論“人民代表會(huì)議”制度

李 格

論“人民代表會(huì)議”制度

李 格

人民代表會(huì)議是人民代表大會(huì)制度建立前的政權(quán)形式,對(duì)各地民主建政和過(guò)渡到人民代表大會(huì)制度具有重大意義。學(xué)術(shù)界迄今對(duì)人民代表會(huì)議制度尚缺乏深入研究,本文對(duì)這一制度的產(chǎn)生、組織和職權(quán),以及過(guò)渡到人民代表大會(huì)等問(wèn)題作了探討。

人民代表會(huì)議;各界代表會(huì);各界人民代表會(huì);人民代表大會(huì)

中華人民共和國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度。在人大召開(kāi)前,各地普遍建立的人民代表會(huì)議制度代行人大職權(quán),為直接過(guò)渡到人民代表大會(huì)制度奠定了基礎(chǔ)。

一

“人民代表會(huì)議”亦稱“人民代表會(huì)”,是人民代表會(huì)議制度的組織形式。中共中央最早確定建立人民代表會(huì)議制度始于 1947年。當(dāng)時(shí),解放戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折,隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利,建立解放區(qū)政權(quán)的問(wèn)題隨之提上日程。11月,中央批轉(zhuǎn)劉少奇主持的中央工委關(guān)于政權(quán)形式問(wèn)題給冀東區(qū)黨委的指示,提出各解放區(qū)一律建立人民代表會(huì)議政權(quán),主要內(nèi)容是:第一,“目前解放區(qū)各級(jí)政權(quán)形式,應(yīng)采取從下至上的代表會(huì)議制度,其名稱或稱農(nóng)民代表會(huì),或稱人民代表會(huì)均可(一般以稱人民代表會(huì)議為妥。中央注)”,“望在土地改革中,應(yīng)將解放區(qū)政權(quán),改組為人民代表會(huì)政權(quán)?！钡诙?各級(jí)人民代表會(huì)“為各級(jí)政府最高權(quán)力機(jī)關(guān),一切權(quán)力應(yīng)集中于代表會(huì),而不應(yīng)集中于委員會(huì),或群眾大會(huì)”?！坝筛骷?jí)代表會(huì)委派各級(jí)政府委員會(huì)及其他辦事機(jī)關(guān),在代表會(huì)的決議與指令之下進(jìn)行工作,各級(jí)政府委員會(huì)所進(jìn)行的一切工作,也均在代表會(huì)通過(guò)或批準(zhǔn)。”“各級(jí)政府機(jī)關(guān),應(yīng)向代表會(huì)報(bào)告自己一切工作,并請(qǐng)求審查和批準(zhǔn)。代表會(huì)對(duì)于政府的行政、立法、司法、監(jiān)察及武裝等一切事項(xiàng),均有權(quán)決議或否定之,各級(jí)政府須完全遵守并執(zhí)行代表會(huì)決議。”第三,土改中“被打倒的地主富農(nóng)及其他反動(dòng)分子,均不應(yīng)有選舉權(quán)與被選舉權(quán)(新式富農(nóng)應(yīng)除外,中央注)”,“各級(jí)代表會(huì)代表,縣以下由區(qū)、村人民直接選舉(亦可說(shuō)由人民直接委派),縣以上由區(qū)、縣人民間接選舉。各工廠各機(jī)關(guān)各部隊(duì),亦應(yīng)派代表到相當(dāng)?shù)拇頃?huì),代表任期以一年為宜?！薄按聿环Q職者,得隨時(shí)由選民撤回另派。各級(jí)政府委員會(huì)不稱職者,得由代表會(huì)全部或個(gè)別撤換、審核?！雹佟吨泄仓醒胛募x集》第 16冊(cè),中共中央黨校出版社 ,1992年 ,第 590、591、592頁(yè)。

