當代中國廉政建設的現實與趨向:一種基于政治學的分析*

張樹平

(上海社會科學院當代中國政治研究中心 上海 200020)

當代中國廉政建設的現實與趨向:一種基于政治學的分析*

張樹平

(上海社會科學院當代中國政治研究中心 上海 200020)

從政治學的視角來說,廉政建設是一種旨在制約腐敗現象,維護權力公共性及政治有效性的政治行為。對當前中國廉政建設現狀與趨勢的認識和把握,必須聯系中國政治發展的不同階段并兼顧廉政建設的連續性、發展性及現實性。對近年來中國廉政建設的經驗描述與理論推演的相互印證清晰地表明:當代中國的腐敗進入了一個多發期和平穩期,同時當前中國廉政建設也進入了一個發展期;對于轉型期的中國來說,體系化反腐仍顯得必要;當代中國廉政建設與民主成長及執政——治理體系之建設密切相關,并與執政黨轉型構成一種相互需求的共生關系;廉政建設之成效是反腐行動增進現實政治有效程度的邏輯后果,因而當代中國廉政建設必須超越對于腐敗的“追身式防御”模式,從增強新時期、新階段的政治有效性的戰略高度來謀篇布局。

廉政建設;現實;趨向;當代中國

在當前的中國,一個基本的事實是:腐敗問題及反腐倡廉建設越來越成為學界和社會大眾共同關注的焦點問題之一;同時,另一個基本的事實是:關于腐敗現象及廉政建設的現實及態勢,可謂言人人殊、眾說紛紜、莫衷一是。單就學界而論,由于不同學科具有不同的概念界定、研究方法與研究視角,因之往往導致對于當代中國腐敗問題及廉政建設迥然不同的認識及判斷,以及基于這種不同認識及判斷之上的、常常是相互暌違的戰略主張。此種現狀,就學術研究本身而言,固然無足驚異;然而對于當代中國反腐倡廉建設的實踐來說,此種認識上的分歧在現實之中將會造成某種程度的負面影響。換言之,通過嚴密、一貫的學理分析達成對于當前中國腐敗現狀及廉政建設態勢的理性認識及科學判斷,對于當代中國廉政建設的深入推進具有重要意義。本文即擬從政治學角度對當前中國廉政建設之現實與趨向進行分析。

一、基本概念:政治、腐敗與反腐敗

政治學家往往對作為其研究對象的“政治”有不同的理解和定義。譬如伊斯頓以“政治”為“價值的權威性分配”;拉斯維爾把“政治”看作“誰獲得什么?什么時候獲得?如何獲得?”;[1]《政治科學新手冊》的編者羅伯特·古丁和克林格曼則視“政治”為“社會權力在約束條件下的行使”[2]等等,不一而足。概言之,政治行為有其主體,政治行動有其指向的對象(通過權威加以分配的價值),政治過程有其中軸(權力行使)。政治領域的這些基本要素,諸如行為主體、指涉對象與中軸權力,既反映了人類社會對政治權威的基本需求,即人類社會構建一個良性政治的可能,同時又預留了政治領域在某些條件下走向衰變的空間,腐敗現象即為這種衰變的一個表現和一個方面。

關于腐敗,1961年《韋伯斯特第三版新國際字典》對貪污的定義是“公職被不當的考慮所誘導,致違犯責任”;印度政府對腐化的定義為:“在公職或公共生活中位居特殊職位的人,不當地和自私地運用其權力和影響力”;A dictionaryof the Social Science將腐敗界定為:“在公共生活里,以公共權力去的私人利益、升遷或特權,或取得一個團體或階級的好處,改種方式且破壞了法律或優良的道德行為標準”。亨廷頓認為:腐化可界定為政府官員為達到私己目的而違反公認之規范的行為。貝里(D.H.Bayley)指出:腐化是指因考慮私人利得而誤用權威的一般名詞。[3]概言之,腐敗作為政治社會的一種普遍現象,是指“公共權力為謀求私利的不當行使或濫用”。正如很多學者所指出的,腐敗是一種古老的、自然的、不易鏟除的政治現象。另一方面,為了維護政治之有效性,使得作為政治之伴生現象的腐敗不至于毀滅政治本身,反腐敗作為一種制約腐敗現象的政治行為,也伴隨著政治發展的歷史進程。

