行政自制理論視閾下的“行政三分制”——以深圳市行政體制改革為例

王立峰

(吉林大學行政學院,吉林長春130012)

行政自制理論視閾下的“行政三分制”
——以深圳市行政體制改革為例

王立峰

(吉林大學行政學院,吉林長春130012)

隨著深圳市綜合配套改革方案的全面施行,沉寂許久的“行政三分制”改革終于浮出水面。作為一項創新的行政管理方式,“行政三分制”亟待理論上給出合理的回應。行政法學領域新近興起的“行政自制”理論能夠契合“行政三分制”的實踐?！靶姓种啤备母镆孕姓灾评砟顑灮姓Q策制度;堅持人權與效率的統一,保障執行的專業、高效;改革監督模式,保障監督有力、到位?！靶姓灾啤崩碚摫Ｕ狭藳Q策權、執行權與監督權的合理界分與配置,從“行政自制”理論出發,觀照“行政三分制”改革,對深化地方行政體制改革很有啟迪意義。

行政三分制;行政自制理論;行政體制改革

歷經2003年“行政三分制”的熱議、碰壁、沉寂,2009年,深圳市啟動了新一輪的綜合配套改革,在《深圳市綜合配套改革實施方案》中,赫然凸顯了決策、執行與監督的行政三分體制,即“建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。實現決策相對集中,執行專業高效,監督有力到位”①。與2003年行政體制改革的初步嘗試相比,深圳市的這輪改革信念更加堅決,步伐更加堅定。但作為一項制度創新,此次改革的阻力同樣巨大:既要面對內部各部門間的機構裁撤與重組、人員分流與重新定崗,又要與外部政治氛圍、法律制度、上級管理體制實現有效銜接。就行政法治角度而言,“行政三分制”的管理模式為行政法學提出了新的課題,“破冰之舉”的改革實踐亟待理論給出應有的回應。從行政自制視閾下審視行政決策權、執行權與監督權的分設分立分行,對搞好“行政三分制”改革具有重要的現實意義。

一、“行政三分制”的基本要義與理論來源

“行政三分制”作為一項創新的理論范疇,來自于學者的概括。根據最早提出“行政三分制”的深圳大學馬敬仁教授的理解:“所謂‘行政三分制’,即在一級政府管理系統內部,將決策、執行和監督職能適度分離并在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制。”②從具體操作層面來看,“行政三分制”改革是在對行政權進行事務分析、職能分析的基礎上,以大行業、大系統的方式設立決策部門,并就每個決策部門關聯的業務設若干個執行局,決策權在決策局,執行權、審批權在執行局,決策局只管決策,而執行局則是單一的執行,監督局負責對決策與執行進行監督。每個決策局將設立服務于局長和制約局長權力的兩類咨詢機構,其組織形式可以是委員會、中心、審議會等,其成員將包括專家、市民和相關領域的資深退休干部。與此相配套的是建立3至 5個公共行政管理系統平臺,作為所有政府部門共享的內務管理和服務系統,其職責是為所有政府機構提供有效的管理和服務,如公共財政、綜合法制、公共人力資源、公共信息等。

從理論來源上講,“行政三分制”作為一項創新的制度模式來自于國外的新公共管理運動。新公共管理理論興起于20世紀末的西方國家,伴隨著政府再造與重塑運動而成為主流理論,并對傳統的管理模式進行了深刻反思,重新確立了“讓決策者決策,讓管理者管理,讓監督者監督”的理念。新公共管理理論倡導“以企業家精神去改革公共部門,讓競爭機制和服務意識成為政府的活力源泉”,“政府應是起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳”③。面對全球化帶來的一系列挑戰,新公共管理運動倡導“政府職能市場化、政府行為法治化、政府決策民主化、政府權力多元化”④。20世紀 80年代以來,以英國為代表的西方國家大刀闊斧地進行了一系列新公共服務改革。1988年,英國首相撒切爾夫人批準了《改善政府管理:下幾步》的行政改革方案,其中之一就是英國政府將實行新的管理模式。將政策制定與政策執行職能分開,在中央各部建立政策核心司和執行局。政策核心司幫助部長負責核心決策事務,執行局負責政策執行。此后的澳大利亞、瑞典、愛爾蘭、丹麥、中國香港等國家和地區都不同程度地借鑒了英國的經驗,進行了公共行政改革,成效斐然。而此次深圳市綜合配套改革就是借鑒了英國和香港的經驗。