此前,劉少奇曾于 1945年就張聞天建議成立東北聯(lián)合政府問(wèn)題,起草中共中央致東北局的復(fù)電,提出“可以考慮召集東北人民代表會(huì)議成立東北臨時(shí)行政委員會(huì),成為東北臨時(shí)政權(quán)機(jī)關(guān)并作公開(kāi)號(hào)召?！雹凇秳⑸倨婺曜V(1898—1969)》下卷,中央文獻(xiàn)出版社,1996年,第 43頁(yè)。但電報(bào)對(duì)于人民代表會(huì)議性質(zhì)、會(huì)議應(yīng)如何召開(kāi)等問(wèn)題,并未作進(jìn)一步說(shuō)明。中央批轉(zhuǎn)工委給冀東黨委的指示后,劉少奇再次起草中央致東北局電明確指示,關(guān)于東北的政權(quán)制度,應(yīng)研究工委致冀東電,“在一切群眾業(yè)已發(fā)動(dòng)的鄉(xiāng)村和城市,由下而上建立各級(jí)人民代表會(huì),并使之成為各級(jí)政府的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。”③《中共中央文件選集》第 16冊(cè),第 593頁(yè)。人民代表會(huì)議制度經(jīng)中央一年多時(shí)間的醞釀,確定為當(dāng)時(shí)最適合人民民主專政的組織形式。毛澤東在 1948年 9月中央召開(kāi)的政治局會(huì)議上確定,人民民主專政的國(guó)家,是以人民代表會(huì)議產(chǎn)生的政府來(lái)代表它的。他說(shuō),關(guān)于建立民主集中制的各級(jí)人民代表會(huì)議制度問(wèn)題,過(guò)去我們叫蘇維埃代表大會(huì)制度,蘇維埃就是代表會(huì)議,現(xiàn)在我們就用“人民代表會(huì)議”這一名詞。他還說(shuō):“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法,是實(shí)行代表大會(huì)及代表會(huì)議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的,但是還不足或者缺乏,現(xiàn)在要增加。辦法是用代表大會(huì)、代表會(huì)議代替干部會(huì)議。干部會(huì)議的好處是迅速、便利,召集比較容易,代表會(huì)議要保存干部會(huì)議的好處,不要太繁雜了?！雹堋睹珴蓶|文集》第 5卷,人民出版社,1996年,第136、137頁(yè)。1949年 3月,劉少奇在七屆二中全會(huì)上發(fā)言時(shí)指出:“人民代表會(huì)議是人民政權(quán)的主要組織制度、組織形式,有整個(gè)的代表會(huì)的系統(tǒng),由代表會(huì)選出各級(jí)政府委員會(huì)。這就是民主的形式,是由上而下與由下而上相結(jié)合的、行政命令與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合的一種主要的經(jīng)常普遍運(yùn)用的形式?！薄案鞯貞?yīng)抓住代表會(huì)這一形式,大量的搞。大革命時(shí)期我們沒(méi)搞,內(nèi)戰(zhàn)與抗戰(zhàn)時(shí)期搞得不多?，F(xiàn)在不能再拖了,如再拖延,就不足以反官僚主義,不足以有力地克服行政命令中的一切毛病?！彼麖?qiáng)調(diào)“現(xiàn)在各地應(yīng)成立人民代表會(huì)議。”⑤《劉少奇選集》上卷,人民出版社,1985年,第 424～425頁(yè)。劉少奇這個(gè)意見(jiàn)得到毛澤東贊同。⑥《劉少奇?zhèn)鳌?下),中央文獻(xiàn)出版社,1988年,第622頁(yè)。9月,《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》)明確規(guī)定,凡新解放地方一律實(shí)施軍事管制,由軍事管制委員會(huì)和地方人民政府“領(lǐng)導(dǎo)人民建立革命秩序,鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng),并在條件許可時(shí)召集各界人民代表會(huì)議?！薄霸谄者x的地方人民代表大會(huì)召開(kāi)以前,由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)。”⑦《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第 1冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社,1992年,第 5頁(yè)。人民代表會(huì)議制度在臨時(shí)憲法中得到確定。中央人民政府成立后,劉少奇還將人民代表會(huì)議提高到“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度,是我們國(guó)家的基本制度,是人民民主專政的基本組織形式”的高度。⑧《劉少奇選集》下卷,人民出版社,1985年,第 56頁(yè)。

二

在各地建立人民代表會(huì)議制度過(guò)程中,沒(méi)有工業(yè)區(qū)及大城市的區(qū)、村,人民代表會(huì)議實(shí)際上是農(nóng)民代表政權(quán)。中央最初規(guī)定,區(qū)、村人民代表會(huì),要在完成土地改革,群眾充分發(fā)動(dòng)起來(lái)后建立,土改中成立的各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)改組為人民代表會(huì)(農(nóng)民代表會(huì)),農(nóng)民協(xié)會(huì)中的“委員會(huì)”或“主席團(tuán)”轉(zhuǎn)為各級(jí)人民代表會(huì)常駐機(jī)關(guān)。⑨《中共中央文件選集》第 16冊(cè),第 590～591頁(yè)。以后因各地許多縣、區(qū)、村在土改中都建立起“臨時(shí)人民代表會(huì)議”或農(nóng)民代表會(huì)議,中央指示,在正規(guī)選舉縣、區(qū)、村三級(jí)(或縣、村二級(jí))人民代表會(huì)議不宜普遍建立的情況下,尚未建立臨時(shí)人民代表會(huì)議的地區(qū)應(yīng)使其建立起來(lái),以便在擴(kuò)軍、戰(zhàn)勤、負(fù)擔(dān)、生產(chǎn)等工作中起到積極作用。⑩《中共中央文件選集》第 17冊(cè),中共中央黨校出版社,1992年,第 590～591頁(yè)。1949年,中央為加速農(nóng)村建立人民代表會(huì)議制度又規(guī)定,區(qū)級(jí)政權(quán)在解放兩三周后便可直接組織人民代表會(huì),無(wú)須待農(nóng)民協(xié)會(huì)建立后再進(jìn)行改組。①《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷,人民出版社、中央文獻(xiàn)出版社,1993年,第 558頁(yè)。