只有從上述意義上,我們才能清晰地理解政治、腐敗與反腐敗之間的關系:即政治是公共權力在約束條件下的行使;腐敗是公共權力的不當行使或者濫用,因而可視為政治生活的某種病變;而反腐敗,或者說反腐倡廉建設,是一種旨在制約腐敗現象,維護權力公共性及政治有效性的政治行為,因而構成現實政治建設不可或缺的有機組成部分。三者之間的關系告訴我們:第一,無論我們對于腐敗行為如何深惡痛絕,只要人類社會存在著對政治的需求,換言之,只要社會共同體之中存在著政治過程,也就相應存在著或大或小、或多或少、或顯或隱之腐敗的可能性,這種可能性或者會因政治清明、制度完備而得到遏制,但絕不因之而完全絕滅。第二,腐敗的嚴重性與現實政治的有效性之間,乃是一種此消彼長之互動關系,換言之,一方面,腐敗現象的存在及其惡化,最終將損毀作為現實政治存在與發展之基礎的政治有效性本身;另一方面,不論采取何種措施或者辦法,不論得自何種渠道,現實政治有效性的增強最終也必有利于遏制腐敗可能性及其實現。第三,與上述兩點相聯系,反腐敗或者說廉政建設的成效大小,從長遠來看,與其說是反腐力度(重視程度及猛烈程度)的直接后果,毋寧說是反腐行動增進現實政治有效程度的邏輯后果,用一個簡單的公式表示,即:反腐行動——政治有效性——廉政建設成效。這個公式可以導出兩個推論:其一,由于政治有效性內涵及重心依據現實政治發展之不同階段而有所不同,因之反腐戰略、措施及行動本身亦須與時俱進、相機而變,不可抱殘守缺、拘泥不化。其二,務必將反腐敗行動納入當前中國政治建設的整體部署之中,通過建設、生長的戰略求得對腐敗行為及現象之遏制,以“立”求“破”,以“破”促“立”,這是澄清政治、腐敗及反腐敗三者間關系所應給我們最大的啟示。

二、影響因素:影響廉政建設發展態勢的基本方面

根據上述界定,在現實政治中,廉政建設的發展態勢主要受到兩方面因素的制約:其一是當下社會腐敗現象的新變化、新態勢;其二是廉政建設在整個政治建設中之地位與作用,以及社會對此種地位與作用之認識的變化。歸根結底,這兩個影響因素均可以交匯到一點上,那就是當代中國政治的發展階段。因為無論是腐敗的形勢與特征,還是廉政建設的地位與作用的變化,都與現實政治的發展階段密切相關,都需要從其發展階段去理解。因此從政治學的視角來說,要理解和解釋當前中國廉政建設的新態勢,就必須首先理解當前中國政治的發展階段。

簡單地說,當前中國政治發展階段對廉政建設的影響與作用,可以分析為三個層面:第一,政治形態的一貫特征。所謂政治形態,系指“在一定社會形態下,政治上層建筑與經濟基礎和社會意識形態相互作用所形成的、以政治權力為中軸的政治生活的總和”,“根據政治形態的內涵,構成政治形態的要素主要有政治權力、政治結構、政治過程與政治意識”。[4]新中國成立六十年來,中國政治形態既有變遷,也有延續。這里主要涉及其延續性的一面,因為當代中國政治形態中的這種延續性因素,既是把握當前中國政治發展脈搏的出發點,也是理解當前中國廉政建設的基本前提。具體而言,中國政治形態的三個基本特征值得重視:其一,基于當代中國作為社會主義國家的性質以及作為發展中國家的現實,公共權力在中國經濟、社會發展中具有重要地位,扮演著獨特角色,這一點在評估腐敗(多發)風險時需要考慮;其二,中國共產黨在當代中國政治權力結構中的特殊地位決定了,執政黨反腐在廉政建設中具有特殊地位,執政黨反腐成效在相當大程度上事關當前中國反腐倡廉建設的最終成敗;其三,無論是作為一種延續六十年的“傳統”,還是作為當前中共及中國政府的莊嚴宣告,當代中國意識形態中的對于腐敗的“水火不容說”或者是“零容忍說”,也對當前中國廉政建設發展方向具有重要影響。概言之,上述政治形態之基本特征,事實上構成了中國廉政建設相對穩定的制度結構,它更多地使廉政建設呈現出一種連續性。

