韓國近五十年來發展戰略的變遷
——開發主義和新開發主義視角

吳東建

(北京大學環境科學與工程學院,北京 100871)

韓國近五十年來發展戰略的變遷
——開發主義和新開發主義視角

吳東建

(北京大學環境科學與工程學院,北京 100871)

本文從開發主義和新開發主義視角分析了韓國近 50年來發展戰略的變遷,研究了以開發主義為中心的韓國現代化過程,剖析了在新自由主義時代韓國開發主義的新變化。指出新開發主義在韓國的出現意味著韓國政府所追求的開發主義在新自由主義時代市場至上趨勢中的適應。

韓國;開發主義;新開發主義

1 韓國的開發主義

1.1 韓國是開發國家

在經歷了 35年日本殖民地統治和 3年戰爭之后,1950年代的韓國是當時全世界最貧窮的國家之一。然而,從 1960年代開始,軍事政府在美國提倡的開發主義的影響下,實施了經濟發展計劃,實現了快速的經濟增長。工業開發區、大型水壩、道路的建設等開發項目帶來了整個國土空間的變化及全面的環境破壞。當時,國家主要的經濟政策是“不均衡增長論”,即將有限的資源集中投入到國家選定的特定部門后,試圖以其成果帶動別的部門的發展。國家干預了經濟運行的各個環節并在其中分配資源。國家成為最強大的開發主體,采取這樣經濟增長的國家也就是 Cardoso和 Fernando意義上的“開發國家”。Cardoso和 Fernando首先提出“開發國家”的概念,并且把開發國家的特點歸結為以下兩點。第一,開發國家的工作重點放在物資生產,鼓勵資本積累。第二,開發國家主張,國家能夠代表國民的共同利益,提倡政府行為就是國家的發展[1]。在 1960年代的韓國,“開發主義 (Developmentalism)”作為開發國家的理念,滲透到從國家到個人的價值判斷、行動中。可以說,韓國的現代化發源于政府主導的開發主義。韓國很快從農業國家轉變為工業國家,成為一些發展中國家學習的榜樣。

不過,以政府主導型,出口導向型的“壓縮式經濟增長方式”帶來很多弊端和矛盾,其受害者大部分集中在以農民和工人為代表的社會上的弱者,自然環境也遭到破壞。首先,把國土改造為有經濟價值的開發活動就是把國土當作一種商品,這種意識容易導致國土空間的盲目開發和環境的無序利用。第二,在開發國家影響下,政府官僚、國立研究機構、民營企業、政治家之間容易形成利益集團,他們不斷尋找新的開發項目,努力創造新的贏利機會。第三,利益集團的形成造成了社會貧富差距的拉大,農產品的低價政策和勞動者的低工資政策惡化了代內的不公平。可以說,韓國的經濟增長是以對勞工和環境的雙重剝削為代價實現的。

1.2 韓國走向開發主義的動因

1.2.1 開發主義的泛濫

二戰之后,大部分第三世界國家獲得了解放。1949年,美國總統杜魯門在自己的就任演說中提到“未發展國家”(Underdevelopment Country),并提出美國對未發展國家進行技術、經濟上的援助,幫他們發展起來。杜魯門演說的時代背景是:第一,二戰后,美國從歐洲接任經營殖民地的霸權,不過不能用過去的支配方式,因此開始摸索新的支配方式;第二,冷戰剛開始,美國跟蘇聯爭霸第三世界國家的領導權;第三,美國在二戰中積累的雄厚資本正在尋求投資對象[2]。開發主義在此時代背景下應運而生。

開發主義掩藏著深層次的新殖民擴張含義,二戰之后,舊殖民統治體系迅速瓦解,新的國際關系體系尚待形成,發達國家與未發展國家之間的不平等關系以新的形式展現。首先,開發的對象國不是美國而是第三世界的窮國;開發主義包含著不屬于西方經濟制度的所有國家,都是未發展國家。第二,開發的需求不是從內部自發的而是從外部給予的強制性的,開發的主體不是第三世界國家本身,而是美國為代表的發達國家。第三,開發主義的性質是非常單調而且單線性的,因為,對第三世界國家來說,只能選擇一個發展模式,就是西方的市場資本主義。

