新制度主義視閾下的當代中國政治制度創新探析*

羅 亮

(武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072)

新制度主義視閾下的當代中國政治制度創新探析*

羅 亮

(武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072)

對于當代中國政治發展而言,制度創新是改革開放以來中國政治發展的一個重要驅動力,中國政治發展的關鍵是制度的發展和創新。新制度主義政治學作為一種新的政治學研究范式,其三個主要流派為制度變革與制度創新的研究提供了一些獨特的視角和看法,分別提出了制度創新的三大邏輯,即理性選擇制度主義的工具性邏輯、社會學制度主義的適宜性邏輯和歷史制度主義的關聯性邏輯。三大制度創新邏輯的提出對于當代中國政治制度創新具有重要的啟示意義:我們既要推進政治理念的更新,為政治制度創新提供正確的方向指導;也要理順政治權力結構關系,為政治制度創新提供良好的制度環境;更要規范利益相關者的政治參與,為政治制度創新奠定堅實的動力基礎。

新制度政治學;制度創新;工具性邏輯;社會適應性邏輯;關聯性邏輯

縱觀整個政治學的發展史,大多數政治哲學家們都曾鐘情于制度和制度創新的研究。從古希臘的亞里士多德到近代的托克維爾、密爾、凡勃倫、康芒斯,再到現代的拉斯維爾、亨廷頓、戴維斯、諾斯等大批思想家都曾對制度變遷與制度創新這個問題進行著不同的思考與回答。新制度主義政治學也不例外,作為一種新的制度研究范式,其有關制度變革與制度創新的研究體現出獨特的視角和看法。

一、新制度主義政治學:流派與觀點

20世紀70年代以來,一批經濟學家突破傳統經濟學理論,開始采用經濟學的分析方法重新展開對制度的研究,并取得了豐碩的成果,如科斯的交易成本理論和產權理論、威廉姆森的公司理論、諾斯的制度理論等,形成了新制度經濟學,新制度經濟學對制度的特殊關注以及取得的巨大了成就無疑激起政治學界的極大興趣。新制度經濟學有關制度的系統闡述以及新制度分析方法的應用對政治學的發展具有極大的鼓勵和啟迪意義,政治科學研究者開始再度關注制度,把制度重新納入當代政治學的分析視野之中。但是,由于不同的學者關注的具體問題各不相同,因此,在新制度政治學內部也造成了極大的“分化”。在新制度政治學的大家族中,流派五花八門,主要可分為理性選擇制度主義、社會學制度主義和歷史制度主義三大流派。

(一)理性選擇制度主義

理性選擇制度主義是政治科學直接受經濟學新制度主義影響之后發展出來的一個流派。它最初產生于對美國國會行為的研究,國會制度安排的穩定性直接否定了行為主義政治學的理性選擇,導致人們轉向國會制度的研究,關注國會規則如何影響立法者的行為。由于更多地受新制度經濟學的影響。它借用了一套經濟學新制度主義的“理性人”假設、產權、交易費用等基本概念和框架來分析政治問題。其基本特征是:1.像經濟學一樣,采用一套典型的行為假設。假定相關的行為者都有固定的偏好或口味,行為是偏好最大化的工具,行動者在滿足偏好的過程中具有通過算計而產生的高度策略性。2.將政治過程看成是一系列從個體理性到集體非理性的集體行動的困境。3.強調對政治結果起決定性作用的策略性行為的作用,認為制度是塑造行為的方式和提供信息、減少不確定性的執行機制,使得“從交換中獲益”得以進行。4.建立起一套獨特的理論來解釋制度的產生問題。他們通過演繹的方式推導出某種具有模式化規范的制度功能,并用對行動者產生影響的制度功能所具有的價值來解釋制度的存在。[1]由此可見,理性選擇制度主義就是將理性選擇和制度研究結合起來而形成的一個流派,其基本觀點為:一方面,個體行動者仍然受功利最大化的動機所驅使,另一方面行動者的行為受制度框架的影響和控制,個體功利最大化的實現依賴于制度。

