析中國環境執法的現狀與完善3

何 燕

(長沙理工大學文法學院,湖南長沙410004)

析中國環境執法的現狀與完善3

何 燕

(長沙理工大學文法學院,湖南長沙410004)

環境保護法的生命力在于它在社會生活中的具體實施。環境執法是最廣泛、最普遍的落實環境保護法律的活動。環境執法使環境保護法律在社會生活中的各個領域發揮作用,使國家經濟、政治、文化、社會公共等事務朝著有利于環境保護的方向依法進行。它對于加強環境保護的基本國策地位,維護公眾環境權益,構建和諧社會等方面都具有重要的意義。隨著國家對環境保護的日益重視,我國的環境執法在堅持依法行政、強化環境監管等方面取得了重大的進展,但是也存在不少問題,比如執法機制不完善、執法權限分配不合理、執法效果不理想等。通過借鑒國外環境執法的有益經驗并結合我國環境執法的三項基本原則以及地方環境執法的實踐,提出若干完善我國環境執法的建議,如完備環境執法機制、合理分配環境監管權限、提高環境執法效率等,以期強化環境執法,實現環境保護法的目的,促進經濟和社會的可持續發展。

環境執法;原則;完善

環境執法即環境保護行政執法,是指國家環境保護行政機關、委托的組織及其公職人員在行使行政管理的過程中,依照法定職權和程序,貫徹實施法律的活動。其種類包括環境保護行政監督、環境保護行政強制、環境保護行政調解等。環境執法的水平如何,效果怎樣往往需要一些衡量的標準。根據法理學的研究與分析,現代法治國家對執法的要求可以從三個方面來判斷:合法性原則、合理性原則和高效率原則。[1]環境執法亦然。

1 從執法“標尺”三項原則看我國環境執法的現狀與存在的問題

1.1 環境執法機制不完善,合法性原則落實有缺漏

環境執法的合法性原則是指環境執法主體的設立和執法活動不僅要有法可依,行使行政職能必須由法律授權并依據法律規定。或者說是要求依法行政,保障行政活動的權威性,防止行政權力的濫用。[1]可見,環境執法要達到依法行政,其前提必然是執法機制要完備,不可有缺漏。因此評價我國環境執法的機制可以就執法內容這一層面來分析:

從環境執法的內容來看,環境保護行政機關的一切能產生特定法律效力和法律后果的行為都是執法的內容。這就提出兩個要求:一是要求環境執法活動中采用的方式必須是法律規定的方式,二是要求環保行政機關對違法、侵權行為必須承擔相應的法律后果。對于第一個要求,我國的環保法律基本落到了實處,而且有專門的《行政處罰法》予以保障;但是第二要求,也即對環保政府部門執法行為的問責機制,在我國環保法律的規定中卻顯得相當薄弱。例如:我國現行的環境保護基本法《環境保護法》和污染防治領域的單行法《固體廢物污染防治法》、《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》等,在這些法規的法律責任部分,幾乎都只有一條原則性的規定“環境保護監督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任”(參見《環境保護法》第45條,《固體廢物污染防治法》第73條,《水污染防治法》第58條,《環境噪聲污染防治法》第62條,《海洋環境保護法》第94條,《大氣污染防治法》第65條)。此類規定過于籠統,缺乏可操作性。并且在各法的實施細則中對執行標準到目前為止也沒有體現。

此外,對某些政府部門有法不依的行為缺乏責任追究制度,比如《環境保護法》第16條規定“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責,采取措施改善環境質量。”但是究竟怎么負責?法律沒有下文。是否有責任考核機制和責任追究制度?未采取措施改善環境質量的如何懲罰?法律也未規定。又如第22條“制定城市規劃,應當確定保護和改善環境的目標和任務”,同樣是一條義務性規則,而對于政府不作為的后果在法律條文中卻只字未提。

在實踐領域中,由于現行環境法律的問責機制存在著上述問題,因而目前政府部門普遍存在有執法不嚴的現象。不少地方政府以經濟利益為優先,對于開發者和生產者的違反環境法的行為熟視無睹,甚至鼓勵包庇。譬如一些政府部門采取“寧靜日、零收費、零罰款”的“土政策”擋執法,假“掛牌督辦”頂執法,允許企業長期“試生產”拖執法,甚至“邊建設邊環評”、“先建設后環評”來騙執法 ,一些基層環境執法人員對存在的環境問題視而不見、思想麻木,上級沒有要求的不查,老百姓沒有舉報的不查,缺乏執法者應有的責任感。[2]這些現象的出現與環保法律對政府不作為的行為缺乏責任追究制度的規定不無關系。

