解決城市住房問題應實行“三軌制”

黃小虎

解決城市住房問題應實行“三軌制”

黃小虎

解決城市居民的住房問題，主要取決于以下因素：1.住房制度；2.土地制度；3.金融體制與政策；4.其他相關的管理如工商、稅收、價格、投資，等等。

在這些因素中，住房制度是根本性、核心性的，土地、金融和其他則是配合性的。拿土地管理來說，住房制度有廉租房、經濟適用房，土地供應可以劃撥；住房制度有限價房，土地供應可以低價；住房制度有商品房，土地供應則實行“招、拍、掛”。住房制度中沒有的，土地管理就無從配合。金融和其他，也是同樣道理。當然，這個分析是僅就房地產業而言，如果是探討其他問題如政府行為、企業行為，那么土地、金融就可能是根本性的因素了。我認為，我國在解決城市居民住房問題過程中，面臨種種困難和矛盾，其根本原因是住房制度存在缺陷。而政府的住房主管部門，始終不愿正視這一點，總是想把輿論和公眾的視線引到其他方面去，不愿意正視自己所應當承擔的責任。結果搞亂了人們的思想，問題得不到解決。

回顧歷史，我國城市住房制度大體經歷了如下演變。新中國前30年及改革開放前期，走計劃分配、福利分房的路子。1998年以后，走完全市場化的路子。近些年來，提出并實行了市場加保障的路子，具體做法是一部分人依賴政府的完全保障，其余的人完全依靠市場，有人把這個路子概括為 “雙軌制”。我認為，“雙軌制”比單軌制（完全計劃或完全市場）是很大的進步，但是還不夠，還不能徹底解決我國城市居民的住房問題。粗略估計，我國城市居民中富人約占20%～30%，他們不僅通過市場解決住房問題，而且還是房地產市場的投資、投機主體。符合享受政府提供的保障性住房的窮人，目前看到的權威數據是6%～8%。即使把這個數據放大為10%～20%，那么仍然有50%～70%的人群，既沒有資格享受保障性住房，又沒有能力去與投資、投機的富人競爭。在所謂“雙軌制”下，相當數量的中等收入人群，沒有適合他們的住房供應渠道。有關方面似乎意識到了這個問題，最近提出了發展公共租賃住房的設想。但就目前所看到的一些地方的做法，公共租賃住房仍然是由政府大包大攬，納入保障性住房的范疇。由于剛剛提出和實施，效果如何尚需觀察。我認為，發展公共租賃住房的想法是好的，但可能存在兩個問題，一是在我國目前經濟發展水平下，政府有沒有新加坡或香港那樣大包大攬的實力？二是在政府職能尚未根本改變情況下，大包大攬會不會引發新一輪政府權力擴張？針對“雙軌制”存在和可能存在的問題，這里提出實行“三軌制”辦法，解決我國城市居民的住房問題。所謂“三軌”，就是在完全市場軌和完全保障軌之外，再加一個半市場半保障軌。

我國最早提出半市場半保障設想的，是鄧小平。他80年代講，解決中國的城市住房問題，要走“民建公助”的路子，其實就是半市場半保障。半市場半保障或民建公助的具體形式，國外有很多經驗可借鑒。我認為，比較好的形式，是發展住宅合作社。合作社既是市場主體，又是政府提供一定保障的對象，比較便于規范。而籠統的所謂合作建房，則很難規范，不宜提倡。住宅合作經濟，在國際上有近200年的歷史，有成熟的經驗和管理規范，對解決民眾的住房問題，發揮著重要作用。例如，德國的居民住房，約30%是由合作社提供的。歐洲其他國家、美國、日本等，住宅合作社也都有相當程度的發展。

在我國，住宅合作社作為非盈利經濟組織，也有廣闊的發展前景。政府對合作社的扶持（即保障）力度，如土地供應、稅收優惠、資金支持等，可以因時因地而異。僅僅沒有開發商利潤這一條，房價就可以控制在成本價格區間。符合條件的社員，有居住權、繼承權，但沒有所有權，不能上市買賣，也就不會產生投機炒作引起的房價大起大落。住宅合作社有廣泛的適應性，收入高一些的人，可以參與建檔次高一些的房子，收入低的則可參與建檔次低一些的房子。住宅合作經濟如能蓬勃發展，可以大大增加住房的有效需求和有效供給，充分發揮建筑業的支柱產業作用。

三軌并舉，徹底打破了開發商的自然壟斷（雙軌只打破了一小部分），但并不妨礙富人對住房的投資、投機活動。當然，由于相當數量的中等收入人群的資金撤出商品房領域，投資、投機活動會受到一定抑制，趨于理性、健康，有利于保持房地產業的彈性與活力。

有了第三軌，土地、金融、財稅、工商等才好發力、配合。如低地價或免地價，合作住房儲蓄，稅收優惠，等等。沒有，就無從配合。

當前對房地產業的調控，以打壓投資、投機為主要方向，這是治標而不是治本之策。單純打壓，后果是減少供應，在現行利益格局下，會影響政府財政，因而難以持續。社會上有大量游資，是個客觀存在（僅溫州市就有近萬億），一有風吹草動，還會回來。一旦回來，房價仍然無法控制。因此，治本之策是增加住房供應，但只增加保障房的供應和商品房的供應，仍然解決不了中等收入人群的問題，必須考慮改革住房制度，增加一個第三軌的供應渠道，才能從根本上解決城市居民的住房問題。（本文作者系中國土地學會副理事長）