完善礦業權行政法保護的建議

張 文

(中國地質大學地球科學與資源學院,北京市海淀區,100083)

★經濟管理 ★

完善礦業權行政法保護的建議

張 文

(中國地質大學地球科學與資源學院,北京市海淀區,100083)

認為礦業權的行政法保護對維護礦業權人的合法權益不可或缺,它構成了我國對礦業權保護制度的一部分。對我國礦業權的行政法保護現狀進行了研究和探討,并針對其不足提出了具體建議。

用益物權 礦業權 行政法保護

AbstractAdministrative protection of mining rights,which constitutes a vital part of mining right protection system in China,is indispensable to the safeguard of legal interests of mining rights owner.This paper conducts research and makes analysis on the current situation of administrative protection of mining rights in China,and puts forward several suggestions addressed to offset its inefficiencies.

Key wordsusufructuary rights,mining rights,administrative protection

1 礦業權的性質

1.1 礦業權的概念

我國法律未對礦業權作出明確定義,有學者認為,所謂礦業權,是指“自然人、法人或其他組織依法享有的,在特定的區域和期限內對礦產資源進行勘查、開采,并排除他人干涉的權利”。

一般的理解認為,礦業權包括探礦權和采礦權,我國立法也采用了這一觀點。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三條規定:“探礦權、采礦權為財產權,統稱為礦業權。”《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第六條進一步對探礦權和采礦權分別給予了定義,根據該條的規定,探礦權是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源的權利;采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內,開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。

因此,我國法律對礦業權的定義更側重對相關權利的范圍和內容進行界定,并沒有全面揭示礦業權的本質特征。如果要完整理解礦業權的法律意義,需要對整個礦業權法律體系有全面準確的把握,這是由立法技術本身的特點所決定的。與法律定義相對的是,學者的定義全面闡述了礦業權的特征,比較而言更具概括性。

1.2 礦業權是物權

物權,是指權利人在法定的范圍內直接支配一定的物,并享有排斥他人干涉的權利。礦業權具備物權的3個基本特點。

(1)礦業權的客體為特定的“物”。有學者認為,礦業權的客體是地下構成物,崔建遠教授即認為,“礦業權的客體,是一定的礦區或者工作區內的地下土壤和其中所賦存的礦產資源”。本文亦贊同這一觀點。

(2)對于作為礦業權客體的礦產資源,礦業權人在法定的范圍內擁有直接管理和支配的權利。

(3)對于作為礦業權客體的礦產資源,礦業權人擁有排他的權利。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第九條明確規定,“禁止任何單位和個人進入他人依法取得探礦權的勘查作業區內進行勘查或者采礦活動。”《中華人民共和國礦產資源法》第十九條規定,“禁止任何單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦。”

綜上所述,基于以上3個特點,一般的觀點認為礦業權屬于物權。

1.3 礦業權是用益物權

物權分為所有權和他物權,他物權則包括用益物權和擔保物權。我國法律規定,國家擁有礦產資源的所有權,因此,礦業權不是所有權。

所謂用益物權,是在他人之物上形成的,以占有、使用和收益為內容的他物權;所謂擔保物權,是以確保債務的清償為目的,于債務人或第三人所有的物或者權利上所設定,以取得擔保作用的一種定限物權。大多數學者認為,礦業權屬于用益物權,因為礦業權人依法擁有占有、使用和收益的權利,具備用益物權的明顯特征。2007年開始實施的《物權法》從立法上進一步明確了礦業權的用益物權性質。

2 我國礦業權的行政法保護體系

雖然礦業權作為用益物權屬于私權范疇,但其在取得方式、履行義務、保護措施等方面具有較強的公法特征,使礦業權具有明顯的公法色彩。因此,礦業法較多地體現出對礦業權及礦業權人的管理。但另一方面,礦業法也體現出對相關利益的調整及對礦業權和礦業權人的保護。

我國礦業權的行政法保護體系,是以礦業法的行政管理規定為主體,其它行政法相關規定為補充的整套法律保護制度。行政法保護制度與其它法律保護制度相輔相成,共同維護礦業權人的合法權益。雖然行政法保護不是礦業權保護的主要內容,但它有具有其它法律保護無法替代的作用,礦業權的保護離不開行政法。