二、“行政三分制”的理論基礎與現實意義

1.“行政三分制”的理論基礎:行政自制理論

行政自制理論建立在反思傳統行政控權與監督模式的基礎之上,是對政府的自我控制能力的重新體認。有學者將行政自制定義為:行政自制是“行政主體自發地約束其所實施的行政行為,使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為,即行政主體對自身違法或不當行為的自我控制,包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制”⑤。很顯然,行政自制強調在固守傳統行政權力的外部制約的前提下,需要從行政權內部尋求權力控制的途徑。就是說,要認識到行政權不僅具有擴張與濫用的可能,也應該看到行政主體具有自我的權力制約能力,通過內部分權與自我監督,可以規范和引導行政管理走向良善、和諧的治理軌道。對于權力的制約,傳統的制約方式是一種外在的模式,即道德評價、立法制約、司法監督等,但外在制約與行政權力之間總是很難實現有效的契合與銜接,“一收就死、一放就亂”的現象同樣存在于行政法治之中。立法規制與司法監督在面對行政自由裁量權時,很難處理合法性與合理性之間的關系,有時不得不犧牲行政效率。行政自制的價值在于重新承認行政主體具有自我反省與內在審查的能力,也能夠區分善惡、趨利避害,行政主體通過自我控制、自我約束是可以在法治框架下規范自由裁量權的,進而有利于實現行政質量與效率的二者兼顧。在著名的《聯邦黨人文集》中,麥迪遜認為:“假如人都是神,那么政府就沒有必要存在了;如果能夠以神來統治人,那么無論外部或內部的政府制約也就沒有必要存在了。要形成一個以人管理人的政府,其最大的困難在于,你首先必須使政府能夠控制被統治者;其次迫使政府控制自己。”⑥

行政自制理論的提出在當前中國的政治文明建設進程中具有重大的理論與現實意義。首先,行政自制通過內部分權與制衡,可以避免行政權力的集中化,形成防范權力濫用與權力腐敗的第一道門檻。其次,行政自制理論的確立,有助于整合行政復議、行政監察、行政審計、行政問責等項措施,規范行政主體的自我糾錯機制,進而完善行政法治的理論與實踐。再次,從科學發展觀的角度來看,行政自制無疑具有制度創新的價值。行政自制所倡導的公共服務理念與政府善治實踐不僅對行政體制改革具有促動作用,也體現了政治文明建設對政府治理模式提出的要求。最后,行政自制所倡導的反思性的理性行政,有利于提升行政主體及其公務人員的行政倫理,通過對自身行政權力的自律、自察、自控,能夠避免或消除行政權力濫用的消極影響,進而構建新型的服務行政模式,促進官民和諧乃至社會和諧。

當然,行政自制不能取代行政他制,這一點是毋庸質疑的。行政自制理論,與其說是與立法制約、司法監督等外部控權模式的協調,毋寧說是以此發掘出久被人們所忽視的“行政權可以為善”這一事實。揭開這一被遮蔽的事實的目的則在于強調行政主體通過“自律、自察、自控”的自我約束、自我監督,可以形成一種善治的可能。當下深圳市啟動的行政體制改革為行政自制理論提供了寶貴的試金石,提供了驗證的實踐平臺。

2.“行政三分制”施行的現實意義

“行政三分制”區別于西方國家的立法、行政與司法的三權分立,是立足于行政管理體制內部的權力分立與制衡。結合當下中國行政管理體制的現狀,作為創新性的行政管理模式,“行政三分制”改革具有重要的現實意義。