第二,政治建設的核心取向(的階段性變化)。如同經濟建設有重心轉移一樣,六十年來中國政治建設也存在核心取向的轉移,大略言之,凡歷三變:自建國后至于改革開放之前,為“公平與正義”;自1978年至于中共十六大之前,為“改革與發展”;自中共十六大以來,為“民主與治理”。這種核心取向的階段性變化,推動現實政治中反腐倡廉建設從“嚴刑重典”懲治腐敗到“為改革與發展保駕護航”,再到參與政治發展的建設效應(正面)的充分顯現,也呈現出次第演進的態勢。因此,政治建設核心取向的變化深刻影響了中國廉政建設的重心轉移,更多地使當前中國的廉政建設呈現出一種發展性。

第三,政治發展的客觀水平。客觀評估當代中國政治發展的現實水平,對于準確把握當前中國廉政建設的現狀及趨勢具有重要意義。從政治建設與政治發展的角度來說,一方面,當代中國各種體制、機制,特別是關涉到公共權力運作的若干體制、機制還不完善,法治化水平仍有待于進一步提高;另一方面,我們也應當看到,改革開放以來,中國社會自主性有相當之發展,信息技術及網絡空間亦得到進一步發展。當前中國的廉政建設必須有效回應這兩方面的影響或者說挑戰。換言之,當代中國政治發展的客觀水平構成了廉政建設的現實基礎,決定著廉政建設的可能采取的形式與戰略,更多地使廉政建設呈現出一種現實性。

因此,對當前中國反腐倡廉新態勢的認識和把握,必須聯系中國政治發展的不同階段,并需要兼顧廉政建設的連續性、發展性及現實性。筆者贊同一些學者的判斷,十六大以后的中國政治發展進入了一個新的歷史階段,[5]并且認為:人本性、關聯性和自主性是這一時期政治發展的顯著特征。[6]這三大特征亦深刻制約著作為當前中國政治建設有機成分的廉政建設的發展態勢:“人本性”要求在反腐倡廉建設中積極發揮不同主體之相對獨立性與創造性,重分尊重并切實保障人的權利與自由之實現;“關聯性”要求高度重視反腐倡廉各項舉措、制度、部署之間的交互性與滲透性,并力圖實現反腐倡廉與當下中國政治建設之間的良性互動;“自主性”客觀上要求當前中國的廉政建設超越對于腐敗行為、腐敗現象的單純適應性、防衛性行動,從增強新時期、新階段下政治有效性[7]的戰略高度來謀篇布局。

三、經驗觀察:對近三年來中國反腐倡廉建設的白描

從理論上說,政治發展的不同階段關聯著廉政建設總體特征的變化;從現實來看,這種新變化得到我們對近年來中國反腐倡廉建設經驗觀察的印證。2007年以來,借撰寫《中國政治發展進程》之便,筆者對當代中國反腐倡廉建設年度進展進行了近乎白描的簡單歸納(呈現)。這是一種非理論推演的,以事實和經驗為主的呈現方式。當不以理論建構或者意識形態宣傳為優先目的時,筆者對當前廉政建設的直覺把握是這樣的:

2007年,反腐倡廉工作呈現“體系化反腐”基本態勢,“體系化反腐”并不單純依賴某一種反腐手段或者方式,而是包含一系列相反相成、對立統一的反腐機制,即高層反腐與基層反腐并存、權力反腐與權利反腐互動、法律反腐與組織反腐共濟、預防腐敗與懲治腐敗并重、專項反腐與常態反腐并舉。筆者并且指出,隨著社會主義市場經濟的發展以及與之相適應的個體獨立與社會成長,以及中國政治民主化、法治化水平的明顯提高,當代中國反腐倡廉建設已經出現了一系列面向制度化、法律化的可喜趨勢,但是應該看到,這種趨勢仍在行進的路途之中;另一方面,即使中國政治達到了民主化、法治化的理想狀態,對于反腐倡廉來說,仍然不能廢止權力反腐、組織反腐、專項反腐等方式和手段的建設意義。因此,在可預見的足夠長的未來,中國反腐倡廉建設仍然不能不體現出“體系化”反腐時代的獨特景觀。[8]