(二)社會學制度主義

社會學制度主義嚴格說來應該稱為社會學的新制度主義,它是20世紀70年代末從社會學組織理論這一分支學科中發展出來的一個新制度主義學術流派。一般說來,社會學主要有以下三個特征:首先,它“傾向于在更為廣泛的意義上來界定制度,認為制度不僅包括正式規則、程序、規范,而且還包括為人的行動提供意義框架的象征系統、認知模式和道德模板等。這種界定打破了制度與文化概念之間的界限。”[2]所以,在社會學制度主義看來,制度與文化是一對同義詞,這樣就把文化等非正式規則也納入了研究框架之內。其次,社會學制度主義對制度與個人行動之間的關系也有著自己獨特的見解。它強調制度安排賦予行動者一定的行為規范,政治人須在此界限內行事;“個人行動是通過規則或日常慣例而制度化的過程;歷史積淀下來的規則對于那些不處于歷史階段的人照樣具有影響”。[3]最后,確定了文化權威的價值體現在能夠為某些制度安排提供合法性基礎。在一定社會環境下,組織之所以采用某一制度,并不是因為它組織的目的(如效率),而是因為它提高了組織的合法性。“好”的制度并不單單由于其效率,更主要是由于它能創造集體價值和共同倫理,為政治認同提供基礎。由此可見,社會學制度主義試圖解釋的是為什么有些組織采用了一系列特定的制度形式,這些制度形式又是如何在組織之間或跨國界傳播的。

(三)歷史制度主義

“歷史制度主義的興起和發展是對20世紀60-70年代盛行的政治學集團理論和結構功能主義的一種反映。”[4]最早從嚴格的學術意義上使用和闡述“歷史制度主義”的是瑟達·斯科克波、凱瑟琳·絲蓮和斯文·史泰默等人,在他們看來,“廣義地說,歷史制度主義代表了這樣一種企圖,即闡明政治斗爭是如何受到它所得以在其中展開的制度背景的調節和塑造的”。[5]冠之以“歷史”,因為這一學派認為歷史是克服人類理性(工具理性,手段—目的的算計)局限性的一個主要途徑,他們以歷史為手段,從各國歷史發展和比較的過程中去探求制度變遷的不同過程,尋求在穩定的制度安排下政策變化的根源,以及政治制度與政治觀念的互動作用以解釋在特定制度局限下觀念變革如何能導致政策變化;之所以是“制度主義”是因為他們注重以制度為核心來來考察歷史,尤其以國家、政治制度為中心來分析歷史,強調制度是扎根于政體的組織結構或政治經濟中的正式或非正式的程序、慣例和規范等,它們包括憲法規則、官僚標準的執行程序等,由此可見,與理性選擇制度主義相比,歷史制度主義是更接近于傳統制度政治學的流派,它更關注制度在政治過程中的作用,“它把制度看作是一定的歷史情境的產物,而制度塑造行為者的目標或偏好,并影響著行為者的整個行動過程及其對工具性行為的選擇。”[6]根據美國學者彼得·豪爾和羅斯瑪麗·泰勒的概括,歷史制度主義具有以下四個相對明顯的特征:1.它傾向于在相對寬泛的意義上來界定制度與個人行為之間的相互關系;2.它強調在制度的運作和產生過程中權力的非對稱性;3.它注重分析制度的建立和發展過程中的路徑依賴和意外后果;4.它尤其關注將制度分析和能夠產生某種政治后果的其它因素整合起來進行研究。[7]

二、制度創新的三大邏輯:新制度主義的貢獻

就直觀層面而言,新制度主義政治學三個流派都關注制度的變遷和創新,強調制度的作用。都將制度看作政治生活中的核心要素,以制度為中心來解釋政治現象,分析制度變遷與制度創新。盡管有著共同的研究主題,但由于依托的理論資源不同,三個流派之間關于這個問題的研究路徑和解釋邏輯卻存在著極大的差異性。

(一)結果性邏輯:理性選擇制度主義的制度創新邏輯

在理性制度主義看來,任何制度是在“利益算計”的基礎建立的,因此,理性選擇制度主義的制度分析路徑是一種“算計路徑”。理性選擇制度主義堅持把“理性的個體”作為其制度分析的基礎,“他們假定,個人尋求最大化實現自己的一系列目標,而目標又由特定的偏好所設定,他們實現這一目標的手段也是策略性的。也就是說,他們會徹底考慮每一種方案,并選出使自身利益最大化的方案。總之,行動者的目標是既定的,并且是外生于制度分析的。”[8]所以,理性選擇制度主義關注的是人們在策略性算計基礎上的工具性行為,個人行為基于個人利益或效用最大化而產生,制度則是個人基于種種“自我利益的理性計算”的結果。