行政法調整的是行政機關及行政相對人的關系,礦業權人在行政法關系中的地位是行政相對人。行政法對礦業權的保護分為積極保護和消極保護兩個方面。積極保護,是指行政機關履行相應的行政職責才能實現的保護;消極保護,是指行政機關履行不作為的義務,不侵犯礦業權人的合法權益。

2.1 行政法對礦業權的積極保護

(1)礦業權人享有受行政機關保護的權利。我國法律明確規定,礦業權不受侵害。《中華人民共和國礦產資源法》第三條規定:“國家保護探礦權和采礦權不受侵犯,保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。”對侵害礦業權人合法權益的違法行為,行政機關有義務予以制止,以保護受害人的合法權益。

《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第九條和《中華人民共和國礦產資源法》第十九條分別對探礦權和采礦權不受侵犯進一步做出了具體規定。

(2)礦業權人的合法權益受到侵害后,享有行政機關予以處理的權利。侵害礦業權未達到犯罪程度的,行政機關有權依法做出行政處罰。我國法律對侵害礦業權的行政處罰做出了明確規定。《中華人民共和國礦產資源法》第三十九條規定:“單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦的,依照前款規定處罰。”《中華人民共和國礦產資源法》第四十一條規定:“盜竊、搶奪礦山企業和勘查單位的礦產品和其他財物的,破壞采礦、勘查設施的,擾亂礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序的,分別依照刑法有關規定追究刑事責任;情節顯著輕微的,依照治安管理處罰條例有關規定予以處罰。”

(3)礦業權人在涉及某些礦業權爭議或礦業權權屬不清的情形時,行政機關有義務依法進行裁決。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《中華人民共和國礦產資源法實施細則》均對此有具體規定。

2.2 行政法對礦業權的消極保護

行政法對礦業權的消極保護,主要體現在防范行政權力對礦業權人合法權益的侵害 (如不依法予以審批、不按規定發證,及其它侵犯礦業權人合法權益的情形),以及對相關責任人員的處理。

《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第六十四條規定:“登記管理機關違反本規定發證或審批的,應及時糾正;對當事人造成損失的,應依據有關法律規定給予賠償”。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第六十五條規定:“登記管理機關工作人員徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分”。

3 行政法保護的救濟手段

3.1 行政法對礦業權的積極保護

有學者認為,“政府有義務對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的特定民事爭議進行裁決,如對權屬糾紛的裁決、對侵權糾紛的裁決和對損害賠償糾紛的裁決等。通過公開、公平、公正的裁決,有效地解決當事人之間的民事糾紛,及時保護當事人的財產權益”。礦業權人享有行政法對其權益進行積極保護的權力,可以通過請求行政機關對權屬糾紛的裁決、對侵權糾紛的裁決和對損害賠償糾紛的裁決來實現。

我國礦業法對涉及探礦權的權屬糾紛作出了明確規定。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第九條規定:“探礦權人與采礦權人對勘查作業區范圍和礦區范圍發生爭議的,由當事人協商解決;協商不成的,由發證的登記管理機關中級別高的登記管理機關裁決”。《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第二十三條規定:“探礦權人之間對勘查范圍發生爭議時,由當事人協商解決;協商不成的,由勘查作業區所在地的省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門裁決;跨省、自治區、直轄市的勘查范圍有爭議,當事人協商不成的,由有關省、自治區、直轄市人民政府協商解決;協商不成的,由國務院地質礦產主管部門裁決。特定礦種的勘查范圍爭議,當事人協商不成的,由國務院授權的有關主管部門裁決。”

我國礦業法對涉及采礦權的權屬糾紛也做出了具體規定。《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第三十六條規定:“采礦權人之間對礦區范圍發生爭議時,由當事人協商解決;協商不成的,由礦產資源所在地的縣級以上地方人民政府根據依法核定的礦區范圍處理;跨省、自治區、直轄市的礦區范圍爭議,當事人協商不成的,由有關省、自治區、直轄市人民政府協商解決;協商不成的,由國務院地質礦產主管部門提出處理意見,報國務院決定。”