1.2.2 國家力量的強大

在資本主義社會,國家的兩大基本功能是為資本提供持續的創造利潤的環境,而且,通過社會福利政策滿足社會成員對生活穩定的要求,鞏固國家權力的正當性。國家的兩大功能在不同的國家體現不同的方向,在各別國家,市民社會的力量越大,國家更注重社會福利政策,市民社會的力量越小,國家更注重通過經濟增長政策為資本提供創造利潤環境。與英國的工業革命相比,德國、意大利、俄羅斯、日本等后發國家缺少資本,因此,國家代替資本,成為工業化的主體,直接干預資源的形成和分配[3]。韓國經濟增長的主要動力在于國家實施了對經濟發展進行政府強力干預為主的政策,尤其像韓國一樣的后發工業化(Late Industrialization),為趕上先發工業化國家,更需要凸出國家的作用[4]。

1948年,韓國政府成立后,日本殖民地時代的親日派繼續擔當韓國的執政實力,導致市民社會弱化,相反,國家的力量進一步得到鞏固。1961年,通過軍事政變,軍事政府成立。軍事政府需要通過經濟增長來獲得政權的正當性,也要得到國民的支持。軍事政府以反共主義為執政理念控制勞動者的正當權利,發達國家的環境污染型、勞動密集型工業在韓國大量設立。政府通過各種政策支持、控制企業,壓制勞動工人的正當權利,維持低工資水平。國家是在韓國社會最強大的社會勢力,控制著社會最重要的資源,即政治資源和經濟資源。國家獨立于社會力量,對社會有足夠的掌控權,政府為了實現經濟目標可直接干預市場機制。

2 新自由主義背景下的新開發主義

2.1 新自由主義

新自由主義是資本主義的最新形式,其核心理念是鼓勵市場自由競爭,認為市場能帶來最佳的資源配置結果,其實質是西方 19世紀的自由主義的復活——在 19世紀,自由主義對抗國家,努力爭取法治、人權、私有財產權、市場經濟。現代的自由主義批判國家的市場保護,批判以國家對市場干預為中心的凱恩斯主義的福利國家,強調國家對市場干涉的減弱,提倡市場萬能。

二戰之前的經濟以局部的市場經濟為背景,二戰之后的經濟以國民經濟為背景,現代的經濟以超國家的全球經濟為背景。這樣的趨勢背后的推動力量是資本運動的全球化,即,1970年代開始,在發達國家出現資本利潤率持續下降的趨勢,因為利潤率的下降是資本主義本身的矛盾,隨著資本主義的發展,資本主義必然產生了新的問題。面對資本主義的結構性危機,發達國家采取了將不能保障高利潤的勞動密集型產業轉移到發展中國家,由于資本主義長期積累而產生了龐大資本,將其活動范圍擴大到全世界的各個角落。資本要努力解除妨礙資本運動全球化的國家的各種制度上的障礙,新自由主義努力倡導的解除管制 (Deregulation)、民營化 (Privatization)、小政府 (Downsizing of the Government)、勞動和生產的靈活性、社會政策的最小化等成了時代的潮流。

以跨國公司兼并為核心的全球化時代的營利活動在全球各個具體空間非常活躍,妨礙其活動的一切措施都可能招致解體的命運,如福利、生態環境、勞動條件、關稅等。國家角色弱化的潮流導致了全球范圍的貧富差距的拉大和欠發達國家國內貧富差距的拉大,增加了勞動狀態的不穩定性,逐步侵害國家的自治權。總之,自由貿易不僅造成了資源的耗盡、自然環境的破壞,還對不少發展中國家造成了地區性的經濟危機,使一國最貧困的人群進一步滑向貧困的深淵。2.2 新開發主義