堅持“算計途徑”,在邏輯上展開便成為“結果性邏輯”(Logic of Consequentiality)。根據結果性邏輯,人們按照如下邏輯決定行為選擇:(1)我的選擇是什么?(2)我的價值(偏好)是什么?(3)對于我的價值(偏好)來說,我的選擇結果是什么?(4)選擇結果最好的方案。[9]這也就是說,行為者受其對于結果的偏好和預期的驅使,行為者盡可能地去實現自己的主觀愿望。行為者的行為與現實的期望保持一致性,制度是個人實現目標的一種實用工具。根據這樣的邏輯,理性選擇制度者對于制度創新的解釋持一種功能主義的解釋,它認為,制度的存在是為了實現一定目的,也就是承擔一定的功能,其經典的表述是:了解制度的存在須從制度所承擔的功能入手,即制度X(結果)的存在因為它承擔功能Y,功能的變化導致了X的出現。因此,行動者是為實現自己的價值而創設出制度,制度創新是一個具有高度的目的性和工具性特征的活動。理性制度主義首先假定了個體行為理性要素的存在,即個體利益的最大化,然而“在沒有制度規則存在的情況下,由理性的個體行動產生出集體理性的努力很可能變成集體的無理性,這是理性選擇制度主義進行制度分析時的一個核心觀點。”[10]而制度就是制定出規則對那些破壞集體利益的個人利益最大化行為加以限制,所以,制度是理性的行動者之間解決集體困境的結果,它是相關的利益主體為避免兩害達到兩利而形成的一種自我約束的契約式規則。“考慮到行為者是理性的,因此一旦對制度產生了某種邏輯上的需要,它就會被創造出來”。[11]而之所以這套制度被創造出來,主要是因為較之于其它制度而言,這種制度能夠為相關個體帶來更多的好處。基于理性選擇制度主義的這種邏輯,它在進行評價時的一個首要考慮因素就是效率,因此,評價制度好壞的主要標準是制度所產生的效果,最好的制度就是能夠最有效履行指定任務的制度。

由此可見,理性選擇制度主義的制度創新“研究的起點是,通過演繹的方式推導出某種具有模范化規范的制度功能,然后,他們通過指出對行動者產生影響的制度功能所能具有的價值,來解釋制度的產生和存續”。[12]在理性選擇制度主義看來,制度是被“給予”的,即制度可以很容易被創造,而不是一種歷史的、不同過程的結果。制度的創新在很大程度上是理性選擇的結果,也就是說,當現存的制度不能履行其形成之初被預想的功能時,人們就會對制度進行重新設計,可見,制度是行動者理性設計或在戰略互動的過程達成均衡的結果,制度設計是具有高度目的性和工具性特征的活動,其過程類似在自然狀態下,相對平等和獨立的個體之間自愿進行的契約簽訂。因此,制度是人類理性設計的產物,制度是可以人為設計的,也就是制度創新成功與否關鍵在于制度設計的好壞。正由于此,理性選擇制度主義特別關注制度的設計問題。

(二)適宜性邏輯:社會學制度主義的制度創新邏輯

關于制度與行為的分析,社會學制度主義與理性選擇制度主義采取不同的分析路徑。社會學制度主義者指出,“任何人在沒有其他人在場的情況下,仍然老老實地等候交通指示燈,他都會同意,此時存在著一種制度與行為的關系不是高度工具性的維度,或者說并不完全符合理性選擇理論的基本模式。社會學制度主義者就是常常突出這一維度的人:一方面,他們的理論強調的是制度影響基本偏好或自我認同的具體方式,而這些東西在理性選擇制度主義者看來往往是既定的;另一方面,他們又告訴我們說,即使是一個高度工具性的行動者,他可能會選擇某一具體情景下的特定策略,因此,應注意到的是制度背景會影響到行動者對策略的選擇”。[13]可見,在社會學制度主義看來,個人并不能單純視為追求利益最大化的“經濟人”或效用最大化的“理性人”,而應當把個人看出是出于各種不同制度背景之下的社會人,利益和效用的確認本身就需要有制度的存在。大量的經驗事實表明,個人受到規制、習俗、慣例等等的制約,他們的行為也更多的是基于對規范性的適當行為的確認,而不是基于利益計算所得的收益。