1.2 環境執法權限分配不合理,影響執法效力

環境執法的合理性原則要求環境執法主體的執法活動符合法律的基本精神和目的,做到適當、合理、公正,并且對于已不適合社會實際情況的法律規范,依照法定程序進行一定變通以適應社會需要。實際上,環境執法的合理性原則相對于環境執法的合法性原則而言是它的后續和補充。已有的環境執法權根據法律的規定分配之后,在履行過程中,一旦發現存在有不合理且影響執法效力時,就應當根據合理性原則予以調整或變通。目前我國環境執法權分配不合理,影響執法效力的典型例子是限期治理制度和環境保護監督管理權的劃分。

1.2.1 限期治理處罰權分配不合理,處罰力度弱

所謂限期治理制度是指對污染嚴重的項目、行業和區域,由有關國家機關依法限定其在一定期限內,完成治理任務,達到治理目標的規定的總稱[3]。根據《環境保護法》第29條的規定,中央或者省、自治區、直轄市人民政府直接管轄的企業事業單位的限期治理,由省、自治區、直轄市人民政府決定。市、縣或者縣以下人民政府管轄的企業事業單位的限期治理,由市、縣人民政府決定。簡單的說,限期治理的審批權限歸企業所屬一級的人民政府,而不是環保部門(我國僅有《環境噪聲污染防治法》將小型企事業單位的限期治理決定權賦予了環保部門)。這種權限的分配是不合理的,理由是:

第一,環保部門是政府行使環境監督管理權限的職能部門,限期治理作為一項重要的環境管理措施,本屬于環保部門的監管職責范圍。而政府的主要職能是綜合決策、宏觀調控,具體的行政事務宜由下屬各職能部門承擔,不應干預太多。否則,不僅增加了執法成本,而且在一定程度上還削弱了環保部門的權威,妨礙環保部門正常行使環境監管職能[4]。

第二,根據限期治理的程序,一般要經過4個環節:環保部門提出建議并將有關情況報告,地方政府做出限期治理決定,污染單位實施治理,環保部門檢查驗收并對未完成的做出處罰決定或由政府責令停業、關閉[5]。按照程序的規定,這意味著,環保部門有建議權,政府有決定權,如果政府只對環保部門的報告做形式上的審查,則不影響下達限期治理的決定,但這種審查將毫無實際意義;相反,如果政府做實質性的審查,就需要專門的人員管理,無疑會導致機構的重復建設和人力資源的浪費,并且也會拖延時間,不利提高行政效率[6]。

限期治理制度除了權限分配存在不合理因素外,該制度在處罰力度上也呈現較軟的狀態,影響了執法效力。比如,目前完不成限期治理任務的法律責任有加收超標準排污費、罰款或停業、關閉三種,其中只有加收超標準排污費是必處的,后兩種均屬可處的范圍。這種選擇性規定導致的后果是,“在執法實踐中,限期治理常常變成了環境違法企業手中的“豁免牌”;在一些地方,治理期限不明確、治理期間監管不嚴、治理驗收馬虎等情況較為普遍,使限期治理成了“免罰”的代名詞”[7]。即便是必處的加收超標準排污費,由于其額度與企業所獲高額利潤相比較過低,因此也難以起到較好的懲罰作用。

1.2.2 環境保護監督管理權劃分不符合科學管理的規律

我國現有的環境管理體制的立法,在授予有關部門環境管理的職能時往往忽略了科學管理職能分工的原則,從而使監督管理的效果大打折扣,甚至形同虛設。

具體表現為:

第一,某些統管部門的職權不適宜賦予分管部門。例如,民航和鐵道部門分別負責航空器噪聲和鐵路噪聲的監管,而該兩個部門又同時享有民用航空器和鐵路的經營權,一旦發生環境噪聲污染,這兩個部門勢必全力維護本部門的利益,不可能監督所屬企業投巨資治理污染。因此就產生了一些機場周圍的居民不堪忍受飛機噪聲而到政府門前靜坐示威,受鐵路影響的居民投訴不斷卻永遠得不到解決的現象。又如,《環境噪聲污染防治法》將防治生活環境污染的職能授予公安部門,也屬于授權不當。因為公安部門有很重的社會治安任務,連各種犯罪還打擊不完,更無暇顧及居民的生活噪聲污染問題。