城市建政過(guò)程比農(nóng)村復(fù)雜。在新解放城市實(shí)行軍事管制的初期,采取何種組織形式和方法聯(lián)系各界群眾,是城市工作亟待解決的重要問(wèn)題。城市解放后,原有的中共地下組織因長(zhǎng)期潛伏等原因,不可能與當(dāng)?shù)厝罕姶嬖趶V泛的聯(lián)系;各人民團(tuán)體如工會(huì)、學(xué)生會(huì)、青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)等也不可能立即組織起來(lái)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)派往這些城市工作的干部往往因情況不明,所反映的情況與群眾真正的要求相距甚遠(yuǎn)。有些派到城市的干部在毫無(wú)準(zhǔn)備的情況下召開(kāi)工廠職工大會(huì)或城市貧民大會(huì)、馬上成立工會(huì)和街道貧民組織,結(jié)果反被國(guó)民黨特務(wù)乘機(jī)混入,控制了群眾組織,造成領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與群眾的隔閡。各城市剛解放時(shí),領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)為了建立與群眾的聯(lián)系,普遍召開(kāi)各種座談會(huì),宣傳中共的政策并征詢大家意見(jiàn)。但這種座談會(huì)只是臨時(shí)性質(zhì),不能解決根本問(wèn)題。在東北和晉察冀、晉冀魯豫等一些解放較早的大中城市,還沿用了國(guó)民政府時(shí)期的舊制成立“臨時(shí)參議會(huì)”,作為咨議機(jī)關(guān)。但這種參議會(huì)在聘請(qǐng)參議時(shí),多偏重于舊社會(huì)上層,與群眾聯(lián)系并不密切。因此,在城市建立人民代表會(huì)議制度,首先必須建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與廣大群眾緊密聯(lián)系的組織形式。

1948年 11月,中央在關(guān)于新解放城市實(shí)行軍事管制的指示中,首次提出“建立臨時(shí)的各界代表會(huì)”②《中共中央文件選集》第 17冊(cè),第 488頁(yè)。,隨后發(fā)出關(guān)于組織各界代表會(huì)的指示,規(guī)定:第一,在城市解放后實(shí)行軍管的初期,應(yīng)以各界代表會(huì)為黨和政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的最好的組織形式。軍事管制委員會(huì)及臨時(shí)市政府出面邀請(qǐng)若干人為各界代表,組成各界代表會(huì),成為軍管會(huì)和臨時(shí)市政府在軍管初期傳達(dá)政策,聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān);第二,各界代表會(huì)人數(shù)不限。但每個(gè)代表應(yīng)有團(tuán)體的代表性,如各工廠、學(xué)校、機(jī)關(guān)、衛(wèi)戍部隊(duì);各革命團(tuán)體如秘密工會(huì)、學(xué)生會(huì)和婦女組織,各民主黨派如在解放前受反動(dòng)派壓迫的各黨派;舊商會(huì)或其他有代表性的,非反動(dòng)的團(tuán)體均可選出代表一二人。這些代表,均為聘請(qǐng)。代表必須經(jīng)過(guò)調(diào)查研究,確定人選,其中應(yīng)以勞動(dòng)人民及革命知識(shí)分子占多數(shù),盡可能多地請(qǐng)?jiān)c群眾有密切聯(lián)系的代表。在各人民團(tuán)體如工會(huì)、學(xué)生會(huì)的組織健全起來(lái)時(shí),他們的代表可經(jīng)各工廠和學(xué)校的群眾大會(huì)推選,再加以聘請(qǐng),以增強(qiáng)其代表性。第三,各界代表會(huì)的職權(quán),是由軍管會(huì)和市臨時(shí)人民政府賦予的。軍管會(huì)和市人民政府的各項(xiàng)政策及一切市政設(shè)施,均可向各界代表會(huì)報(bào)告,并經(jīng)過(guò)其討論和建議,再由軍管會(huì)和市政府作出最后決定,付諸實(shí)施。各界代表會(huì)可向軍管會(huì)和市政府提出各項(xiàng)市政建議。在實(shí)施過(guò)程中,各界代表須負(fù)責(zé)向其所代表的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、工廠、部隊(duì)、街道組織報(bào)告和解釋這些政策的內(nèi)容,并向各界代表會(huì)反映群眾意見(jiàn)。第四,各界代表會(huì)可選出主席、副主席,并組織秘書(shū)處以執(zhí)行日常事務(wù)。各界代表會(huì)為市人民代表會(huì)議召開(kāi)以前的臨時(shí)政府的協(xié)議機(jī)關(guān),故無(wú)對(duì)政府約束之權(quán)。③《中共中央文件選集》第 17冊(cè),第 529～533頁(yè)。

