我國環境狀況信息公開與公眾獲取的回顧與分析＊

尚宏博 俞 海 周國梅

(環境保護部環境與經濟政策研究中心,北京 100029)

我國環境狀況信息公開與公眾獲取的回顧與分析＊

尚宏博 俞 海 周國梅

(環境保護部環境與經濟政策研究中心,北京 100029)

環境信息公開是良好的環境治理體系的重要基礎之一。從整個社會的層面來看,環境信息公開是增加政府工作透明度的手段之一,也是增強政府和公眾聯系的手段之一。從環境保護的角度來看,合理的信息公開以及公眾對這些信息充分的獲取,可以促進公眾對環境保護的關注和參與,有利于社會對政府和企業在環境保護方面的監督,可以促進政府更好地履行環境保護職責,促進企業遵守環境保護法律法規的要求。本文對我國環境狀況信息公開的歷史和現狀進行了簡要回顧,對當前環境狀況信息公開的成績和不足進行了評價分析,提出了進一步改善的建議,同時對我國環境狀況信息公開的經驗進行了總結。

環境信息公開;環境狀況信息;公眾獲取

環境信息公開是良好的環境治理體系的重要基礎之一。從整個社會的層面來看,環境信息公開是增加政府工作透明度的手段之一,也是增強政府和公眾聯系的手段之一。從環境保護的角度來看,合理的信息公開以及公眾對這些信息充分的獲取,可以促進公眾對環境保護的關注和參與,有利于社會對政府和企業在環境保護方面的監督,可以促進政府更好地履行環境保護職責,促進企業遵守環境保護法律法規的要求。環境狀況信息是環境信息公開的重要內容之一,它可以使社會各界清楚地了解當前的環境質量狀況,同時也使社會各界能夠有更好的依據對政府在環境保護方面的表現進行評價,這即可以對政府的工作進行監督,也可以促進全社會對環境保護進行關注和支持。

發布環境狀況信息在中國的環境信息公開立法中出現得最早,也是中國最早實施的環境信息公開措施。本報告將以環境狀況信息的公開情況為對象,對中國的環境信息公開與公眾獲取進行回顧和分析,希望從中發現好的經驗和應當吸取的教訓。

1 中國環境信息公開的制度背景

中國政府充分地意識到環境信息公開的重要性及其對環境保護的積極作用,較早地通過立法逐步建立起了環境信息公開制度。目前,環境信息公開的相關規定,主要存在于環境保護法律法規和政府規章中。1989年開始實施的《中華人民共和國環境保護法》第11條第2款規定,國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門,應當定期發布環境狀況公報。2008年5月1日正式施行的《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法》,對環境信息公開制度作出了進一步的細化規定。對于信息公開的途徑,《環境信息公開辦法》規定,環保部門應當將主動公開的政府環境信息,通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。同時,環境保護部制定的《環境保護部信息公開目錄》(第一批)和《環境保護部信息公開指南》也于2008年5月1日開始施行。另外,許多省份的省級環境保護條例都規定,縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門應當定期發布環境狀況信息。

根據上述法律法規的有關規定,環保部門除了應定期主動發布環境狀況公報,還應按規定公開環境法律法規、環境保護規劃、建設項目環境影響評價情況、環境保護收費情況、突發環境事件應急處置情況、污染嚴重的企業名單等。

2 環境狀況信息公開回顧

中國的環境保護部門在1990年發布了第一份環境狀況報告,即《1989年中國環境狀況公報》,簡明扼要地介紹了1989年的大氣環境、水環境、噪聲污染、工業固體廢物污染、森林與草原狀況、土地狀況、自然保護區及物種狀況,這標志著中國環境狀況信息公開的正式啟動。中國環境保護部于2009年發布了《2008年中國環境狀況公報》,內容更加廣泛,包括2008年的主要污染物總量減排、淡水環境、海洋環境、大氣環境、聲環境、固體廢物、輻射環境、自然生態、土地與農村環境、森林、草原、氣候與自然災害等。至此,中國的年度環境狀況公報已經開展了20年。在這期間,各省、自治區和直轄市環保部門從20世紀90年代初陸續開始發布省級環境狀況公報,其中上海市最早于1991年發布了《1990年上海市環境狀況公報》。本世紀初,許多地級市陸續開始發布市一級的環境狀況公報,一些市甚至從20世紀90年代中期就開始發布環境狀況公報,如《柳州市1996年環境狀況公報》。近幾年,許多縣級環境保護部門也開始發布縣級環境狀況公報或者環境質量公報,如《2003年象山縣環境狀況公報》、《金湖縣2008年環境質量狀況公報》。