堅持制度分析的“文化途徑”,在邏輯上展開便成為“適宜性邏輯”。社會學制度主義認為,“適宜性邏輯”是政治行為的基本邏輯,人們的行為涉及到完成在某種情境之下特定角色的義務。這意味著人們在決定行為時,將按照如下邏輯進行:“(1)這是一個什么類型的情境?(2)在這種情境中,我是誰?(3)在這種情境中,對于我來說,不同行為的恰當性如何?(4)我做什么最恰當?”[14]適宜性邏輯是社會學制度主義解釋制度在政治生活中作用的一個核心概念,它構成了該學派的邏輯脈絡。他們認為,制度并不是人們簡單的理性計算結果,而是主體認知的產物,“被現代組織所使用的一些制度形式與程序,并不僅僅是因為它們在執行手頭任務時最有效率而被采用的,這里面有些有著某種超越“理性”的東西存在。相反,他們認為,這些形式與程序的有不少都應堪稱的文化的具體時間模式,類似于在有些社會中所設計出的神話與儀式,他們被吸收進組織以后,并不一定會提高他們正式的手段—目的的效率,而在更大程度上,是與文化實踐模式的傳播相關聯的一系列過程模式的結果。”[15]制度之所以被創新,不僅是因為它便于達到“帕雷托最優”,有助于制度創新主體節約成本,而且有文化方面的原因,即新建立的制度在文化上是必要的和適當的。因此,制度創新的過程,并不是單純是一個制度設計的問題,還是、并且更是一個在正式的制度條文與外部環境之間尋找合理平衡點的過程,它可以被視為是一個發現和適應人們之間共享的經驗、價值與觀念的過程。所以學習與適應是制度創新的根本手段。“制度通過學習過程來確認和適應變化的環境。”[16]制度在其演進過程中,必須不斷適應社會和歷史環境的變化。

由此可見,社會學制度主義者認為制度創新的成功與否,并不取決于制度的效率或其所帶來的結果,而主要考取決于一種制度的適宜性或適應力。具體來說,“有三個因素對制度創新具有重要意義:一是現實層面上的環境適應性,二是價值層面上的人民滿足度,三是意識層面上的政治合法性。這三個層面的要求決定了一個制度能否在特定社會環境中繼續發揮作用”。[17]在他們眼里,制度只要滿足人們的要求,使人感到滿意,且適應了現實環境,它就是事實上的“最優”,能存續下去,且獲得合法性和有效性。一個好的制度就是一個既能適應和挑戰環境又能創造公共利益和倫理價值的制度形式。

(三)關聯性邏輯:歷史制度主義的制度創新邏輯

與前兩種制度主義相比,歷史制度主義的制度分析框架最主要的特點就是其歷史觀和制度觀。在歷史制度主義者看來,歷史是某種事件生發的時機和環境,任何一種政治事件的展開都是在某一特定的歷史進程中出現的,而歷史這種時機和情境又內涵著制度的遺產。制度因素在這里被看作是歷史景觀中推動歷史沿著某一路徑發展的相對穩定和最為核心的因素。這正如保羅·皮爾森所說:“歷史制度主義是歷史的,他們認為政治發展必須被理解為一種隨時間而展開的進程;同時它又是制度的,它強調現時進程的當前含義存在于制度之中,而不管這些制度是正式的規則、政策結構還是非正式規范。”[18]正是從這種獨特的歷史視角出發,歷史制度主義在分析制度創新過程時特別強調“路徑依賴”。他們認為,任何制度創新是在已經充滿了制度的世界中進行的,所以制度創新分析的最好出發點是導致某種政策產生的最早制度選擇。“一旦政府在某個政策領域做出了最初的政策和制度選擇,那么除非有足夠的力量克服最初創造的慣性,那么這一被創造的模式將持續下去。這在歷史制度主義中被稱作‘路徑依賴’”。[19]