“各界代表會(huì)”與人民代表會(huì)議既有區(qū)別又有聯(lián)系。在城市軍管初期,“各界代表會(huì)”的性質(zhì)與人民代表會(huì)議不同。但是,在軍管期間城市各人民團(tuán)體如工會(huì)、學(xué)生會(huì)、婦女組織已經(jīng)恢復(fù)或組織起來(lái)以后,“各界代表會(huì)”改由各人民團(tuán)體直接或間接選舉產(chǎn)生(后改由充任、選派或聘請(qǐng)產(chǎn)生),名稱亦隨之改稱“各界人民代表會(huì)”?！案鹘缛嗣翊頃?huì)”的性質(zhì)即相當(dāng)于“人民代表會(huì)議”。對(duì)于“各界人民代表會(huì)”與“人民代表會(huì)議”之間的關(guān)系,當(dāng)時(shí)有的地區(qū)黨委認(rèn)識(shí)不清。1949年初,東北局曾請(qǐng)示中央,稱東北大多數(shù)城市已不再進(jìn)行軍管,且多數(shù)代表經(jīng)過(guò)人民團(tuán)體直接或間接的民主選舉,可否一律稱“人民代表會(huì)議”,而不稱“各界人民代表會(huì)”。中央明確答復(fù)說(shuō),在城市人民團(tuán)體已經(jīng)組織起來(lái)或原來(lái)就有組織的地方,各界人民代表會(huì)的代表由各人民團(tuán)體直接或間接選舉的,與有無(wú)名義上的軍管無(wú)關(guān)。各界人民代表會(huì)議與人民代表會(huì)議之間,也不應(yīng)再劃分什么區(qū)別。①《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第 1冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社,1998年,第 74頁(yè)。因此,“各界代表會(huì)”是人民代表會(huì)議的雛形,在各人民團(tuán)體組織起來(lái)的條件下可擴(kuò)大職權(quán),改變性質(zhì),轉(zhuǎn)為“各界人民代表會(huì)”,過(guò)渡到人民代表會(huì)議制度。

“各界代表會(huì)”過(guò)渡到“各界人民代表會(huì)”后,在條件成熟時(shí),可代行人民代表大會(huì)的職權(quán)。這些必要的條件主要是:新解放城市在當(dāng)?shù)剀姽軙?huì)和臨時(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)下建立起革命秩序;鎮(zhèn)壓了反革命活動(dòng);初步發(fā)動(dòng)了群眾;團(tuán)結(jié)了當(dāng)?shù)馗髅裰鼽h派、各人民團(tuán)體及各界人民;能夠行使民主權(quán)利,并獲得上級(jí)政府的批準(zhǔn)。1949年 8月,毛澤東出席北平各界代表會(huì)議時(shí)指出:“一俟條件成熟,現(xiàn)在方式的各界人民代表會(huì)議即可執(zhí)行人民代表大會(huì)的職權(quán),成為全市的最高權(quán)力機(jī)關(guān),選舉市政府。依北平的情況來(lái)說(shuō),大約幾個(gè)月后就可以這樣做了。這樣做的利益很多,希望代表們加緊準(zhǔn)備?！雹凇睹珴蓶|年譜(1893—1949)》下卷,第 548頁(yè)。11月,政務(wù)院第六次政務(wù)會(huì)議通過(guò)批準(zhǔn)《關(guān)于籌備北京市第二屆各界人民代表會(huì)議的報(bào)告》,批準(zhǔn)該代表會(huì)議執(zhí)行人民代表大會(huì)職權(quán)。北京市隨后召開(kāi)第二屆各界人民代表會(huì)議,宣布代行市人民代表大會(huì)職權(quán),決定施政方針,通過(guò)市第二屆人民代表會(huì)議組織條例和市政府暫行組織大綱,選舉聶榮臻為北京市市長(zhǎng)。

新解放城市建立人民代表會(huì)議制度一般經(jīng)過(guò)三個(gè)步驟。第一,組織“各界代表會(huì)”作為軍管會(huì)和臨時(shí)市政府聯(lián)系各界群眾的協(xié)議機(jī)關(guān);第二,“各界代表會(huì)”經(jīng)各人民團(tuán)體直接或間接選舉后,過(guò)渡為“各界人民代表會(huì)”;第三,“各界人民代表會(huì)”在條件成熟后,經(jīng)上級(jí)政府機(jī)關(guān)批準(zhǔn),代行人民代表大會(huì)職權(quán),選舉產(chǎn)生地方各級(jí)政府。③許多地區(qū)經(jīng)人民代表會(huì)議選舉后,各級(jí)官員仍是原來(lái)的官員,但性質(zhì)頗不一樣。地方政府在未經(jīng)選舉前,是由上級(jí)政府委派的。經(jīng)過(guò)選舉,體現(xiàn)了人民的民主權(quán)利,人民民主通過(guò)人民代表會(huì)議的組織形式固定下來(lái),使政府威信進(jìn)一步得到提高。在此有兩個(gè)需要注意的問(wèn)題:一是各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)后,仍與人民代表大會(huì)存在重要區(qū)別。人民代表大會(huì)的職權(quán)是全權(quán)而不是代行的,代表由人民直接選舉或由下級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉,而不是由人民團(tuán)體選舉產(chǎn)生的。二是人民代表會(huì)議制度是在軍事管制條件下建立的。因當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)還在一些地方進(jìn)行。在新解放區(qū),土地改革還沒(méi)有完成、人民尚未組織起來(lái),民主政權(quán)有待建立。這就只有依靠實(shí)行軍事管制來(lái)保證人民的民主權(quán)利,使民主建政工作順利進(jìn)行。軍管與人民代表會(huì)議制度是人民民主專政在不同階段的組織形式。軍管作為人民民主專政的最初階段,確保了人民代表會(huì)議制度的建立。軍管時(shí)間的長(zhǎng)短,則必須根據(jù)軍管的各項(xiàng)任務(wù)是否全部完成而決定。只有在反革命已經(jīng)肅清,土地改革已經(jīng)完結(jié),人民大多數(shù)已經(jīng)被組織起來(lái),各級(jí)人民代表會(huì)議和人民政府已經(jīng)能完全履行職權(quán)時(shí),軍管會(huì)的一切權(quán)力才被各級(jí)人民政府所取代。

