我國農(nóng)村土地規(guī)劃管理中的問題以及對(duì)策研究

海南大學(xué)三亞學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理分院工程管理專業(yè) 靳鵬鈺

一、我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理中存在的問題

盡管我國土地利用規(guī)劃與計(jì)劃管理在控制建設(shè)用地，保護(hù)耕地等方面起到了積極的作用，但土地利用規(guī)劃與計(jì)劃管理特別是農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施等方面都還存在多方面的問題。

（一）農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃體系不完善

第一，重總體規(guī)劃，輕專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃的編制和執(zhí)行上不具備強(qiáng)制性，是總體規(guī)劃的補(bǔ)充，有利于總體規(guī)劃的具體落實(shí)和實(shí)施，編制該類規(guī)劃的驅(qū)動(dòng)力來自于行政命令和用地調(diào)整的需要。第二，各級(jí)規(guī)劃的核心職責(zé)分工不夠明確。現(xiàn)行總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)，應(yīng)該說我國土地規(guī)劃體系在層次上是完整的，但每一級(jí)的控制指標(biāo)和口徑基本上是一樣，上下級(jí)規(guī)劃之間，大都是由戰(zhàn)略到戰(zhàn)略的簡單重復(fù)。

（二）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級(jí)國土管理部門，在規(guī)劃的編制實(shí)施等具體管理上又集中到縣級(jí)規(guī)劃管理相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的編制、實(shí)施、管理存在缺位。

（三）土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)區(qū)域各類土地資源利用的時(shí)空安排，也是土地資源配置的具體調(diào)控手段。目前，我國土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理中存在的突出問題之一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不足。由于城鄉(xiāng)土地利用經(jīng)濟(jì)效益的巨大差異，土地規(guī)劃計(jì)劃管理也存在顯著的城鄉(xiāng)差別，而且越是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低的地區(qū)，城鄉(xiāng)差別越突出。

（四）規(guī)劃計(jì)劃管理信息化水平區(qū)域差異巨大

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市的信息化建設(shè)，主要表現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、專業(yè)人員的配備、硬件設(shè)施、資金投入、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)建設(shè)等多方面。農(nóng)村的信息化建設(shè)僅停留土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上。將調(diào)查區(qū)域內(nèi)信息化程度指數(shù)100設(shè)為滿分，表1-1表示土地管理信息化建設(shè)的城鄉(xiāng)差異。

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各地農(nóng)村土地利用規(guī)劃信息化建設(shè)發(fā)展不平衡。不同地貌條件地區(qū)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃及管理信息化建設(shè)呈現(xiàn)不同水平。

二、完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃與計(jì)劃管理的對(duì)策建議

(一)以科學(xué)發(fā)展的理念指導(dǎo)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理是農(nóng)村土地管理的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對(duì)土地資源開發(fā)、利用、整治、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所作的戰(zhàn)略性、宏觀性規(guī)劃。新時(shí)期，農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的總體指導(dǎo)思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神為指引，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用的用途管制，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的用地保障，充分發(fā)揮農(nóng)村土地對(duì)國家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民利益的多重保障作用。

(二)建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制的共同責(zé)任機(jī)制

農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的共同責(zé)任包括規(guī)劃計(jì)劃編制和實(shí)施管理的共同責(zé)任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關(guān)職能部門在農(nóng)村土地規(guī)劃計(jì)劃編制上的關(guān)系，明確各部門在農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃編制上的共同責(zé)任，防止中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間、部門與部門之間各唱各調(diào)。

(三)加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，發(fā)揮規(guī)劃的整合效益

由于我國各級(jí)規(guī)劃的編制是自上而下進(jìn)行的，區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃以及其它的專項(xiàng)規(guī)劃隸屬不同的主管部門，沒有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃間不協(xié)調(diào)和不銜接，嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的整體功能。因此在編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃時(shí)，要完善和加強(qiáng)“三個(gè)銜接”和“三大評(píng)價(jià)機(jī)制”，防止規(guī)劃間脫節(jié)，充分實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)與銜接。

(四)健全農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃實(shí)施監(jiān)管制度，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

俗話說，“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”。編得再好的規(guī)劃，如果沒有嚴(yán)格的監(jiān)管制度，強(qiáng)有力的實(shí)施措施，很難保證規(guī)劃計(jì)劃的有效實(shí)施。建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃實(shí)施監(jiān)管制度，不但能對(duì)違法用地起到震攝作用，更能體現(xiàn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃的嚴(yán)肅性。加大行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督力度，改進(jìn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃的實(shí)施效果，改變行政監(jiān)管為主的方式，實(shí)現(xiàn)從行政監(jiān)管為主向社會(huì)管理為主的轉(zhuǎn)變。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的法律支撐

提高農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃的法律地位，加大規(guī)劃的執(zhí)法力度，進(jìn)一步體現(xiàn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。建議將土地規(guī)劃立法列入全國人大立法內(nèi)容，使農(nóng)村土地利用規(guī)劃有法可依，依法行政，全面落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度，嚴(yán)肅查處、糾正違反規(guī)劃批地用地和違法修改農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃的行為，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃和計(jì)劃的權(quán)威性。總之，通過建立以保障規(guī)劃實(shí)施基本法律為核心、專項(xiàng)法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律法規(guī)體系，確保規(guī)劃的法律地位，保障規(guī)劃計(jì)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃計(jì)劃實(shí)施的效率。

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