在新自由主義的全球化趨勢下,追求資本積蓄、經濟增長的壓力依然持續增大。只是在增長的方法方面,比上個世紀末更強調環境與經濟的和諧。在新自由主義中,不僅試圖以市場的邏輯容納國家和市民社會,還試圖以市場的邏輯容納環境,即把市場的力量擴大到人與自然環境關系的領域。努力在經濟運行的體系當中保護環境、利用環境,使得環境價值在經濟學的衡量范圍內被認可,這似乎是一種進步,但是環境本身的內在價值在新自由主義的框架中是無法實現的。

實現環境的商品化,加速使得環境變成真正的工業化對象,土地、空氣、水、景觀、基因、森林等生態環境都被納入商品的生產和消費領域,世界各地固有的、多樣的農業生產方式也不得不轉化為資本集約式生產方式,導致資本富裕者和無產者之間必然發生社會層次上的差別,這樣的差別進一步加劇了人與人在分配人與自然之間利益時的不公平,同時也使得環境的利益被加速剝奪。隨著環境污染的蔓延,個人對舒適的環境需求也越來越大,社會的環境不公平趨勢也加深,環境糾紛發生的頻率也增加。事實上,當前的環保政策比過去的盲目開發政策更系統更有效地利用環境,給環境開發施加了更大的壓力,其目標是環境價值的最大化。表面上追求在環保與開發之間保持平衡,不過,實際操作層面上,優先考慮環境的經濟價值,這樣的趨勢叫新開發主義(Neo-Developmentalis m)[5]。

新開發主義的出現意味著韓國追求的開發主義在新自由主義時代的市場萬能趨勢當中出現了一些綠色化的新趨向,有其適應當前可持續發展需要的一面。

3 韓國的新開發主義

3.1 韓國新開發主義的形成

1960年代開始到 1980年代,主導韓國經濟增長的理念是開發主義,其主體是開發國家,當時的經濟發展是通過投入更大的資源,得到更多的產出,為這樣的經濟增長,韓國政府實行自上而下的決策過程的大規模的開發政策,導致當地居民的犧牲和生態環境的破壞。1990年代開始,政治氣氛寬松,逐漸實現民主化,而且,隨著大型環境污染事故的發生,韓國公眾的環境意識提高,公眾參與有關環境決策的程度提高。1993年上臺的民主政府基本上采取了新自由主義特點的政策,原來通過國家計劃做的事情逐漸轉向依靠市場機制運作。例如,1994年制定了《對于社會間接資本(SocialOverhead Capital)設施的民間資本投資促進法》,1999年修訂為《對于社會間接資本設施的民間投資法》。制定該法的目的是試圖將民間的資本吸引到社會的基礎設施建設方面,擴大社會基礎設施的建設,建設后其運營也在政府合同期間內由民間企業來承擔。該法在政府的大力支持下,民間資本投資建設有關公路、港口、鐵道、大壩、廢水處理、能源、通信等廣泛的社會基礎設施。但該法實施后,也出現了一些弊病,比如,沒嚴格執行建設前的重要工作——如需求量測試、環境影響評價等,政府部門和民間企業之間的腐敗概率上升,基礎設施建設后利用率下降,國民利用基礎設施的費用也大幅度漲價。2001年,建設交通部和鐵道廳的政府部門和現代建設為首的民間投資聯合之間對于仁川機場高速鐵路建設的簽約是一個典型的例子,合同內容當中有一條規定是:建設后的實際乘客量達不到預測乘客量時,政府補助預測乘客量的 90%。該項目建設后的實際乘客遠遠達不到合同書上的預測量,政府不得不在 30年里給該企業補助 14萬億韓元 (相當于 108億美元)。