堅持制度的“路徑依賴”分析,在邏輯上展開便成為“關聯性邏輯”。歷史制度主義認為,任何一種政治事件的展開都是在某一特定的歷史進程中出現的,而在構成歷史進程的因素中,制度的作用最為顯著。然而,“歷史制度主義雖然關心制度在政治生活中所扮演的角色,但是很少有歷史制度主義者認為制度上產生某一政治后果的唯一因素。他們尤其傾向于將制度與其它因素一道定位于因果鏈之中,社會經濟的發展程度和觀念的分布狀況也是他們重點考慮的因素。”[20]這樣,制度和其他因素(如社會經濟發展、觀念信仰、歷史情勢的規定等)一道定位于因果鏈之中,構成了歷史制度主義的行為分析邏輯。在歷史制度主義者看來,一項制度一旦建立起來之后,制度運行過程中將引起利益主體之間的相互配合,從而產生合作利益,同時,制度創新過程中會導致一系列其他制度的產生,并誘發與之相聯系的組織和投資的出現。而且,正規制度創立過程中會形成大量作為其延伸的正式與非正式制度。因此,任何一項制度都不是單獨存在的,每一套制度的存在必然有相關制度來與之配套,制度與制度之間相互適應、相互補充和相互配合,從而形成一種相互拱衛和高度聯結的完整的體系,新的制度創新無疑會受到舊有的制度形塑。基于此,我們研究制度創新的時候,必須把它放在一個長時段的歷史時段中來理解,如果我們就不能看到某種制度安排的形成過程及其影響因素的具體展開過程,就不能真正理解制度創新的整個過程。

由此可見,與理性選擇制度主義者把目光定在當下不同,歷史制度主義者把注意力集中在歷史上,歷史制度主義特別重視歷史情境,尤其是既存制度與新制度的關聯性,強調制度創新在既有的制度基礎上的創新,而對制度反對全面地、理性地設計。在他們看來,制度的變遷是一個不斷演進的過程而非設計的產物。制度雖然是人為的,但并非任意設計或隨意執行的產物。“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的。否則,精心設計的制度很可能高度不穩定。”[21]任何一種既存的制度都是歷史上無數個體智慧的積累和載體,包含了制度成功與失敗的經驗,整個社會只有在此基礎上才能有更多的機會選擇和建立更好的制度形式。

毫無疑問,新制度主義政治學關于制度創新的三種研究路徑和解釋邏輯都表現出某些真知灼見。“每一個流派的文獻都真實的揭示了人類行為的不同維度,以及制度對人類行為所產生的不同影響。沒有一個流派的文獻看起來是錯誤的或不真實的。而且,每一流派都對既定制度下的作用力提供了部分解釋,或者說都抓住了人類行為及相應制度影響的不同維度”。[22]的確,任何一項制度創新的實現,既會受到相關參與者可能出現的利益算計的影響,也可能受到類似于文化或觀念的影響,而具體受到何種影響又往往依賴于既定的制度。利益驅動下的理性、文化形態中的觀念和作為歷史集裝器的制度在制度創新過程中發揮著一定的作用,都有自己的位置。但是我們也應注意的是,這三種要素并不是在單獨地起作用,它們在特定時空背景之下的出現順序和組合狀況的差異,才是決定政治后果的真正原因。[23]因此,我們在對制度創新進行分析時,就不但要看到這三種要素各自所起到的作用,而且還要看到它們在特定的歷史時空之中的出場順序和組合狀況。如果我們能以這種綜合的觀點、組合性的視角去看待制度及制度創新,那么我們對于制度創新的研究便有了新的思考起點。

三、當代中國政治制度創新:新制度主義的啟示

作為一種新興的政治學理論,新制度主義政治學的制度創新理論對中國政治發展研究的啟示在于,政治發展可以看作是一個政治制度創新的過程,人類社會就是在不斷的制度創新過程中實現政治發展的,中國政治發展的關鍵是制度的發展和創新。但要實現制度創新的成功,我們必須注重利益驅動下的理性、文化形態中的觀念和作為歷史集裝器的制度在制度創新過程中的重要作用。與經濟制度相比,政治制度的創新有著更強的路徑依賴,而只有開明的強有力的政治權威才能克服路徑依賴的阻力,通過制度變革來推動政治體系漸進發展,但是由于政治權威本身是原有體制的受益者,所以公民社會必須施加強大的制度需求壓力,但又不至于對現存制度構成威脅,使政治權威確信制度變革的預期收益大于預期成本時,政治權威才會有足夠的動力去進行制度創新以供給新制度。由此可見,制度創新還需要具備一系列相關的重要條件,在重大的制度轉型之前必須為之創設相關的制度環境。因此,我們應該運用制度創新的三大邏輯,即理性、文化與歷史邏輯來指導當代中國政治發展進程中的制度創新。具體說來,我們可以以三個維度來推動制度創新的實現。