第二,某些專業管理部門行使了綜合決策性管理部門的職權。比如國家計劃發展委員會農村經濟發展司被授予“編制和實施全國生態環境建設規劃”的職能,而這一機構對生態環境保護和建設這一專門事務并不十分專業,遠沒有讓國家環保總局的自然保護司編制生態環境建設規劃更專業。又如,資源綜合利用,淘汰嚴重污染環境的落后工藝和設備,環保產業發展的監督管理職能都授權給了國家經濟貿易委員會,而該委員會又負責管理這些企業的生產,這樣也產生了生產管理與環境保護監督管理的矛盾。

第三,某些綜合決策部門行使了專業管理部門的職權。比如原由國務院環境保護委員會承擔的研究、審定、組織貫徹國家環境保護的重大方針、政策和措施,組織協調、檢查和推動全國環境保護工作的職責劃給了國家環境保護部,并使其具有協調解決各地方、各部門以及跨地區、跨流域的重大環境問題的職能。而實際上,環保部門很難擔此重任,因為它無權給有關部門和地區撥款、無權決定給有關部門和地區優惠政策或進行國家投資建設等,并且當有關部門和地區不理會環保總局的協調時,環保部門也沒有任何強制性的手段可以讓有關部門和地區服從其協調[8]。

1.3 環境執法效果不理想,執法效率性有待提高

環境執法效率性是指在依法行政的前提下,環境保護行政機關對社會實行組織和管理過程中,以盡可能低的成本取得盡可能大的收益,取得最大的執法效益。環境執法的效率性原則是依法行政的基本要求之一,也是執法行為具有合理性的證明,符合這一規定,不僅有助于環境法律的發展和完善,也有利于避免或減少對環境的污染,保證可持續發展。對照這一原則的要求,我國目前環境執法的效果仍不甚理想,被管理對象重復違法、重復處罰、寧罰不治的環境違法現象比比皆是。就其原因可能有以下幾個方面:

一是執法力量單薄。目前運用得最多的環境管理的手段是由環境保護行政主管部門對違法企業實行行政處罰。這一措施對違法排污企業而言,或多或少會起到一定的威懾作用,然而,現實中環境執法工作經常面臨的另一狀況是,當環保部門啟動處罰程序,開出罰單后,企業便以各種借口推諉搪塞,以拒繳排污費相威脅,甚至請出地方黨政領導干部打招呼,要求免罰、減罰或網開一面,結果往往造成處罰落實難、處罰“馬拉松”,直到通過法院強制執行才能結案的尷尬局面。因此,某些時候單憑環保部門一己之力著實難以提高環境行政處罰的效率,解決這一問題可以考慮借助其他政府職能部門進行聯合執法,并建立長效管理機制。

二是經濟罰額度低,重復使用無依據。首先,對國有企業而言,環境違法受到處罰,由于其錢款出自企業,與企業主要行政負責人本人的利益關系不大。即便是私營企業,盡管罰款概由業主個人“埋單”,但相對于開工生產所獲得的高額利潤,或治理污染所需付出的高額投入,罰款也就只是“小菜一碟”而已,只能觸及其皮肉,卻傷不了筋骨,即使重復受罰,其環境違法的經濟成本也很小。其次,《環境保護行政處罰辦法》第六條明確規定,“對同一環境違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。因而,當環境執法者面對部分企業屢次出現環境違法行為時,就缺少了有效的法律依據與法規支持。一旦遭遇投訴,環保部門將處于尷尬和無奈的境地,給環境違法企業提供了可趁之機[9]。