2008年 8月 ,韓國新政府正式提出“綠色增長”戰略,提議把降低二氧化碳排放、降低能耗、提高再生能源比重、通過再生能源行業創造就業崗位為特色的“低碳素的綠色增長”作為韓國新的經濟增長發動機。“綠色增長”被新政府看作是繼漢江奇跡以后,再次創造韓國奇跡的未來戰。根據《綠色增長基本法案》,綠色增長意味著通過清潔能源和綠色技術的開發創造新的增長動力,提供就業崗位,其增長的具體戰略集中在綠色產業和綠色技術方面。“低碳素的綠色增長”戰略的重要內容之一是建設 9-13所核電站,使得到 2030年,核電占總發電量的 59%。如果這個目標實現的話,韓國的總發電量將迅速增加,巨大土木建設項目在韓國的各個角落里實行,開發國家的趨勢更加大。而且,核電本來是一個高風險的發電方式,目前還沒找到完整的處理核廢料的方法。韓國政府在選取核電廢料處理廠時,遭到當地居民和環境市民團體的強烈反對,發生了激烈的環境糾紛,付出了很大的社會代價。構成低碳素綠色增長的是需求側管理、產業結構的調整和能源來源的多樣化,問題是政府只注重供給方面,只關注建設核電站,不注重需求側管理,沒有減少碳素的具體目標。新政府上臺之后,綠色變成了流行語,如綠色技術、綠色新政策 (green deal)、綠色就業等。其實,環境的商品化在有關環境話語的過剩情況下進行的,環境越稀少,有關環境保護和綠色價值話語也越多的情況下,目前新自由主義的市場經濟趨勢加速了環境的商品化。就是說,韓國新政府說的綠色意味著在市場能夠交易的、賺錢的對象,其他的對象則被排除在外。

面對環境和能源的危機與全球的金融危機下,綠色增長是能夠克服兩大危機的良策,既解決環境問題,又實現經濟增長的好政策。不過,綠色和增長是環境社會系統中帶有矛盾的兩個目標。在新開發主義中,環境價值為開發提供步驟或手段,雖然在表面上強調環境和經濟的和諧,但是實際上優先考慮經濟增長,因為環境價值有利于創造利潤。韓國新政府雖然明確表明綠色增長戰略,不過具體政策方面更符合新自由主義情況下的新開發主義的特點。3.2 韓國推向新開發主義的動力

20世紀 80年代以來,隨著資本流動全球化趨勢的蔓延,韓國的開發國家為中心的經濟增長戰略遭到來自國內外的挑戰。冷戰結束后,像韓國一樣的半邊緣國家不能再享受中心國家給與的特惠政策,而且,韓國等亞洲新興國家經濟的快速增長引起了中心國家的注意,中心國家逐漸放棄與半邊緣國家政治上的全面合作,轉而追求經濟上的利益,保護其國內市場,努力打開半邊緣國家的市場。

在韓國內,放棄開發主義、采取市場主義的呼聲不斷升高。經過幾十年的資本積累,韓國的大企業集團 (財閥)成為韓國整個經濟的主要組成部分,它們要適應越來越激烈的新的國際競爭,要求國家減少對企業的干預、重視市場機制。

在這樣的國內外壓力下,以高效率的官僚體系、強制型的國家體系為特點的開發國家模型不斷弱化,以市場為中心的民間經濟開始強化,韓國政府逐漸采取新自由主義為特點的開發政策,即新開發主義政策。

1997年,韓國遭遇金融危機,國際貨幣基金 ( IMF)要求韓國政府放棄國家主導的經濟政策,采取新自由主義的市場經濟政策,這樣,在韓國的經濟、社會、勞動、環境等領域,以新自由主義為特點的新開發主義政策進一步鞏固。經過金融危機,社會成員之間的貧富差距拉大,廣大國民的勞動和生活條件更為嚴酷,他們面臨著激烈的生存競爭,在社會上,經濟價值壓倒一切,這樣的趨勢強化了整個社會的新自由主義趨勢。