2008年,反腐倡廉工作向縱深推進,以辯證思維和系統戰略推進當代中國反腐倡廉建設的特征更加明顯,反腐倡廉建設兼具遏制腐敗現象、打擊腐敗行為的清除效應與助推政治建設、加速政治發展的生長效應的特征亦更加明顯:一是反腐倡廉在司法領域本身深入推進,對承擔維護社會公平正義之責任的司法機關的監督與規范有所加強;二是反腐倡廉的范圍在兩個方向上有效擴展一方面,反腐倡廉向更為廣泛、更為“微小”的領域推展,另一方面,反腐倡廉向更為專業、更為“隱蔽”的領域和機構拓展;三是反腐倡廉更為借重民眾和社會的的監督,特別是輿論監督和網民監督;四是反腐體系的拾遺補闕加速推進,不斷擠壓腐敗生存空間。[9]

2009年,反腐倡廉建設以整體性、建設性思路推進,在領域(對象)、機構(主體)、制度、平臺四個方面做出了持續努力:其一,延伸反腐領域,完善反腐倡廉的監控系統。一方面,反腐倡廉工作增強了“傳統重點領域”反腐的力度,另一方面,更為重要的是反腐倡廉向以往重視不夠的新領域拓展,諸如吏治腐敗、國企腐敗、中介組織腐敗、涉外腐敗等,被納入更為嚴密的監控系統。其二,規訓反腐機構,打造反腐倡廉的過硬隊伍。在當代中國,執政黨的紀檢機關、政府內部的監察機構、以及政治體系內的司法機關,構成了反腐倡廉建設的主體力量,反腐機構本身的有力、高效與廉潔,直接關系當代中國反腐倡廉建設的成效和水平。其三,出臺反腐新規,建構反腐倡廉的制度體系。反腐倡廉系統建設在制度創新方面成效顯著,有效地減少了體制障礙和制度漏洞,完善了防治腐敗的體制機制。其四,創新反腐方式,構建反腐倡廉的網絡平臺。網絡在反腐倡廉建設中的作用明顯提升,但如何將網絡反腐整合進當代中國反腐倡廉系統之中,實現其與其他反腐方式之間的有效互動,仍是必須思考的重要課題。[10]

那么,從當前中國反腐倡廉建設的這三幅白描圖景中,我們能捕捉到哪些最值得我們注意的態勢呢?其一,當代中國對腐敗行為的遏制保持了一種持續性的積極姿態,腐敗現象蔓延到哪里,反腐就進行到哪里;腐敗現象可能發生在哪里,廉政建設就進展到哪里。其二,這種對于腐敗現象的“追身式防御”最初以追求即時的反腐成效為首要目標,這也許能為當代中國反腐倡廉基本格局提供較好的解釋:當前中國廉政建設承襲了始于鄧小平時代的對法律與制度的重視,并且繼續重視組織、權力等要素的在反腐實踐中的運用,同時自近年來越來越倚重公民及大眾參與的反腐效應。其三,隨著權利反腐、網絡反腐等公民政治參與形式的發展,民主要素在反腐倡廉建設中獲得累積性的成長,與之相聯系的是,廉政建設的治理效應逐步呈現。其結果和表現之一是,反腐倡廉在司法領域及權力系統內部的反腐機構本身深入推進,此舉表明廉政建設的縱深發展必將越來越多地推動當下中國治理體系本身的轉型。其四,無論是否出于自覺的規劃,隨著當前中國廉政建設與民主化的中國模式以及當代中國國家治理的發展越來越緊密地聯系在一起,當代中國持續有年的、對于腐敗現象的“追身式防御”模式必須也必然從內部實現自我超越,取而代之的將是旨在提升政治有效性的、立足長遠的廉政建設模式,至此我們才能說反腐倡廉本身真正回歸到了其作為政治建設有機成分的原始立場。