除了環境狀況公報,環境保護部門還從2001年開始每年發布《中國近岸海域環境質量公報》,公開的主要內容為全國近岸海域水質狀況、全國近岸海域海水主要污染物、沿海省(自治區、直轄市)近岸海域水質狀況、海上重大污染事故、海洋漁業水域環境質量狀況。個別沿海省份也于近些年開始發布近岸海域環境質量公報。雖然環境狀況公報中已包含海洋環境狀況,但近岸海域環境質量公報中的內容更加全面、具體。另外,中國國家海洋局從2001年開始每年發布海洋環境質量公報,內容主要包括全海域環境質量狀況、入海排污口及鄰近海域環境質量狀況、主要河流污染物入海量、近岸生態系統健康狀況、海洋功能區環境狀況、海洋赤潮、重點岸段侵蝕狀況、海洋外來入侵生物現狀。沿海省份的海洋管理部門也從本世紀初開始發布省級海洋環境質量公報,內容結構與國家級公報的內容結構大體一致。

除了年度環境狀況公報,中國環境保護部門從本世紀初逐步啟動開展了《全國地表水水質月報》,覆蓋淮河、海河、遼河、長江、黃河、松花江、珠江、太湖、巢湖和滇池等流域的《重點流域水質月報》,覆蓋全國主要水系100個重點斷面八項指標(水溫、pH、濁度、溶解氧、電導率、高錳酸鹽指數、氨氮和總有機碳)的《全國主要流域重點斷面水質自動監測周報》以及實時的水質自動監測數據發布系統,和覆蓋86個城市的《重點城市空氣質量日報》。各省也分別逐步建立起了水環境質量月報、周報和城市空氣質量日報。

目前,中國政府公開的環境狀況信息已經涵蓋了大氣、水、海洋、聲環境、輻射環境、固體廢物、自然生態、土地、森林、草原、氣候等比較全面的環境要素,公開的信息范圍從國家范圍和省級范圍逐步擴展到了市級和縣級范圍,公開的時間頻率也從每年發布增加到每月發布、每周發布、每日發布和實時數據發布。總體來看,在這20年間,隨著中國社會經濟的不斷發展,環境保護在中國的改革開放和發展過程中得到越來越多的關注和重視,中國的環境狀況信息公開也得到了不斷的擴充,在內容的全面性、地域范圍的多層次和時間的多頻率方面取得了巨大的進步。

3 環境狀況信息公開的社會響應

隨著政府、公眾、媒體等社會各界對環境狀況的關注程度越來越高,進入新世紀以來,由政府發布的環境狀況信息也受到越來越多的關注和分析評論,包括全國的環境狀況公報和省級、市級的環境狀況公報。例如,在原國家環保總局發布《2000年中國環境狀況公報》的當天,《光明日報》便進行了報道和解讀,“公報顯示,我國環境污染惡化的趨勢得到基本控制,部分城市和地區的環境質量有所改善,但生態破壞加劇的趨勢尚未得到有效遏制。”①我國生態破壞加劇趨勢未停止.《光明日報》2001年6月6日第4版.之后,每年的中國環境狀況公報都會受到國內外許多大型報刊、網站等的報道和解讀。同時,在公報的新聞發布會上,眾多國內外媒體都會針對公報中的內容和當時的一些重要環境問題向環境保護部門提出許多問題,一些是對公報中具體內容或數據的質疑,一些是對相關內容背后的經濟社會原因的詢問,還有一些是對環境保護部門針對當時的環境問題的未來計劃的詢問。例如,在《2008年中國環境狀況公報》的新聞發布會上,一些國內外媒體提出的問題有:在當前金融危機形勢嚴峻的情況下,環保部門將如何在落實國家擴內需、保增長的各項政策的同時,進一步做好環保工作;《中國環境狀況公報》提到關于土壤污染調查的有關情況,我想知道土壤污染調查的整體情況是怎么樣的,土壤里面的重金屬污染是什么狀況,主要污染源是什么②資料來源:環境保護部官方網站,http://www.mep.gov.cn/ztbd/sjhjr/2009hjr/xgbd/200906/t20090605_152433.htm。。

