實施包裝廢物回收和再生利用的統計信息制度。包裝廢物回收和再生利用是一個龐大的社會體系，目前一個部門難以獲得包裝物生產和廢物產生的統計信息，應該鼓勵各行業協會建立和完善數據庫，盡可能將大、中、小規模的企業信息納入統計范圍。例如，要將紙包裝生產量、消費量、回收量、廢物利用量搞清楚，就必須要將紙包裝從紙產品中分離出來，以及將紙包裝廢物從廢紙中分離出來，就需要一個一個進行統計，行業協會或統計單位需要建立有效的統計方法，改變目前統計指標籠統的做法。

（4）出臺強制回收名錄。名錄應該反映兩個方面的內容，一是包裝物的種類；二是企業的種類。名錄制定可以采取先簡后繁動態調整的方法，適時地將不同的包裝物納人管理范圍。強制回收目錄制定應堅持3個原則，一是保持現有回收效果不錯的種類；二是具有回收潛力的種類；三是有利于資源節約和減少環境影響的種類。

（5）建立專業化的委托回收管理執行機構。該機構是聯系政府管理部門和企業的中間機構，上對政府管理部門負責，承擔政府交辦的一些具體事務，下對企業負責，為企業服務，代企業履行生產者責任制度?？梢赃x擇下列3種模式進行委托管理，一是建立包裝廢物回收綜合管理執行機構，包裝廢物回收的相關具體管理工作都由該機構或機構體系承擔；二是建立按包裝物材質分類的專業管理執行機構，如紙包裝機構專管紙包裝，復合包裝機構專管復合包裝；三是依托現有各類協會進行管理。從減少管理環節和管理成本，提高管理效率的角度，應該是第二種模式更合適。

（6）合理規劃包裝廢物再生利用網絡。最近幾年，商務主管部門對再生資源回收體系建設下了很大的力氣，投入也非常大，回收體系的規范化建設正在走上正軌。但再生資源利用企業的布局規劃仍然滯后，需要從國家、省、市層面進行長遠規劃和布局。

（7）采取多種形式的經濟鼓勵和限制措施。再生資源企業直接承擔著節約資源和環境保護的社會責任，具有公益性和微利性的特征，不能完全靠市場機制來調節[6]，國家優惠政策和其他經濟激勵政策更應該向再生資源企業傾斜。但國家關于再生資源回收行業的多次稅收調整政策并沒有達到理順和規范行業的目的，說明實行稅收經濟政策的復雜性和局限性。對于包裝廢物而言，政府應該將經濟鼓勵政策的適用范圍擴大，比如，包裝廢物的押金制度并不能適應于所有種類的包裝物，僅適應消費速度快、消費面廣、方便攜帶和具有返還條件的包裝物；生產者責任延伸制度涉及企業支付費用的問題，也是一種有限的經濟措施。經濟政策中還可包括由政府不定期公布包裝物的回收指導價格，指導買賣雙方的交易，保持包裝廢物回收市場的基本穩定；也可包括信貸和投融資的支持，扶持具備一定條件的再生資源經營企業；對于導致環境污染嚴重的消費品和消費行為還可征收包裝廢物處置稅（費）等。

（8）進一步加強包裝廢物分類回收的指導和宣傳。經常有人將可回收利用的包裝物隨生活垃圾丟棄，如果這種狀況得到改變，那么包裝廢物回收效果就會有極大改善。這就需要持續不斷地宣傳和全社會回收意識的提高，使大多數人將分類回收、分類投放變成一種自覺意識和自愿行為；提高從事包裝廢物回收的從業人員和管理人員的分類回收責任。

[1] 周延美.包裝及包裝廢棄物管理與環境經濟[M].北京：化學工業出版社，2007：96-100.

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[6] 江樂福.再生資源經營與政府管理[J].再生資源與循環經濟,2008，1(6)：22-23.

Management system of waste packaging recycling in China

ZHOU Bingyan1，JIN Yaning2，YU Hongjin1，LI Li1
（1.Chinese Research Academy of Environmental Science，Beijing 100012，China;2.Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China）

At present,the laws,regulations and policies applicable to management of waste packaging recycling have been available in China.However,the management is still deficient in validity and pertinence.The deficiency in regulations,policies,entities and their responsibilities has caused a series of problems such as lack of supervision on waste packaging.This paper raised some suggestions based on current regulations and policies about the regulation improvement of waste packaging recycling,which stressed more government attention should be put on the policy implementation.

waste packaging;recycling;management;system;measures

X705；X32

A

1674-0912（2010）09-0036-05

2010－02－27）

周炳炎（1964-），男，副研究員，研究方向：固體廢物產生特性和污染特性、固體廢物鑒別。