3.2 行政法對礦業權的消極保護

行政法對礦業權的消極保護主要體現在幾個方面。

(1)礦業權人對行政行為不服的,可以依法申請復議,也可以依法直接向人民法院起訴。《中華人民共和國礦產資源法》第四十六條規定:“當事人對行政處罰決定不服的,可以依法申請復議,也可以依法直接向人民法院起訴。”《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第八條進一步規定:“設區的市人民政府、自治州人民政府和縣級人民政府及其負責管理礦產資源的部門,依法對本級人民政府批準開辦的國有礦山企業和本行政區域內的集體所有制礦山企業、私營礦山企業、個體采礦者以及在本行政區域內從事勘查施工的單位和個人進行監督管理,依法保護探礦權人、采礦權人的合法權益。上級地質礦產主管部門有權對下級地質礦產主管部門違法的或者不適當的礦產資源勘查、開采管理行政行為予以改變或者撤銷”。

(2)行政法對行政機關工作人員的違法行為的處罰做出了明確規定。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十六條規定,審批管理機關工作人員徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守,尚不構成犯罪的,依法給予行政處分。《礦產資源開采登記管理辦法》第二十五條規定,登記管理機關工作人員徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守,尚不構成犯罪的,依法給予行政處分。

(3)給礦業權人造成損失的,依法予以賠償或補償。《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第四十一條規定,國家設立國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區時,對應當撤出的原采礦權人,國家按照有關規定給予合理補償。

4 完善礦業權行政法保護的建議

4.1 加強對國有企業礦業權和非國有企業礦業權的平等行政法保護

現行礦業權的行政法保護較多強調對國有礦業權的保護,而我國《物權法》第三條明確規定:“國家實行社會主義市場經濟,保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”,國有企業礦業權和非國有企業礦業權均屬于物權,在法律上應享有同等的地位。

非國有企業礦業權享有與國有企業礦業權同等程度的保護,有利于發展有中國特色的社會主義市場經濟。

4.2 建立行政執法的有效溝通平臺

應建設行政執法的溝通平臺,了解并聽取作為行政相對人的礦業權人的意見。正當行政程序的最低限度應當包括公正是否作為義務、當事人是否告知、是否給予當事人表達意見的機會、是否履行了說明理由這4項。對礦業權的行政執法也同樣如此。

目前行政執法的一個重要問題在于,聽證程序不完善,雖然行政法規定了聽證程序,但聽證程序并不是礦業法規定的必經程序甚至是可選程序。加強礦業權的行政法保護需要加強溝通平臺的建設并完善聽證程序,這樣礦業權人的合理意見能夠及時反饋到行政機關,可以避免或減少不當行政執法所造成的損失。

4.3 理順民法保護和行政法保護的關系

明確民法保護與行政法保護的范圍及界線,在應適用民法保護的領域避免行政機關的不當干涉。

著重防范行政機關未經合法程序對礦業權的剝奪,用民法制度規范礦業權的消滅。根據我國現行法律,國家才是礦產資源的所有權人,如果礦業權人并非沒有按照法律規定履行應盡義務,行政機關就沒有隨意吊銷許可證、取消礦業權的權力。礦業權的消滅應當盡量使用民法制度來規范。

4.4 體現可持續發展與循環經濟的理念

進入21世紀以來,可持續發展已成為各國自然資源產權制度構建的基本原則。礦業權涉及到自然資源的開發與利用,對自然環境有較大的影響,也需要體現可持續發展與循環經濟的理念。目前的礦業權立法在這些方面重視不足,建議加強相應立法,以可持續發展與循環經濟的理念規范礦業產業的健康發展,完善礦業權的保護制度。

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(責任編輯 張大鵬)

Suggestion on the administrative protection of mining rights

Zhang Wen
(School of Earth Sciences and Resources,China University of Geosciences,Haidian District,Beijing 100083,China)

F426.1

B

張文 (1974-),男,中國地質大學 (北京)博士研究生,主要從事資源產業經濟及相關經濟法律制度研究。