除了根據環境狀況公報對當時環境狀況的一般性解讀和評論,一些媒體、政府官員在評論政府工作成績、評論政府政策和規劃計劃、討論經濟社會發展模式的過程中,為了強調環境保護的重要性、環境保護的經驗教訓等,常常會引用環境狀況公報中的相關內容作為論據。如,③韓孝成.減排須強化政府主導責任.中國環境報2009年6月23日第2版.中國共產黨新聞網在一篇題為“改革開放三十年來領導干部觀念的演變軌跡”的理論文章中,引用《2007年中國環境狀況公報》中的數據論述中國的領導干部從重GDP增長到開始越來越多的注意人與自然的和諧。在一項題為“關于淮河水污染防治的提案”的全國政協十一屆二次會議第0851號提案中,提案人引用《2007年中國環境狀況公報》的數據表示,經過多年努力,淮河水污染防治工作雖取得一定成效,但與國務院確定的目標還有差距,并據此提出了關于加強淮河水污染防治工作的對策建議。這意味著,環境狀況公報不但成為社會監督的依據之一,而且已經成為各界向政府提交政策建議過程中的參考依據之一。

4 環境狀況信息公開狀況分析與建議

4.1 背景分析

如上文所述,在環境狀況信息公開方面,中國在制度上已經建立起了基本的法律法規框架;在組織上,明確了由環境保護主管部門負責發布環境狀況信息;在地域范圍方面,目前國家、省級、市級和縣級環境保護主管部門都在不同程度上逐步實現了環境狀況信息公開;在內容方面,基本涉及了跟公眾關系密切的大氣、水、聲環境等各種環境要素;對于每項環境要素,通過逐步完善的監測指標,在全面反映各項環境要素的質量狀況方面取得了巨大進步;在公開途徑上,包括了公報、新聞發布會、政府網站等,公眾可以通過新聞媒體、政府網站等渠道方便地獲得相關信息。總體來看,中國的環境狀況信息公開已經建立起了制度框架,明確了責任主體,逐步覆蓋了各級行政區域和各種環境要素,基本全面反映了各環境要素的質量狀況,同時,也建立起了信息公開渠道和公眾獲取渠道,使社會公眾可以對相關信息進行響應。

中國在環境狀況信息公開方面所取得的進步,是以中國的經濟發展、政府和公眾對環境保護的越來越高的重視程度、不斷增加的環境保護投入和環境保護能力的不斷提高為前提的。在政策上,黨的十六屆三中全會提出堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展。黨的十七大報告提出,要“建設生態文明,基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”,環境保護已成為我國落實科學發展觀、構建和諧社會的重要內容。國家逐步建立了節能降耗、污染減排的統計監測和考核體系和制度。這些措施的出臺,極大的促進了我國環境保護事業的進一步發展,同時也極大地促進了環境狀況信息公開賴以為基礎的環境監測體系的制度建設和發展。

從資金投入看,80年代初期,全國環保治理投資每年為25-30億元,約占同期國內生產總值的0.51%;“十五”期末,投資總額達到2388.0億元,占同期國民生產總值的1.30%。2008年,全國環境污染治理投資總額達4 490.3億元,比2000年增長3.4倍,占國內生產總值(GDP)的比重為1.49%。全國環境污染治理投資總量逐步增加,占GDP比重均呈上升趨勢。為了加強污染減排指標、統計和監測體系建設,中央2007年出臺了《中央財政主要污染物減排專項資金管理暫行辦法》,支持“三大體系”能力建設①國家統計局.改革開放30年報告之十五:環境保護事業取得積極進展.見http://www.stats.gov.cn/was40/reldetail.jsp?docid=402517045.。

從人力資源看,到2007年底,全國環境保護系統共有17.7萬人,是20世紀90年代初的2.7倍,其中環境監測人員4.9萬人,比90年代初增長63.2%,各級環境監測站2 399個,增加了360個。環境監測進一步適應環境保護管理的需要,形成了以大中城市為中心的大氣監測網,以對大江、大河等重點流域為中心的水質監測網,對長江三峽庫區、近岸海域等的生態環境監測網,獲取的大量監測數據,為環境管理、監督及科學研究提供了科學依據②v同上。[Ibid.]。從技術發展看,逐步制定了大氣、水、海洋、生態、土壤、噪聲與震動等方面的技術規范和規定,建立了大氣、水、固體廢物與化學品環境污染、生態監測、土壤環境等方面的分析方法,為環境監測工作打下了堅實的基礎。

4.2 缺陷分析與建議

應當看到,中國的環境狀況信息公開仍然有很大的可以提高和完善的空間:

首先,環境狀況信息公開在制度上可以進一步細化。目前的相關制度,雖然規定了有關政府部門發布環境狀況信息的職責,但只是簡單地規定了環保部門應該向社會主動公開環境質量狀況、環境調查和環境統計信息等,尚未進一步細化規定應當參與編輯環境狀況信息的部門及其分工、環境狀況信息應當包括的環境要素種類、各項環境要素的狀況信息中應當具體包含的污染物指標以及針對各污染物指標應當公開的具體監測數據,也未明確規定環境狀況信息中應當包括過去多長時間內的數據等。加入這些更加具體的規定,可以使各級環保部門公開的環境狀況信息在內容結構上保持一致和具有可比性,使公眾對環境狀況了解得更加全面和具體,同時可以避免內容上的空缺或重復。

第二,環境狀況信息公開在同級和上下級不同部門發布的信息上可以進一步體系化。一方面,發布部門之間應該加強合作與協調。舉例來說,目前,環保部門發布的綜合性的環境狀況信息已包括海洋環境狀況的相關信息,同時,海洋行政主管部門也在發布相對更加全面的海洋環境狀況信息。雖然《海洋環境保護法》規定國務院有關部門應當向國務院環境保護行政主管部門提供編制全國環境質量公報所必需的海洋環境監測資料,但并未明確規定由哪個部門來發布海洋環境狀況信息。這就造成了兩個部門發布的有關海洋環境狀況的信息存在重復的可能。同時,由于兩個部門監測數據可能出現的不一致,造成了各自發布的環境狀況信息可能出現不一致的情況。因此,發布環境狀況信息的同級部門間應該進一步加強合作,使各自發布的環境狀況信息更加一致,并形成互補。另一方面,上級和下級環保部門各自發布的環境狀況信息也可以加強協調,在內容的詳細程度上形成合理的互補,使不同級別的環境部門發布的環境狀況信息成為一個有機整體。

第三,環境狀況信息公開在內容上可以進一步提高讀者友好性。目前,環境狀況公報的內容越來越豐富,信息量越來越大。為了使非專業的普通公眾能夠比較容易讀懂、獲得和理解相關環境狀況信息,首先,環境狀況信息在內容上可以更多地合理使用圖表、曲線等,使讀者更容易地了解當前環境中的污染物構成情況,以及過去一段時間以來環境中污染物的變化情況和環境質量的變化情況;其次,大多數環境狀況信息都是以設在不同地點的監測站的數據為基礎的,因此,可以在環境狀況信息報告中的地圖中標注各個監測點位,并以不同的顏色反映該點位的環境狀況,使讀者可以既可以了解整體的環境狀況,也可以了解不同地點的環境狀況。

最后,各級政府部門發布的環境狀況信息在公眾獲取的渠道上可以考慮將已發布的環境狀況公報出版,以及在網絡上建立更加快捷的搜索窗口。例如,可以考慮整合國家和各省級、市級和縣級政府部門已經發布的環境狀況信息,在國家環保部門的網站上建立一個按地域、按環境要素和按發布頻率檢索的全國環境狀況信息檢索系統,使公眾通過一個網站就可以方便地搜索全國各類環境狀況信息和各地的環境狀況信息。或者將每年一度的環境狀況公報發行出版,從而建立更多的公眾獲取的渠道。

致謝:在此對聯合國環境規劃署亞太地區辦公室協調員張金華、環境保護部國際司張潔清女士給予的幫助和支持表示感謝。

(編輯:李 琪)

AbstractEnvironmental information disclosure is an important basis of good environmental governance.For the whole society,environmental infor mation disclosure is one of the tools to increase the transparency of governmentwork,and one of the ways to improve the linkage between government and the public.From the perspective of environmental protection,appropriate infor mation disclosure and public access to the infor mation can promote the public’s attention on and participation in environmental protection,which can facilitate the society’s supervision on the environmental perfor mance of the government and enterprises,urge the government to carry out their duties on environmental protection,and push the enterprises to abide by the requirements set out by the environmental laws and regulations.This article briefly reviews the history and current situation of the disclosure of environmental situation information in China,evaluates and analyzes the achievements and shortcomings in the disclosure of environmental situation information in China,provides suggestions for further improvement,andmakes a summaryof the experiences in the disclosure of environmental situation information in China.

Key wordsenvironmental infor mation disclosure;environmental situation infor mation;public access

Review and Analysis of the D isclosure of Environmental Situation Information and Public Access in China

SHANG Hong-bo YU Hai ZHOU Guo-m ei
(Policy Research Center for Environment and Economy ofMEP,Beijing 100029,China)

X196

A

1002-2104(2010)03專-0026-04

2010-01-16

尚宏博,助理研究員,主要研究方向為國際環境治理。

＊本文在聯合國環境規劃署資助的環境信息公開與公眾獲取項目成果的基礎上修改整理。