(一)推進政治理念的更新,為政治制度創新提供正確的方向指導

社會學制度主義認為,推動制度創新的動力之一就是這些政治理念與現有政治制度之間的摩擦。當兩者之間的距離非常大的時候,它就能推動制度創新,向政治理念所倡導的方向發展。因此,政治理念更新是政治制度創新的重要基礎,也是政治制度創新的理論先導,它為制度創新提供了理想的“藍圖”,能夠推動人們嘗試變革,并且實現變革。

在中國傳統社會,大一統觀念和君權思想長期居于政治生活的主導地位,在此基礎上形成了相當穩定的價值體系和政治思維模式,正由于此,中國歷史上雖朝代更替頻繁,專制政體卻未有改變。辛亥革命后,雖推翻了封建統治,引進民主共和的政治理念,但卻并未能對社會形成很大的沖擊,封建社會的很多殘余糟粕依舊在社會中普遍存在。新中國成立后,由于各種因素的限制,在我國建立起來的是一種國家對社會資源的進行全面的控制和壟斷的高度集權的政治經濟體制,在這樣的體制之下,很多消極的因素不僅沒有清除,甚至還得到了強化。如特權思想、等級觀念、人治現象、官僚主義和家長作風等封建主義的陳腐政治觀念不僅得不到批判、抵制和糾正,甚至還日益強化。更可悲的是,一些諸如民主、平等、自由、人權、公平、正義等反映人類優秀政治文明成果的政治觀念,卻被簡單定性為資產階級的腐朽政治觀念加以批判和抵制。

直到黨的十一屆三中全會以后,中國開始由計劃經濟向市場經濟的進程,并提出了“解放思想、實事求是”的號召。在思想解放的旗幟下,我們黨借鑒人類政治文明的發展成果,提出了許多既符合人類政治發展一般原理又符合中國政治實際的先進的政治理念,如“依法治國”、“建設法治國家”、“三個代表”、“建設社會主義政治文明”等,使得中國的政治觀念有了很大的更新與發展。最近,溫家寶總理在各種場合多次講到要使正義成為社會主義國家制度的首要價值;胡錦濤主席更是在黨的十七大報告明確提出:“加強公民意識教育,樹立民主法治、自由平等、公平正義理念”。這三大政治理念,是對傳統社會主義政治理論的重大突破。隨著三大政治理念的提出,中國的政治理念將實現歷史性的重大更新,這給現行的政治制度提出新的要求和挑戰,同時也指明了政治制度創新的基本原則和前進方向。

(二)理順政治權力結構關系,為政治制度創新提供良好的制度環境

歷史制度主義認為,任何現實世界中的制度創新都是在既有的制度框架內進行的。制度的創新過程是在既有的制度基礎上展開,既存制度的差別對新制度的建立有著重大的影響。而當代中國的制度創新是在中國既存政治制度環境中進行的。審視當代中國,經過建國以來60年的發展,特別是改革開放以來30年的發展,已經建立起了比較完善的社會主義基本政治制度,而且這套政治制度基本上是先進的,是能夠適應當下中國經濟和社會發展的要求的,它能夠為制度創新提供一個基本的制度平臺。但是我們也應該看到,在國家基本政治制度之中,我們還有很多政治權力結構關系還沒有理順。因此,如果理順政治權力結構關系,為制度創新提供良好的制度環境也就成為當代中國政治發展的一個重要任務。

