法理學視角下黨內民主發展趨勢研究——黨內權力向黨員權利回歸

■陳文成

從黨的十六大報告強調 “加強對權力的制約和監督”，到十七大報告提出“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利”，黨內民主建設呈現出一條清晰的路徑：即黨內權力制約與黨員權利保障并重而行。從法理學角度考察，黨內權力來自黨員授權，黨內權力的根源在黨員權利。保障黨員權利是黨內民主建設的基礎，黨內權力制約是黨內民主建設的關鍵。黨內民主建設的趨勢是黨內權力向黨員權利回歸，其實質是在實體和程序上保證黨內權力運行受制于黨員權利，服務于黨員權利；在實體和程序上保障廣大黨員充分發揮主體作用，充分行使民主權利。

一、黨內民主的基礎構建要素——黨員權利與黨內權力

黨員權利是指在黨的法規規定范圍內，黨員按照自己的意志，參與和影響黨內事務的政治資格。第一，黨員權利具有主觀意志性。意志性是黨員權利的核心要素，黑格爾指出：“意志是自由的，所以意志既是權利的實質又是權利的目標，而權利體系則是已成現實的自由王國。”[1]意志性是黨員主觀能動性的表現，是推動政黨事業前進的原動力；失去意志性，黨員權利就會失去內在活力，而僅僅是僵硬的制度條文。第二，黨員權利具有客觀相對性。黨員權利限于黨的法規規定，其范圍和界限取決于政黨的利益，原因正如羅爾斯所言：“限制自由的理由來自自由原則本身。”[2]黨章將黨員義務規定置于黨員權利之前，這一點不同于憲法對于公民權利和公民義務的規定。

黨內權力指政黨內部機構（包括集體和個人）對黨內事務的行為能力，主要表現為政黨內部層級組織的權力配置、運行與監督，政黨組織對成員的管理等。黨內權力具有擴張性和稀缺性等權力的固有特性，具有擴張性導致權力濫用的可能，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]稀缺性導致權力可以通過交易實現價值，沒有制約與監督，權力必然走向腐敗。

黨員權利、黨內權力及相互關系構成黨內民主建設的主要內容。第一，黨內法規對于黨員權利和黨內權力的規定根源在于政黨的利益。政黨是代表一定階級、階層或社會集團利益，并為之而斗爭的政治組織。“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關”[4]，“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”[5]。政黨利益是根本內容，黨內民主是為其服務的外在形式。政黨的根本利益是長期穩定的，具體利益會在不同時期發生變化，而黨內民主的形式以及內容的深度、廣度都會隨之變化。第二，黨內權力源于黨員的委托與授權。黨員是構成政黨的細胞，是政黨的具體內容。黨員通過行使選舉權利直接或間接地選舉產生政黨的各級代表大會，政黨的代表大會代表黨員行使權力，并委托授權于黨的領導機關和領導人。黨的領導機關及其領導人與黨員之間形成權力的委托代理關系。“權力乃為權利而設，它本身也須以相應權利為基礎；”[6]第三，黨員權利有賴于黨內權力的保護。在法理意義上，黨員權利表明黨員具有資格做什么,其特征是黨員“可以”；黨內權力表明黨組織具有能力做什么,其特性是黨組織“能夠”。“可以”不等于現實，“能夠”有能力把“可以”變成現實。因此，黨內權力是黨員權利的支柱，沒有黨內權力的權威性和強制性，黨員權利只是空談。第四，黨內權力必須得到制約與監督。黨內權力的內容和運行不能超出黨員授權。對黨內權力的制約與監督，實質是黨員通過代表大會等權力機構對黨內權力的邊界和配置進行限定，通過黨員個人和專門機構對權力行使進行監督，確保黨內機構和領導人在行使權力時能夠尊重多數黨員的意志。

二、黨內民主的發展趨勢：黨內權力向黨員權利回歸

民主制度的構建與變遷以權力與權利關系演化為主線。權力與權利發展運動有其自身的規律：權力源自權利，權力的本源目的在于實現并維護權利；權力圍繞權利運動，當權力背離、異化權利時，要求對權力進行制約以至于罷黜權力；權力向權利回歸是現代民主法治社會發展的趨勢。

（一）黨內權力向黨員權利回歸的實質

黨內權力向黨員權利回歸體現了黨內權力源自黨員權利的本源。其實質是在實體和程序上保障廣大黨員充分發揮主體作用，充分行使黨員權利；在實體和程序上使黨內權力運行受制于黨員權利、服務于黨員權利；最終目的是推進黨內民主建設，實現黨的利益。黨內權力向黨員權利回歸順應了權力向權利回歸的民主潮流。由于黨內民主在人民民主建設中處于核心地位，同國家政治生活的民主化存在著重要的因果關系，因而黨內權力向黨員權利回歸對于實現黨內民主，推動人民民主進程具有深刻的現實意義。