三

毛澤東對(duì)于開(kāi)好各界代表會(huì)和各界人民代表會(huì)議極為重視,要求借此使城市黨組織和各界人民代表親密結(jié)合,經(jīng)過(guò)代表去團(tuán)結(jié)各界人民,克服困難,恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn),并克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的官僚主義。④《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷,第 558頁(yè)。他強(qiáng)調(diào):“必須將各界人民代表會(huì)議看成是團(tuán)結(jié)各界人民,動(dòng)員群眾完成剿匪反霸,肅清特務(wù),減租減息,征稅征糧,恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn),恢復(fù)與發(fā)展文化教育,直至完成土地改革的極重要的工具。”⑤《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第 1冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社,1987年,第 167頁(yè)。從 1949年起,毛澤東連續(xù)起草中共中央有關(guān)人民代表會(huì)議的指示,對(duì)各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)令督催。他在歷次指示中分別規(guī)定:第一,3萬(wàn)以上人口的城市均須開(kāi)各界代表會(huì)。中小城市每月至少一次,大城市每月或每?jī)蓚€(gè)月一次,每次開(kāi)會(huì)至多三天。會(huì)議每次集中解決一兩個(gè)問(wèn)題,代表半年改選一次,連選者得連任,不稱職者改換。會(huì)后向人民傳達(dá)和解釋會(huì)議的報(bào)告和決定。第二,各縣召開(kāi)縣各界代表會(huì)議,由農(nóng)會(huì),工會(huì),學(xué)生會(huì),文化教育、工商業(yè)界及黨政軍選派代表,可選若干開(kāi)明紳士參加,討論全縣工作。大縣代表 200余人,中縣代表 100余人,小縣代表數(shù)十人?？h各界人民代表會(huì)議,由各省委、區(qū)黨委、地委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo),不論新區(qū)老區(qū)一律舉行?？h的各界代表會(huì)的成分,應(yīng)包括黨政軍的代表,農(nóng)民及工人的代表,革命知識(shí)分子及婦女的代表,工商業(yè)的代表,及若干開(kāi)明士紳的代表。第三,無(wú)論是各界代表會(huì)議,或人民代表會(huì),黨員均不要太多,以能保證通過(guò)決議為原則。會(huì)議之前由黨委(市委、縣委等)召集代表中的黨員開(kāi)會(huì)一次,決定方針。①《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷,第 552、556、558、565、564頁(yè)。中央人民政府成立不久,毛澤東向各中央局負(fù)責(zé)人批轉(zhuǎn)饒漱石關(guān)于在上海附近松江縣各界人民代表會(huì)議經(jīng)驗(yàn)的電報(bào),要求各中央局通令所屬一律仿照辦理。他隨后又批轉(zhuǎn)薄一波關(guān)于華北各界代表會(huì)情況的報(bào)告,指示華北各城市所開(kāi)各界代表會(huì)議的經(jīng)驗(yàn),可以為一切各界代表會(huì)議或人民代表會(huì)議所取法。②《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第 1冊(cè),第 51、104頁(yè)。松江和華北兩個(gè)典型經(jīng)驗(yàn),對(duì)推動(dòng)各地區(qū)開(kāi)好各界代表會(huì)和各界人民代表會(huì)議,產(chǎn)生了很大的推動(dòng)作用。至 1949年 12月,全國(guó) 10%左右的地區(qū),大約400萬(wàn)人口獲得了解放,且大多數(shù)縣、市已具備召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的條件。③《新華月報(bào)》第 1卷第 3期,第 616頁(yè)。在此基礎(chǔ)上,中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)并公布了省、市、縣三級(jí)《各界人民代表會(huì)議組織通則》(以下簡(jiǎn)稱《通則》),規(guī)定各界人民代表會(huì)議的產(chǎn)生、組織、職能如下:

(一)省各界人民代表會(huì)議由省人民政府呈請(qǐng)中央人民政府批準(zhǔn)召集;市、縣各界人民代表會(huì)議分別由市軍管會(huì)及市人民政府或縣人民政府召開(kāi)。凡反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義,贊同《共同綱領(lǐng)》,年滿 18歲的人民,除患精神病及褫奪公權(quán)者外,不分民族、階級(jí)、性別、信仰,均可當(dāng)選為各界人民代表會(huì)議代表。省各界人民代表會(huì)議代表名額不受限制,由縣、市為單位推選產(chǎn)生。少數(shù)民族聚居地區(qū),實(shí)行民族區(qū)域選舉。市、縣各界人民代表會(huì)議代表名額依市、縣的大小進(jìn)行分配:20萬(wàn)人口以上的市,代表 200人至 500人左右;3萬(wàn)人口以上的市,代表 100人至 200人左右。50萬(wàn)人口以上的縣,代表 300人至 500人左右;20萬(wàn)至 50萬(wàn)人口的縣,代表 200人至 300人左右;20萬(wàn)人口以下的縣,代表 100人至 200人左右。

各界人民代表會(huì)議的代表由“充任”、“選派”和“邀請(qǐng)”產(chǎn)生:省、市、縣人民政府和市軍管會(huì)代表,分別由省正、副主席、秘書(shū)長(zhǎng)、各廳廳長(zhǎng)、法院院長(zhǎng),市軍管會(huì)正、副主任、正、副市長(zhǎng),正、副縣長(zhǎng)充任;各民主黨派、各人民團(tuán)體、駐該省、市、縣各機(jī)關(guān)及部隊(duì)的代表,由各單位自行選派;受邀代表,省各界人民代表會(huì)議代表由省人民政府與省協(xié)商委員會(huì)商定邀請(qǐng),或由省人民政府直接邀請(qǐng);市各界人民代表會(huì)議代表由市軍管會(huì)、市人民政府和市協(xié)商委員會(huì)商定邀請(qǐng),或由市軍管會(huì)、市人民政府邀請(qǐng);縣各界人民代表會(huì)議代表或由縣人民政府決定邀請(qǐng)?？h各界人民代表會(huì)議農(nóng)民代表,由鄉(xiāng)(行政村)農(nóng)民代表大會(huì)或農(nóng)民大會(huì)產(chǎn)生,亦可由區(qū)和縣農(nóng)民代表會(huì)議產(chǎn)生。省各界人民代表會(huì)議代表任期 2年;市、縣各界人民代表會(huì)議代表在代行市、縣人民代表大會(huì)職權(quán)后任期 1年,均連選得連任,并得更換。

(二)凡召開(kāi)省各界人民代表會(huì)議的地方,即代行省人民代表大會(huì)職權(quán)。包括聽(tīng)取與審查省人民政府的工作報(bào)告;決定省的施政方針和政策;審查與通過(guò)省人民政府的預(yù)決算;建議與決議有關(guān)省政興革事宜;選舉省人民政府主席、副主席、委員,組成省人民政府委員會(huì)。

市各界人民代表會(huì)議在軍管初期,為軍管會(huì)和市人民政府傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)。其職權(quán)為:聽(tīng)取軍管會(huì)及市人民政府關(guān)于施政方針、政策、計(jì)劃及工作情況的報(bào)告,提出批評(píng)和建議;向軍管會(huì)及市人民政府反映人民的意見(jiàn)和要求,建議有關(guān)市政興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋市各界人民代表會(huì)議的決議案,并協(xié)助市人民政府動(dòng)員人民推行之。市各界人民代表會(huì)議經(jīng)直屬上級(jí)人民政府批準(zhǔn),可代行市人民代表大會(huì)職權(quán),即:聽(tīng)取與審查市人民政府的工作報(bào)告,決定市的施政方針和政策;審查與通過(guò)市人民政府的預(yù)決算;建議與決議有關(guān)市政興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋市各界人民代表會(huì)議的決議案,并協(xié)助市人民政府動(dòng)員人民推行之;選舉市人民政府市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、委員,組成市人民政府委員會(huì)。

縣各界人民代表會(huì)議在代行縣人民代表大會(huì)職權(quán)以前的職權(quán)為:聽(tīng)取縣人民政府的工作報(bào)告,并提出批評(píng)和建議;向縣人民政府反映人民的意見(jiàn)和要求,討論并建議有關(guān)縣政興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋縣各界人民代表會(huì)議的決議案,并協(xié)助縣人民政府動(dòng)員人民推行之?？h各界人民代表會(huì)議經(jīng)省人民政府批準(zhǔn),可代行縣人大職權(quán)。即:聽(tīng)取與審查縣人民政府的工作報(bào)告;審查與通過(guò)縣人民政府的預(yù)決算;建議與決議有關(guān)縣政的興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋縣各界人民代表會(huì)議的決議案,并協(xié)助縣人民政府動(dòng)員人民推行之;選舉縣人民政府縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、委員,組成縣人民政府委員會(huì)。

(三)省、市、縣各界人民代表會(huì)議均設(shè)主席團(tuán),選舉主席若干人組成,設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)一人,副秘書(shū)長(zhǎng)若干人,處理會(huì)議日常事務(wù)。各級(jí)各界人民代表會(huì)議設(shè)提案審查委員會(huì)及其他委員會(huì)。