第一,分權管理模式有利于明確定位主體角色。決策、執行與監督的內部三分,形成有效的行政分權,改變了傳統的“自裁自行、審執不分、審監一體”的高度集中的權力模式,避免了行政主體充當“既劃槳又掌舵”的全能政府,擺脫了“既當球員,又當裁判員”的尷尬身份,實現了角色分化與分立。通過決策、執行、監督的權力分化,可以使決策部門、執行部門與監督部門各司其職、各負其責,再加上行政績效評估制度的引入,更有利于各行政部門及相關人員樹立一種自律、自察、自控的行政倫理氛圍。

第二,權力制衡機制有利于有效防范權力異化。決策機關、執行機關與監督機關的權力制衡模式對于改變傳統的“行政迷局”是一種有益的嘗試,這種迷局就是缺乏有效的制衡機制所導致的行政權力異化的現象,即“權力部門化、部門利益化、利益壟斷化”。深圳市的“行政三分制”改革就是一種積極的嘗試。

第三,機構職能重置有利于更好地搭建公共服務平臺。“行政三分制”下的決策部門、執行部門與監督部門間的協調配合,不能單純地被看做政府職能的硬性分立,而更應該被理解為政府行政職能的重新定位與整合。在綜合配套改革方案之中,這種行政三分的自制模式已經大致勾勒出公共服務型政府的基本雛形,標志著全能型政府向限權型政府轉變、管理行政向服務行政過渡。

第四,責任明確定位有利于積極推動法治政府建設。依照國務院2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》所設定的“法治型、服務型、責任型”政府的基本要義,法治政府下的行政體制改革的基本目標是:“實現政企分開、政事分開,政府與市場、政府與社會的關系基本理順,政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權限比較明確。行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成?；窘嘭熋鞔_、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制?！雹摺靶姓种啤备母锵碌臎Q策、執行和監督的制約與協調,有利于從行政法治角度規范執法行為,明確責任歸屬,保證監督效力,實現“三型”政府的目標。

三、“行政自制”理論視閾下“行政三分制”的行政法治契合

“行政三分制”改革如何結合中國國情、契合中國的政治體制與法律制度,是我國地方政府行政體制改革的瓶頸問題。從行政自制理論出發,觀照“行政三分制”改革,對我們深化“行政三分制”改革很有啟迪意義。

1.以行政自制理念優化行政決策制度

行政決策是行政管理的核心,是政府政治思想、管理意志與法律意識的集中表現。行政決策的科學與民主是政府行政管理的宗旨,決定了行政管理的實效。當前,囿于行政管理體制改革仍處于起步階段,行政法治建設尚未成熟,地方政府決策中仍然存在著許多問題,突出表現在:存在輕決策、重執行的陳腐思想,導致決策的民主化程度不高;決策缺乏法治化,決策程序流于形式;利益部門壟斷資源,嚴重損害公眾利益。針對上述問題,本著行政自制理念,定位于“行政三分制”模式下的行政決策制度應從以下幾方面加以優化。

第一,規范決策程序,保證決策信息的公開。公認的科學決策程序大體分為以下四大步驟:提出問題,確定目標;調查預測,擬訂方案;評估選優,確定方案;實施反饋,修正完善。⑧在“行政三分制”改革框架下,應通過制定地方政府規章的形式把決策程序制度化,明確決策權的內部職能分工。此外,行政決策程序可以按公共事務的不同,分為一般決策程序與重大事項決策程序兩種形式。前者以快捷便民為目的,程序環節可以簡化;后者由于涉及重大事項,必須嚴格遵守程序,通過實行專家咨詢論證、聽取公眾意見、集體共同決策等措施來進行。決策程序的嚴格遵守能夠保證決策信息的公開,信息公開又能反向地監督程序的順利實行。公開意味著監督,意味著責任意識的形成,也決定著決策的質量。決策信息應通過多種途徑,如政府網站、政務報刊、新聞媒體等向外發布。