2 通過貫徹環境執法的三原則完善我國的環境執法

2.1 完備環境執法機制,保障執行

如何針對我國環境執法機制存在的缺陷予以完善?可以借鑒發達國家的法制發展經驗。美國就是一例。美國早于1969年出臺了《國家環境政策法》,這部法律要求聯邦政府的所有行政機關對其現行法定職權、行政規章、政策和行政程序進行檢查,看其是否符合國家環境政策和目標,并要求在限期內向總統提出相應的修改措施[10]。為了保證《環境政策法》的有效實施,該法宣布在總統辦公廳下設立一個國家環境質量委員會,工作范圍包括“分析、解釋環境趨勢和環境情報資料;按照環境政策和目標評價聯邦政府的項目和活動;起草并提出促進國家環境質量的國家政策”等,并且主要承擔“為總統提供環境方面咨詢意見和協調行政機關的有關環境活動”的職能[10]。

而在《環境政策法》的執行機制方面,雖然在立法中沒有明確,但是根據美國的判例法所確立的原則(美國最高法院于1972年對塞爾拉俱樂部訴莫頓案作出的判決),可以是一切公眾或公眾團體(不一定是遭受事實上損害的利害關系人)對行政機關的涉及環境保護方面的行政行為提起訴訟。在此基礎上,各級聯邦法院便行使司法審查權,監督、檢查行政機關是否遵守《環境政策法》,作出判決并予以司法的強制執行。

實踐證明,在這部法律生效后至1978年的8年時間里,從1978年和1980年國家環境質量報告中反應的情況來看,法律的實施收到了良好的效果。根據報告的統計分析,在這8年里,共有938起這類案件,其中有202件(占35%)導致法院對行政機關發布初步強制令,其中有92件導致推遲工程的實施一年以上。雖然沒有出現發布永久強制令的情況,但確有不少工程項目因初步強制令而停止[11]。

我國的環境保護法也應當借鑒美國立法的有益經驗,對環境保護的政府職能予以強化。建議在我國,出臺一部從宏觀方面調整國家基本政策的環境法規,其針對的對象主要是政府;建立一個有效保證上述職能落實的實施機構;設置一套加強政府的環境保護公共職能的程序規則。解決政府部門的責任追究問題,可以通過修訂《環境保護法》,對各級政府的環境責任建立考核機制,完善政府的環境責任追究制度和干部環境績效考核制度,明確各級政府對轄區內的環境負責,黨政一把手是轄區環境保護的第一責任人等,避免地方政府包庇縱容企業的環境違法行為、地方保護主義干擾正常的環境執法,改變我國行政機關在環境保護問題上的忽視環境價值的行政決策方式以及各行其是、消極渙散的局面,為行政機關正確對待經濟發展和環境保護兩方面利益和目標創造更好的內部和外部條件。2.2 合理分配環保監管權限,提高執法效力

如果環境法律制度的規定沒有收到預期的效果,或者不利于環境的可持續保護和改善,就有必要進行調整和完善。針對目前存在的環境執法權限分配不合理的現象,國家應盡快修訂《環境保護法》等環境保護法律法規,最大限度地統一執法主體,將某些不適宜政府部門或者專門管理機關的職權賦予環境保護的綜合性決策部門,譬如限期治理的審批權應當劃歸企業所屬一級的環境保護主管部門而不是人民政府,從而提高實施的效率;把分散于公安等專門管理部門的環保執法權力集中到環境保護行政主管部門,特別是對社會生活噪聲污染防治和機動車輛尾氣污染防治的監督管理權賦予環境保護行政主管部門;部分環境監督管理權必須由其他相關部門行使時,也應使環境保護行政主管部門能對行使這些權力的相關部門進行有效的協調、監督。

2.3 提高環境執法效率,保障環保目標的實現

就目前的環境執法狀況而言,僅僅依靠環境保護行政主管部門的力量似乎難以保證環境監督管理工作的順利開展,單憑行政處罰似乎也解決不了企業屢屢違法的問題。如何提高環境執法效率已經成為環境保護工作者亟待解決的難題。近年來,在地方的環境執法實踐中嘗試著采取一系列新的措施和方法來改善環境執法的狀況,取得了良好效果,有一些經驗值得借鑒:

2.3.1 聯合執法,提高效率

環境執法過程中,難免有執法不順暢或者執法難的情況,此時可以考慮同級不同部門之間或者同部門上下級之間聯合執法的方式來推進環境執法的效率性。這方面杭州市已有實踐:2006年在整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動開展以后,當地的工商、環保、經委、質監、電力等部門通力協作,成立了聯合執法小組,大力開展“十五小”、“新五小”和無證無照等違法企業的整治工作。如對違反國家產業政策導向、污染大、產出小、能耗高、效益低的“十五小”、“新五小”、無證無照企業,環保、工商等部門關停、取締、依法吊銷執照或不予年審,電力部門停止供電等。此外,杭州各縣、區在市級聯合執法小組的統一領導下,成立了由各縣、區政府主管領導或牽頭部門為組長的專項整治工作組,重點組織整治工作的開展。通過相關部門之間的執法協作,取得了整和行政資源,加強信息溝通,規范和引導企業生產經營的良好效果[12]。

2.3.2 建立長效管理機制

除了借力其他職能部門進行聯合執法外,還可以對一些有整改條件、污染較輕的如餐飲、機械加工等行業,堅持堵與疏相結合、整治與規范相結合、打擊與疏導相結合的方式,實施分類管理,一方面督促其加快整改,另一方面加強服務,引導其合法經營,加強長效管理。比如桐廬縣在處理縣城范圍內19家石材加工企業過程中,采取堵疏結合方式,對其中7家無證企業直接予以取締,同時對12家有工商營業執照但污染較重的企業,通過在縣城開辟專門石材交易區,建立統一污染治理設施,并給予相關稅費減免,引導企業規范持照經營,收到了良好的社會效益和環境效益。

2.3.3 簽訂環保目標責任制

環保目標責任制是環境執法機制的一大創新,通過對環境監管部門下達目標任務可以扭轉環境監管粗放型狀況,提升環境管理執行力。作為環境執法效績的評判,考核指標主要包括:一定區域內主要污染物減排計劃完成率,建設項目環評審批率,“三同時”執行率,工業污染源達標排放率,環境價格政策實施到位率,環境監察及環境監測標準化(規范化)建設達標率,環境信訪處理結案率,排污費足額征收率,環境違法行為立案查處率,行政處罰總量及執行結案率等。針對考核的結果,可以實行環境監察效能的“一票否決權”,即只要環境監察部門或者個人,出現違法亂紀行為或被追究刑事責任的;該環境監察部門被媒體曝光,造成社會不良影響的;未完成上級部門分解的排污收費目標任務的,即取消評比先進的資格[14]。

2.4 加大環境處罰力度

對于屢次違法、故意偷排、超標排放的違法企業,可以從重或者加重處罰。對連續兩次被環保部門發現超標排污的企業,有關環保部門在實施處罰的同時,可以提請當地縣級以上人民政府做出限期治理或者停產整頓決定。限期治理期間應當限產、限排,禁止建設增加排污總量的項目。經限期治理或停產整頓仍不能達標排放的,提請有關政府做出關停決定,否則,將按有關規定追究相關責任人監管失職的責任。同時,還可以建立環境執法情況新聞通報制度。環保部門定期可以向當地主要新聞媒體通報重點檢查企業情況、違法行為查處結果以及掛牌案件整改情況。對連續兩次被發現違法行為的企業可以采取公開曝光。

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Discussion on the Present Situation and Perfection of Environmental Law Enforcement in China

HE Yan
(Changsha University of Science and Technology Humanities and Law Scool,Changsha Hunan 410004,China)

The life2force of the environmental protection law depends on its actual enforcement in our social life.The environmental law enforcement isone of the most broadest and themost common activities by which the environmental protection law is to be put into effect.Environmental law erforcement brings the environmental protection law into our social life and promotesnational economy,politics,culture and social public a ffairs developing in progresswith the environmental protection.It has far2reaching significance in consolidating the position of environmental protection as a basic state policy,defending the public environmental rights and interests,and building a harmonious society.Although China’s environmental law enforcement made great progress in continually performming official duties according to law and strengthening environmental supervision and administration,some problems still exist,such as the defectsof the legal system,the inproporiate division of authority and the lower efficiency of enforcement.These problems can be resolved by absorbing experience in foreign countries,being integrated with the three basic principles of environmental law enforcement and the local practice in China to realize the goal of the environmental law and to promote the economic and social sustainable development.

enforcementof the environmental law;principle;perfection

D922.6

A

1002-2104(2010)05-0146-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.024

2010-02-10

何燕,碩士,講師,主要研究方向為環境保護法。

3該文受“湖南省教育廳資助科研項目(編號:08C063)“的資助。

(編輯:于 杰)