各界人民代表會(huì)議所設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)均為協(xié)議性質(zhì)。省、市各界人民代表會(huì)議休會(huì)期間,分別設(shè)立各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)(簡(jiǎn)稱省、市協(xié)商委員會(huì)),由各界人民代表會(huì)議選舉主席一人,副主席若干人及委員若干人組成。省、市協(xié)商委員會(huì)的職權(quán)為:協(xié)助本級(jí)人民政府實(shí)行人民代表會(huì)議決議;協(xié)商并提出對(duì)本級(jí)人民政府的建議;協(xié)助本級(jí)人民政府動(dòng)員人民支援前線,建立革命秩序,鎮(zhèn)壓反革命并參加建設(shè)工作;負(fù)責(zé)進(jìn)行下屆省、市人民代表會(huì)議的準(zhǔn)備工作;負(fù)責(zé)進(jìn)行本省、市民主統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。省、市協(xié)商委員會(huì)均由主席主持委員會(huì)會(huì)議,并推定秘書(shū)長(zhǎng)一人,副秘書(shū)長(zhǎng)若干人協(xié)助工作。協(xié)商委員會(huì)設(shè)各種委員會(huì),推定主任一人主持。縣各界人民代表會(huì)議休會(huì)期間,設(shè)常務(wù)委員會(huì),由縣各界人民代表會(huì)議選舉主席一人,副主席若干人及委員若干人組成。其職權(quán)是:協(xié)商并提出對(duì)縣人民政府的建議;聯(lián)系代表,協(xié)助政府動(dòng)員人民推行各種工作;負(fù)責(zé)進(jìn)行下屆各界人民代表會(huì)議的準(zhǔn)備工作。①以上分別見(jiàn)《省各界人民代表會(huì)議組織通則》、《市各界人民代表會(huì)議組織通則》、《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》,中央人民政府法制委員會(huì)編《中央人民政府法令匯編(1949—1950)》第 1冊(cè)(法律出版社,1982年)第 125、138～140、141～143頁(yè)。另《省各界人民代表會(huì)議組織通則》同樣適用于大行政區(qū)各界人民代表會(huì)議。

四

《通則》的公布,為完善人民代表會(huì)議制度,加快各地民主建政提供了法律保證。

中共領(lǐng)導(dǎo)人此前有關(guān)開(kāi)好各界人民代表會(huì)議的指示,多著眼于團(tuán)結(jié)群眾,完成任務(wù),克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的官僚主義等問(wèn)題。根據(jù)《通則》的規(guī)定加快了建政工作。在一些已召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議并代行人民代表大會(huì)職權(quán)的地區(qū),民主化得到進(jìn)一步完善。如 1951年 2月召開(kāi)的北京市第三屆各界人民代表會(huì)議,與前兩屆相比,不僅代表人數(shù)增加,而且 83%的代表是由人民選舉的;受邀代表只占 17%;政府代表只占 3%。選舉方式也根據(jù)多數(shù)選民未經(jīng)歷過(guò)選舉且不識(shí)字的客觀條件盡量做到民主化:公營(yíng)工廠和?？埔陨系膶W(xué)校,由選民大會(huì)直接選舉,郊區(qū)農(nóng)民及工商界、青年、婦女代表和區(qū)域代表,由選民代表會(huì)議選舉。在選舉時(shí),凡識(shí)字并有過(guò)多次選舉經(jīng)驗(yàn)者采用無(wú)記名投票,有的地方,在討論候選人名單后,采用舉手表決的方式。劉少奇當(dāng)時(shí)曾稱贊北京市創(chuàng)造的選舉方式,是根據(jù)國(guó)內(nèi)多數(shù)群眾沒(méi)有選舉經(jīng)驗(yàn)甚至一部分人不識(shí)字,無(wú)法采取“普遍、平等、直接、無(wú)記名投票”選舉的情況下,唯一可行的民主方式。②《劉少奇選集》下卷,第 54～55頁(yè)。對(duì)于那些雖開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議,但尚未代行人大職權(quán)的地區(qū),政務(wù)院將開(kāi)好各界人民代表會(huì)議作為建政的首要任務(wù),并使代表會(huì)議迅速地代行人大職權(quán)。當(dāng)時(shí),政務(wù)院副總理兼政法委主任董必武強(qiáng)調(diào),各界人民代表會(huì)議召開(kāi)后,“只要條件成熟,就應(yīng)立即代行人民代表大會(huì)的職權(quán)”。他指出:“目前在各級(jí)人民代表會(huì)議中應(yīng)以開(kāi)好縣級(jí)各界人民代表會(huì)議為關(guān)鍵。因?yàn)榭h以上的省級(jí)人民代表會(huì)議,一般都開(kāi)得好;縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)人民代表會(huì)議數(shù)目太多,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不易照顧得周到。如能開(kāi)好縣級(jí)人民代表會(huì)議,那對(duì)開(kāi)好區(qū)、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議就能起到模范和領(lǐng)導(dǎo)的作用?！彼麖?qiáng)調(diào):“那些已召開(kāi)人民代表會(huì)議尚未代行人民代表大會(huì)的縣,應(yīng)迅速使人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)?！雹佟抖匚溥x集》,人民出版社,1985年,第 299頁(yè)。1951年,在全國(guó) 2068個(gè)縣中(臺(tái)灣、西藏及其他地區(qū)內(nèi)等于縣的諸單位尚沒(méi)有計(jì)算在內(nèi)),共有 2038個(gè)縣召開(kāi)了人民代表會(huì)議,占總數(shù)的 98.5%。其中,代行人民代表大會(huì)職權(quán)的有 186個(gè)縣?！锻▌t》公布后各地建政工作發(fā)展迅速。1953年初,各地鄉(xiāng)人民代表會(huì)議的代表絕大多數(shù)已由人民直接選舉,并從一開(kāi)始就執(zhí)行了鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的職權(quán);縣(市)各界人民代表會(huì)議的多數(shù)代表也由人民選舉。全國(guó)各縣及相當(dāng)于縣的行政單位有 1/3以上代行了縣人民代表大會(huì)職權(quán),華北和東北代行人大職權(quán)的縣已超過(guò)一半。全國(guó)各省市已有2/3以上代行了人民代表大會(huì)的職權(quán),選舉了人民政府。②《董必武選集》,第 334～335頁(yè)。至 9月,全國(guó)各地普遍召開(kāi)了各界人民代表會(huì)議;全國(guó)各省(不包括臺(tái)灣省)、市人民代表會(huì)議和 1/3以上的縣人民代表會(huì)議,已代行人民代表大會(huì)職權(quán);在少數(shù)民族居住地區(qū),多數(shù)召開(kāi)了各族各界人民代表會(huì)議,并建立了各級(jí)的民族自治區(qū)或民族民主聯(lián)合政府。③彭真:《關(guān)于政治法律的報(bào)告》,《論新中國(guó)的政法工作》,中央文獻(xiàn)出版社,1992年,第 80頁(yè)。