第二,倡導民主決策,暢通民主參與渠道。民主是科學決策的基礎,只有真正體現民意、代表民聲、關懷民情的行政決策才能得到民眾的擁護與支持。可以通過以下方式實現決策的民主化:借助互聯網,建立網絡信息平臺,廣泛汲取民意;通過重大決策事項的新聞發布會與聽證會,為民眾提供參與決策的機會,完善決策預案;組建決策專家委員會與咨詢委員會,有效利用“外腦”資源;定期或因事展開社會實踐調研,深入群眾之中,積極反饋公眾意見,保障決策的民主與科學;有些情況下,尤其是涉及到技術含量高的決策事項,可以借鑒西方國家的經驗,以委托形式由第三部門或社會企業提供相應的決策方案,然后由公眾表決加以實施。

第三,完善決策監督,保障決策責任的落實。決策權是行政權的源頭,如果權力源頭腐敗,就好比河流的源頭出現問題一樣,會污染整條河流。決策權本身既是權力的根基,又是利益分配的前提,因而,完善決策監督,防范決策權腐敗至關重要。加強對決策權力的監督,離不開責任機制的設定,即實現“有權必有責、用權受監督、違權受追究”的權責統一。在行政權內部三分的模式下,對決策權的監督可從以下幾個方面著手:由監督局實現決策全程監督;明確責任主體,強化決策責任制,個人決策,個人負責,集體決策,主管領導負責,下屬附連帶責任;完善問責機制,明確責任承擔方式;如果行政決策有損國家利益與公共利益,侵害民眾合法權益,要追究決策主體的行政責任、政治責任及法律責任。

2.堅持人權與效率的統一,保障執行專業高效

提高決策執行力是行政權力有效運行的重要保證。執行乏力或受阻,再好的決策也只能是紙上談兵。溫家寶總理曾經說過:“執行力是政府工作的生命,加快政府行政體制改革,必然要提高政府的執行力與公信力?！雹饽壳?地方行政管理中存在以下三方面的問題:其一,決策與執行一體化,執行監督空置。傳統行政管理集決策權、執行權與監督權一體,導致執行無規可循,更無須擔責。其二,決策變形,執行老大難。其三,利益爭奪與責任失位,人權與民本理念淡薄。為強化執行的力度與實效,保障行政執行的人權與效率價值的并重,“行政三分制”下的行政執行可從以下幾個方面加以完善。

第一,樹立人權觀念,培育公共服務意識。官民和諧的根本則在于樹立人權觀念,培育服務意識。要始終保持與人民群眾血脈相連,堅持“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”?！盀槿嗣穹铡币w現到實際行動之中,體現到行政執行行為之中,體現到對公民權益的保護之中。

第二,改革執行模式,倡行執行方式多元化。在“行政三分制”下,執行局按其事務分類隸屬于決策局,執行主體是行政機關,也可是社會組織,這改變了傳統的行政執行模式。此外,執行權也可以通過市場公開競標的形式賦予社會公共組織。市場機制的引入可形成多元的執法方式,有利于形成政府與社會共治的格局。

第三,優化績效考核,強化行政執行效率。為保障公共管理的效率、提升公共服務的質量,優化績效評估制度是強化政府執行力的重要手段。

第四,強化監督機制,推行行政問責制度。執行行為直接涉及公共利益與人民權利,必須受到嚴格的監督?！靶姓种啤毕?監督部門的審計監督與行政監察是最高位的監督,其次是決策部門對執行的全程監督。此外,應建立嚴格的行政問責制度,對執行中存在的執行不力或效能低下問題實施問責,追究責任。