四、若干結論:值得進一步探討的若干觀點

毋庸諱言,上文對當前中國反腐倡廉建設的年度描述僅僅代表筆者一己之觀感,可能不夠準確、不夠到位,這樣的描述式的歸納也不可能足夠“深刻”,但它反映了當前中國反腐倡廉建設給予一個新近介入廉政研究者的直觀印象。并且,如同廉政建設的三年發展一樣,筆者對三年間廉政建設發展的描述是具有連續性和互補性的。因此,當這種經驗描述與理論推演相互印證時,我們就能得出比較可信的關于當代中國廉政建設新態勢的若干總結性的觀點。

第一,所謂腐敗的多發期、平穩期,以及廉政建設的發展期問題。從我們上文分析,以及透明國際一些數據來看,[11]當前中國的反腐形勢依然嚴峻,反腐倡廉任重道遠。但是另一方面,也正是從透明國際相關數據,以及近若干年來中紀委監察部公布的相關數據來看,[12]當前中國的腐敗也進入了一個相對平穩的時期。此外應當指出的是,這個腐敗的多發期和平穩期,也正是當前中國廉政建設的發展期。發展期的涵義是指,在這個時期或者階段,反腐倡廉建設能夠更多地、更為有效地發揮其政治建設效應(相對于其“破”的方面,即做減法的方面來說,更好地呈現其“立”的方面,即做加法的方面)。

第二,制度反腐與體系化反腐。多年以來,不少學者相繼指出中國的反腐倡廉已經實現從權力反腐到制度反腐的轉變。筆者認同制度反腐的方向,然而也僅僅是作為一種方向,作為一種現實則言之尚早;并且,權力與制度并非學術上的對應關系,因而權力反腐與制度反腐也并非非此即彼的兩個選項。此外,制度反腐需要某些基本的條件,正如一些學者指出的——制度與環境、制度與權力結構、制度與其實施之間的適應性,經常會造成“制度虛置”問題。在這種情形下,就有必要澄清何種廉政制度是有效的制度,何種制度安排乃是低效、甚或無效的制度安排。對于轉型期中國的廉政建設來說,一方面面臨有效制度供給不足的問題,另一方面馬同時面臨著低效甚至無效制度供給膨脹的可能與風險。因此筆者堅持認為,對于轉型期中國來說,從廉政建設的連續性、現實性和發展性角度來考慮,體系化反腐仍顯得必要。

第三,廉政建設與民主及治理的關系問題。隨著中國經濟、社會、政治領域的深刻變遷,當前中國腐敗的形勢與特征也在發生具有重要影響的內在變化,有學者指出,在當下中國,腐敗主體日益多樣化,涉案金額越來越大;腐敗涉及面越來越大,手段日益多樣和復雜;腐敗方式日益隱蔽,“合法化”、“民俗化”危險傾向日益顯現;紀委書記頻頻落馬,官匪勾結破壞力更大。[13]因此正如溫家寶總理所指出的, (通貨膨脹,再加上收入分配不公,以及)貪污腐敗,足以影響社會的穩定,甚至政權的鞏固。當前中國腐敗現象的此種“發展”,使得其對于當代中國政治體系的有效運作、對于作為當前中國政治建設主體內容的民主政治成長以及國家治理體系建設構成越來越嚴重的現實威脅。正是從這個意義上說,廉政建設成為當代中國政治建設越來越重要的組成部分。更進一步說,反腐倡廉建設與中國民主的進展、執政—治理體系的成長密切相關,換言之,中國當下與未來的反腐倡廉建設,既需有助于當代中國民主與治理之發展,亦從當代中國民主與治理之發展中獲得資源和動力。