人民代表會(huì)議制度的建立,使廣大群眾經(jīng)歷了政權(quán)建設(shè)的教育和錘煉,具備了民主選舉的經(jīng)驗(yàn),為從人民代表會(huì)議直接過(guò)渡到人民代表大會(huì)制度奠定了基礎(chǔ)。1952年底,中共中央根據(jù)斯大林的意見(jiàn),決定提前召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì),立即籌備普選,制定憲法。④關(guān)于中共中央根據(jù)斯大林的意見(jiàn)決定提前召開(kāi)第一屆全國(guó)人大的問(wèn)題,詳見(jiàn)李格《人民政協(xié)在一屆全國(guó)人大召開(kāi)前后職能和組織的變化》(《中共黨史研究》2009年第 9期)。因時(shí)間緊迫,任務(wù)艱巨,當(dāng)時(shí)有不少民主黨派和民主人士對(duì)能否順利完成選舉工作深感擔(dān)心。但是,由于全國(guó)各地區(qū)建立了人民代表會(huì)議制度,所有省、市及一部分縣的人民代表會(huì)議已經(jīng)代行了人民代表大會(huì)職權(quán),全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉工作在中央選舉委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地加緊進(jìn)行。1954年,中央選舉委員會(huì)決定,省、市、縣人民代表大會(huì)應(yīng)分別援引省、市、縣《各界人民代表會(huì)議組織通則》的規(guī)定,由本級(jí)人民政府召開(kāi)。⑤《中央選舉委員會(huì)、政務(wù)院關(guān)于召開(kāi)省、市、縣人民代表大會(huì)的幾個(gè)問(wèn)題的決定》(1954年 4月 15日)。隨后,全國(guó) 150個(gè)省轄市、264個(gè)縣、自治縣及縣一級(jí)的單位和 170個(gè)中央直轄市的區(qū),全部召開(kāi)了人民代表大會(huì)會(huì)議或人民代表會(huì)議,以無(wú)記名投票的方式,分別選舉省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會(huì)代表 16680人。接著,各省(不包括臺(tái)灣省)、直轄市和內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方和昌都地區(qū)先后召開(kāi)人民代表大會(huì),討論憲法草案、審查政府工作報(bào)告,選舉出全國(guó)人民代表大會(huì)代表1136人。軍隊(duì)和華僑代表大會(huì)共選舉出代表 90人?？傆?jì)各地區(qū)各單位(不包括臺(tái)灣省)人民代表大會(huì)或人民代表會(huì)議共選出全國(guó)人民代表大會(huì)代表 1226名,順利完成了中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的選舉工作。⑥《中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件》,人民出版社,1955年,第 159～160頁(yè)。

(本文作者 當(dāng)代中國(guó)研究所研究員北京 100009)

(責(zé)任編輯 劉學(xué)禮)

On the System of“People’s Representative Conference”

Li Ge

The system of people’s representative conference initially decided by the CPC CentralCommitteewas a form of political power before the establishment of the system of people’s congress and was of great significance for the local democratic governance and transition to the system of people’s congress.The system of people’s representative conference has not been studied in depth in the academic circles so far.This article makes a probe into the birth,organization and functions of this system as well as its transition to the system of people’s congress.

D034.3

A

1003-3815(2010)-10-0068-07