3.改革監督模式,保障監督有力到位

“行政三分制”下的行政監督是行政自制的一種表征,即行政機關對其自身進行約束與反省,以達到自律、自察、自責。目前來看,我國行政監督主要包括監督機關對行政機關及其公務員的經濟行為進行審計監督、對行政機關及公務員違紀行為進行行政監察等兩種手段。我國這種內外部監督體系具有面廣量大的特點,在監督實踐之中確實發揮了“治病”和“保健”的作用,但也存在著以下一些無法回避的問題:其一,監督主體的獨立性與權威性弱,導致監督乏力;其二,監督法施行不力,監督程序亟待規范:其三,行政監督的方式與手段單一化,缺乏全程監督和全面監督。針對這些問題,“行政三分制”下的監督模式的相關改革確實存在著一些亮點,值得推廣。

第一,增強行政監督部門的權威性,變雙重領導制為垂直領導制。只有保證監督部門的獨立性,才能樹立監督部門的權威性。監督部門的獨立性與權威性可從改革傳統監督模式著手。一要擺脫層級設置格局,脫離平級財政與人事的制約形式;二要提升監督部門的地位,使決策部門與執行部門隸屬于監督部門之下;三要改變雙重領導體制,擺脫地方政府的制約,這樣才能有效遏制“一把手”的腐敗。深圳市的“行政三分制”下,監督部門是由市長直接領導的。但筆者認為這無法有效防范市長級的“一把手”腐敗,而垂直領導體制則不存在這一問題。深圳市的“行政三分制”改革從2003年開始醞釀至2009年付諸實踐,都得到了時任市長的大力支持,但這兩任市長卻都因腐敗違紀而被拉下馬,這從反面說明獨立監督的特別重要性。

第二,落實與完善監督法制,實現黨政分署辦公體制。行政監督的法制建設受制于外部整體的政治體制格局與行政法治建設的現實。要實現監督的法治化,尚有許多工作要做。一要解決監督法的具體實施問題,有法不依仍然困擾著行政監督實踐。二要解決法律、法規的細化問題。三要實現黨政監督的適當分離,使行政監督部門作為監督的一個主體,充分發揮應有作用。

第三,協調內外部監督體系,保障監督效能的充分發揮。廣義上講,我國行政監督具有體系龐大、主體多元、機構繁多、職能混雜等特點。如何協調各種監督方式,使之能夠成為功能統一、協調有序、配合默契的監督網絡體系,這就需要從內部行政監督做起,保證監督有力、到位。一要實現政府行政監督與社會監督、立法監督、司法監督、黨委監督的協調統一,具體的監督職能應由地方政府統一規劃、明確分工。二要合理配置內部監督職能,實現職權不空置、不交叉、不越權。三要積極關注社會輿論,重視社會監督,尤其要重視發揮新聞媒體在監督中的作用。

注釋

①《深圳市綜合配套改革總體方案》,《人民政協報》2009年 6月16日。②鄭代良、馬敬仁:《淺析“行政三分制”與“行政三聯制”的區別》,《行政與法》2003年第 9期。③[美 ]戴維 ·奧斯本、特德 ·蓋布勒:《改革政府:企業家精神如何改革公共部門》,周敦仁等譯,上海譯文出版社,2006年,第21—26頁。④易正春:《部門行政向公共行政的轉向——從深圳市“行政三分制”看中國行政改革新取向》,《黑龍江社會科學》2003年第 6期。⑤崔卓蘭、劉福元:《行政自制:探索行政法理論視野之拓展》,《法制與社會發展》2008年第3期。⑥[美 ]漢密爾頓等:《聯邦黨人文集》,程逢如譯,商務印書館,1980年,第351頁。⑦《全面推進依法行政實施綱要》,《人民日報》2004年4月21日。⑧唐興霖:《公共行政學:理論與思考》,中山大學出版社,2000年,第35頁。⑨唐鐵漢:《努力提高行政執行力》,《中國行政管理》2007年第10期。

D035.5

A

1003—0751(2010)01—0001—05

2009—11—09

王立峰,男,吉林大學行政學院副教授,碩士生導師,吉林大學政治學博士后研究人員。

責任編輯:思 齊