改革開放以來,我國制定了憲法和一系列法律,明確了各種政治主體的權力結構關系,但是在具體的政治實踐中,這些結構關系還是經常被弄亂甚至顛倒,而其中又以黨政關系最為嚴重。長期以來,在中國共產黨和國家的各級領導機構中嚴重存在著黨政不分、以黨代政的現象,有些黨組織把自己混同于國家政權組織,直接包攬人大和政府事務、社會事務和經濟事務。因此,理順權力結構關系首要任務就是要理順黨政關系。這正如鄧小平同志所說:“改革的內容,首先是黨政分開,解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵,要放在第一位。”[24]在國家政治生活中,黨和國家政權機關具有不同的性質、職能,共產黨處于領導地位,但主要是政治領導,其重要職能是制定和執行正確的路線、方針、政策,為國家機關的活動奠定政治基礎和確立政治目標。而國家政權機關的職能則是直接決定和管理國家事務。基于這些差異,我們要重新明確黨組織、人大、政府、司法機關的不同作用,理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關的權力結構關系。在理順黨政關系的基礎,我們還要進一步理順群眾團體、企事業單位等各種社會組織之間以及他們與國家政權機關、黨組織之間的關系。只有這樣,我們才能建立一個各權力主體之間權力配置平衡、分工明確、相互制約、相互協作的完善的制度體系,從而為制度創新提供一個良好的制度環境。

(三)規范利益相關者的政治參與,為政治制度創新奠定堅實的動力基礎

理性選擇制度主義認為,制度創新是制度創新主體根據成本效益分析進行權衡的結果,制度創新發生的前提條件,在于制度創新主體的利益計算,一項新的制度安排之所以能夠出現,是因為人們對它的預期收益超過預期成本。不管是哪一層次上的制度創新,其預期的制度創新收益都必須大于預期成本;否則,制度創新就缺乏經濟利益動機,因而不可能實現制度創新。從發生學的角度說,“如果預期的凈收益超過預期成本,一項制度安排就會被創新”。[25]盡管這種觀點不一定完全正確,但其對制度創新的動力無疑提供了部分的解釋。與制度創新具有密切利益相關的公民和組織(利益相關者),應該成為當下中國制度創新的一個主要推動力。

然而,從我國的現實來看,我國的制度創新很多都是通過自上而下的權力體系來推動的,上層通過試點新的方案來尋求合理的制度設計,然后加以推廣,這種制度創新方式重視了在制度創新過程中政治精英的理性設計作用,這本無可厚非,但它卻有個致命的缺陷,即忽視了那些與該制度具有密切利益相關的公民和組織(利益相關者)在制度創新過程中的作用。這個缺陷使得這種制度創新方式在邏輯上是存在嚴重的悖論的,因為制度創新本質上是一種利益的再分配,如果缺乏利益相關者的參與,這種制度創新遲早會因為動力不足而面臨困境,當前很多制度創新失敗的原因也正基于此。比1999年深圳大鵬鎮進行鎮長選舉改革。在制度創新過程中,學者、媒體、地方政府甚至像民政部這樣的中央部委都帶有極大的熱情來關注試點,對其非常推崇,但最終還是失敗了(2002年在“壓力”下最終被取消),這次創新的失敗這與其說“上面”不讓搞,倒不如說缺乏行動者的推動。如果改革是來自于大鵬鎮選民的推動,那么設計的制度和運行的規則不是想“收”就能“收”的。由此可見,公民社會的參與,尤其是利益相關者在制度創新中的參與,是推動制度創新的重要動力源泉。

一般來說,公民為表達利益進行的政治參與主要有兩種方式:一種是原子化的無序表達,另一種是組織化的集體表達。現代政治理論告訴我們,我們應該積極促進組織化的利益表達,防止原子化的無序表達,否則就有可能出現“街頭政治”、無序博弈和直接對抗。反觀現實,我們發現,盡管我國在立法層次上規定了公民擁有相當廣泛的政治權利,但在操作層面卻限制很多。這使得公民的很多利益表達由于參與途徑不暢通或制度運轉不靈,出現了許多“激進”并帶有“街頭政治”特點的堵路、游行、大規模上訪、攔訪等行為,[26]因此,如何通過制度化渠道將公民參與吸納到制度創新過程中來,轉化為制度創新的推動力,是當前中國政治發展面臨的一個新課題。

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(責任編輯:玉 東)

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1672-1071(2010)05-0040-07

武漢大學博士研究生科研自主基金項目“互聯網背景下的中國政治發展研究”(項目編號:20081150202000130)。

2010-09-13

羅亮(1984-),男,江西吉安人,武漢大學政治與公共管理學院2008級博士研究生,主要研究當代中國政府與政治、網絡政治與政治發展。