4 結束語:韓國新開發主義的前景

作為以開發主義為政策理念的開發國家,韓國經濟增長的主要負面影響大部分集中在當地的農民和當地的生態環境。韓國擁有較長的中央集權主義,1960年代開始的工業化為主的經濟增長政策鞏固了國家權力的強化,不僅污染環境,還破壞了悠久的農村生產、生活共同體。

新自由主義的經濟全球化趨勢改變了韓國的開發國家形象,政府在國內外的壓力下,其發展戰略轉為新開發主義。

雖然國家被經濟體系約束,國家在經濟體系的約束下有能力相對獨立地調整自己的角色,在社會的轉型時期,可以做到關鍵性的作用。世界二戰之后,公認的國家典范是凱恩斯主義的福利國家,隨著新自由主義時代的到來,國家擔當的經濟角色逐漸失去。面對新開發主義,作為對抗資本的力量,韓國要重新調整國家角色,克服開發國家存在的缺點,當然,不能否定國家作為公共利益的最后保障線,在公民的生活和福利和生態環境保護等公共利益方面,要鞏固其角色。

韓國政府必須改變現在的發展戰略,將可持續發展當作新的國家發展方式,強化自然資源的公共性,努力實現其生態價值的最大化。可持續發展提出已經 20多年了,某種意義上,國家利用可持續發展更關心經濟增長,忽視了可持續發展的核心內容,即環境公平問題,這個意義上,國家第一步關心的問題不是可持續性 (Sustainability),而是生存性(Survivability),保障全體公民的基本生活質量問題,我們都知道,為達到這個目標,僅靠國家意識的轉變遠遠不夠的,還需要公民意識的提高,積極踴躍參與開發決策過程。公民社會的力量來自自發參與的多數個人的非市場性連帶網。公民的有實際意義地參與公共決策和公共事務管理,可對國家的決策提供更大的正當性,使國家權力分權化、多元化。

中日韓有相同的文化背景、較強政府主導色彩,都經歷過或正在經歷令全世界震驚的經濟增長,以土建國家為特點的經濟增長的特征也基本相似,希望本文對韓國發展戰略變遷的探討能給中國發展戰略的制定提供一定的參考和借鑒。

(編輯:李 琪 )

[1]Cardoso,Frenado H.Dependency andDevelopment in LatinAmerica[M].BerkeleyUniversity of California Press,1979.

[2]Douglas Lummis.If Not Economic Growth,We Are Not Affluent?[M].Tokyo:Heibonsha Press,2000.

[3]Alexander Geschenkron.Economic Backwardness in Historical Pespective[M].Harvard University Press,1968.

[4]Alice Amsden.Asia‘s Next Giant:South Korea and Late Industralization.New York:Oxford University Press,1989.

[5]Cho myung-rae.Developmental Politics and Green Progress[M].Environment and life press,2006:38.

AbstractThispaper examines the changes in Korea’s developmental strategy for the past50 years from the framework of developmentalis m and neo-developmentalism.It illustrates the processesof Korea’smodernization based on new variancesof developmentalis m that are adopted in Korea in the era of neo-liberalism.The emergence of neo-developmentalis m in Korea explains the developmental strategy that Korean government has persistently been pursuing.Amounting empirical evidences suggest that Korean government adopted the variations of neo-developmentalism that honored liberalmarketmechanism in the era of neo-liberalism.

Key wordsKorea;developmentalism;neo-developmentalis m

Structural Adjustments of Korea’sDevelopmental Strategy from 1960 to 2010 from the Perspective of Developmentalism and Neo-developmentalism

WU Dong-jian
(College of Environmental Sciences and Engineering,PekingUniversity,Beijing 100871,China)

X22

A

1002-2104(2010)03專 -0081-04

2010-03-16

吳東建,博士生,主要研究方向為可持續發展。