1.權力回歸權利的社會趨勢

權力回歸權利的實質是國家權力的社會化和公民權利的擴張化。權力回歸權利的趨勢在立法、行政和司法領域已經有諸多體現：（1）公民或非政府組織直接或間接地參與立法權的運作過程，如在立法過程中公民擁有建議權、聽證權和討論權等；（2）部分行政權力向社會轉移，包括非政府主體的參與權擴張，如公民、社會組織或行政相對人參與行政決策、行政立法和行政執法等活動；非政府主體的委托、授權范圍擴大，如某些非政府組織受行政機關委托代理行使部分行政權；在微觀經濟領域，政府權力還權于社會，包括政府對國有企業自主經營權的移交；消費者協會、律師協會等非政府組織行使原先由行政機關行使的維權職責等；（3）司法權的社會化，如公民和社會組織對審判活動的參與，民間調解和仲裁組織的準司法行為對司法制度的補充。[7]此外，由于現代科技，特別是現代網絡技術的迅猛發展在權力中心轉移、政務信息公開、政治參與擴大等方面加速了國家權力的社會化進程,推動了現代民主制度的進一步完善。

權力回歸權利的經濟根源在于市場經濟的本質要求。建立和完善社會主義市場經濟是我國的基本國策，市場經濟的發展加速了國家權力向公民權利的分流。計劃經濟時代，國家權力高度集中，政府事無巨細地涉足到社會經濟生活的各個層面，公共權力將公民權利壓縮到很小的范圍，政府不堪重負、效率低下。社會主義市場經濟體制的確立無疑是對這種狀況的否定。市場經濟的本質在于產權清晰、契約自由、責任自負，隨著具有獨立人格和自由意志的市場主體的日益成熟，不可避免地提出政企分開、自由競爭、自主決策、平等對待、公民自治、民主選舉等權利訴求，與之相伴隨的便是政府在經濟領域不斷放權、讓權，將職能定位于維護市場秩序和宏觀調控；而公民權利得到不斷充實和擴張。

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權力向權利回歸增強了權力的人民性，推動了人民民主的歷史進程。現代民主法治國家，國家權力源自公民權利。公民通過民主代議制度，委托授權公民代表和政府官員行使國家權力，因此國家權力本應服務于公民權利，體現公民意志。國家權力回歸公民權利的重要意義在于一方面通過公民的政治參與，使國家權力運行公開化，受制于公民權利；另一方面將促進國家向社會分權，逐漸還權于民。國家作為脫離社會的 “超自然的怪胎”與 “寄生贅瘤”，最終必將被送進人類的歷史博物館。[8]盡管國家的消亡是一個長期的歷史過程，但是國家權力的社會化和公民權利的擴張化進程已是基本趨勢。

2.黨內權力回歸黨員權利的歷史進程

基于委托授權關系，黨內權力源于黨員權利，黨內權力向黨員權利回歸體現了黨內權力向其本質的回歸，具有堅實的法理基礎。黨內權力向黨員權利回歸一方面表現為黨內權力更為全面準確地反映黨員的整體意志，黨內權力的運行更為制度化、程序化、規范化，非因人而異；另一方面表現為黨員權利的內容不斷豐富充實，黨員權利對黨內權力制約程度不斷深化。黨內權力向黨員權利回歸符合我黨的最大利益 （黨的先進性決定了黨的利益與人民根本利益的一致性）。

考察黨內民主實踐歷史，一定程度上反映了黨內權力向黨員權利回歸的歷史進程。（1）從黨內權力運行來看：黨在成立初期，面對險惡的革命環境，高度集權，黨政軍一體化，黨內權力運行一元化，黨員絕對服從組織，下級絕對服從上級，這成為黨奪取革命勝利的重要保障。新中國成立后，以蘇聯模式為榜樣，以黨代政、黨政合一，黨內權力進一步強化，并在“文革”期間達到了登峰造極的地步。從十一屆三中全會起，黨和國家的命運發生了歷史性轉折，在市場經濟不斷發展完善、公民社會的逐步確立發展、利益格局多元化趨勢下，政治體制改革不斷推進，黨政逐步分開，黨內權力與黨的對外權力關系得到理順；黨內權力配置日趨科學合理，黨內權力運行的制約和監督機制不斷完善。（2）從黨員權利規定和實踐來看：黨的六大及其以前的黨章沒有對黨員權利作出專門規定，七大、八大黨章關于黨員權利的規定已經比較系統，九大、十大黨章的規定又退回到建黨初期的水平，十二大黨章總結了以往正反兩方面的經驗，對黨員權利作出了比較完備的規定，十二大以后的黨章及修正案不斷充實黨員權利以及相應的保障制度。黨員權利在黨章規定層面的變化，也必然會影響到黨員權利的實踐層面，特別是黨的十一屆三中全會以后，黨員的選舉權、罷免權、參與權、知情權、監督權等民主權利得到不斷豐富和落實，廣大黨員通過行使各項權利參與黨內決策、管理的程度不斷深化，黨員權利對于黨內權力制約效果逐步顯現。