第四,廉政建設與執政黨執政方式轉型的關系問題。上文指出,廉政建設與民主成長以及國家治理體系之發展緊密相關,然而在當前中國,無論是廉政建設、民主成長,還是治理體系轉型之成敗,莫不系于作為執政黨的中國共產黨自身執政方式轉型之成功與否。當下中國共產黨執政方式之轉型,有學者徑名之為“中國共產黨的轉型”。目下這種執政黨轉型,其內容涉及重建黨的意識形態、擴展自身社會基礎、厘清黨政關系以及發展黨內民主等諸多方面。[14]單就當前中國廉政建設與政黨轉型之關系來看,二者乃是一種相互需求的共生關系:一方面,執政黨治理方式之轉變,其最終目標在于達成一種更為規則、有序又不乏活力的政治體制與政治過程,這無疑是當代中國廉政建設所必需的一種制度環境;另一方面,通過當下正在進行之中的具體而微的反腐倡廉行動,通過重建廉政文化助推黨的意識形態重建、通過打造清廉政治以增強中共執政之合法性,通過重新審視黨政之間、黨的各層級之間、黨與自治社會之間政治資源的分布狀況,并加以清晰界分與合理調整;最后,通過反腐倡廉促動黨內民主要素的累積性增長,中共執政方式的轉型才能真正落實并富有現實意義。

最后,在當前中國反腐倡廉建設推進過程中是否存在某種潛在的風險?換言之,是否存在某種可能的風險或者陷阱阻礙著當代中國廉政建設獲得最終的成功?這個問題的提出與時下一種較為流行的觀感密切相關,即:近年來雖然政府反腐敗力度不斷加大,然而反腐敗斗爭似乎難有大的突破,[15]并且腐敗現象似乎越反越多。對于這種判斷,我們認為,并不能簡單以正確或者錯誤來下定論:首先,這種觀察并未深入到事物的本質層面,正如我們上文所指出的,與當前中國政治發展的階段相聯系,腐敗現象在當下中國進入了一個多發期這是事實;但是隨著當下中國“體系化反腐”的推進,中國廉政建設逐漸步入一個真正意義上的發展期,作為其結果,多發的腐敗行為亦被納入一種可控狀態,進入到一個平穩期。其次,這種觀察——不論其是否符合事實——提醒我們警惕一種可能的風險:當下中國各個層級(從中央到地方再到基層)、各個行業、各個系統不斷催生的林林總總的反腐措施、制度、法律、規章本身,是否真能使得腐敗進入一種可治理狀態?還是反而可能造成一種“法網愈密,腐敗愈盛”的狀況?筆者的回答當然很明確,我們認為前一種狀況最終會出現,但這并非是無條件的。換言之,我們應當創造何種條件以防止后一種結果的發生?我們認為,有兩個條件至為關鍵:一是我們創制的各種反腐措施、法律與制度,必須具有技術上的可操作性,相互之間構成一種配合、支持關系而不是相互打架,也就是說必須具有執行力;二是致力于構建制度運作以之為條件的基礎秩序或者基礎制度,譬如誠信、廉潔與正直,[16]從這里我們可以理解廉政文化建設的必要性。如果這兩個條件不能具備,則確有可能出現古羅馬歷史學家塔西佗所謂“國家愈糟,法網愈密”的陷阱,那么更進一步來說,如何確保這兩個條件本身在當代中國廉政建設推進過程中能夠有效建立呢?這就要回到本文一再重申、并擬以之作為最重要結論之一的觀點:當前中國廉政建設的最終成效,并非視目下反腐敗行動的猛烈程度而定,而是依其提升當代中國政治有效性的程度而定。從這個角度來說,當前中國反腐倡廉建設本身亦面臨一個轉型的要求,即突破對于腐敗行為或現象的圍堵策略,或者謂之近身防衛策略,提升境界、志存高遠、別立一格、順勢而為,從社會學角度來說,專注于促進中國社會基礎秩序之建設,從政治學的角度來說,致力于促進當代中國政治有效性之成長,這才應該是當代中國廉政建設所應擔負的真正重要的歷史使命,當然,也是當下中國廉政建設真正正確的現實戰略。

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(責任編輯:玉 東)

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1672-1071(2010)05-0047-06

2010-09-02

張樹平(1978-),男,四川彭山人,上海社會科學院當代中國政治研究中心副研究員,復旦大學政治學博士,主要研究方向為政治學理論、古典政治學、中國政府與政治。