（二）黨內權力回歸黨員權利的制度保障

人類民主政治文明的發展歷程表明，法制是制約國家權力維護公民權利、推動權力回歸權利的最重要保障。同樣道理，黨內民主建設應該以制度建設為根本。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中談到：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度，工作制度方面的問題更重要。”制度問題帶有根本性和全局性，“制度化是組織和程序獲得價值和穩定性的過程”。[9]黨內民主制度體系建設應該是實體正義與程序正義的統一。加強黨內權力制約、保障黨員權利落實、促進黨內權力向黨員權利回歸，最為關鍵的因素是加強黨內實質民主和程序民主的制度建設。

1.黨內實質民主的制度保障

黨內實質民主是指黨內權力配置和運行反映全體黨員的意志，黨員權利得到充分的保障。黨內實質民主的制度建設就是要在制度上保證黨員享有實質上的民主權利，黨內權力得到黨員權利的有效制約。

黨的十六大提出 “加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督”，這為我們建立科學的黨內權力制度指明了方向。當前，黨內民主政治生活中客觀上存在著虛化黨代會權力、強化黨委會權力和弱化紀檢委權力等現象，推進黨內權力的科學配置和規范運行，要從制度上落實黨代會的最高權力、界定黨委會的權限和強化紀委的相對獨立性。要進一步明確界定黨內各權力機關的職責與邊界，明確黨內權力所轄事務、權力指向、目的、原則，明確黨內權力適用的范圍、地域、對象和時間，堅持權自法出，用權有據的原則,不作為、超越職權、濫用職權即為違規并承擔黨內法規責任。

加強黨內選舉制度建設，確保選舉的公正性，保證黨內選舉結果體現廣大黨員的意志，以基層組織和廣大黨員的選舉權約束黨內權力；加強黨內監督制度建設，建立健全廣大黨員通過法定程序罷免不稱職的領導機關和領導干部的黨內罷免制度,以基層組織和廣大黨員的監督、批評、罷免等權利制約黨內權力；加強黨員權利保護和救濟制度建設，確保黨員的申辯申訴、越級報告和控告等權利的有效落實和行使，通過黨內糾錯機制約束黨內權力。

2.黨內程序民主的制度保障

黨內程序民主指全體黨員廣泛享有參與黨內決策的機會，是黨員權利對黨內權力運行過程的控制。黨內程序民主的制度建設就是要在程序上保證黨員有效參與黨內權力運行，保證黨員權利在民主參與的動態過程中得到充分體現。黨內程序民主是保障黨內實質民主的載體,制度化的程序具有有效制約黨內權力、保障黨員權利行使的功能。黨內民主建設實踐表明，有好的實體內容，而無明確的程序規范，那么再好的制度也難以落到實處。從一定意義上講，是否遵循黨內法定程序，也是判斷黨內民主政治活動合法性和權威性的重要標準之一。

加強黨內程序民主的制度建設，要明確并細化黨內民主政治活動必須遵循的方式、步驟和環節，使之具有可操作性；要嚴格程序規則的執行，違反程序的行為應當被視為無效行為。以一般黨內民主決策程序為例，整個過程環節都要有章可循,有規可依。（1）堅持正式會議規則，對于任何必須按少數服從多數原則作出的決策，都必須在黨法黨規規定的正式會議上進行，而不能以其他方式代替；（2）充分討論規則，包括正式會議前的通報、醞釀、協商，以及會議上暢所欲言的自由討論，保證黨員或黨員代表在黨內會議上對重大問題進行充分討論和辯論的權利；（3）堅持黨內表決規則，這是黨內民主的關鍵性程序，應嚴格按照無記名投票方式，遵循秘密投票原則和多數通過原則，保證黨員選舉權、投票權落到實處；（4）堅持黨內回避規則。在黨內討論與當事人有利害關系的事務時，為保證實際結果和程序過程的公正性，黨內利害關系人應當回避；（5）完善黨內監督程序。加強紀委體制和操作程序的制度創新，逐步提高紀委的相對獨立性，加強黨員檢舉、批評、控告等權利行使和保障的程序細則規定，保障黨員監督權利的切實落實。

注釋：

[1]轉引自夏勇.權利哲學的基本問題 [M].載于中國法學網（www.iolaw.org.cn）。

[2]（美）約翰·羅爾斯，何懷宏等譯.正義論[M].中國社會科學出版社，1988，241.

[3]（法）孟德斯鳩.論法的精神[M].商務印書館，1959（上）：184. [4]馬克思恩格斯全集[C].人民出版社，1995（1）：187.

[5]馬克思恩格斯選集[C].人民出版社，1995（4）：250.

[6]漆多俊.論權力[J].法學研究，2001（1）.

[7]郭道暉.論權力的多元化與社會化[C].法學研究，2001（1）. [8]馬克思.法蘭西內戰初稿[A].馬克思恩格斯選集[C].人民出版社，1972（2）：409.

[9]（美）塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].華夏出版社，1988，12.