總結借鑒 深刻反思 因地制宜構建可持續發展的內河航運體系——訪交通運輸部規劃研究院副總工程師、教授級高級工程師朱魯存

采訪／攝影／柯 冰

總結借鑒 深刻反思 因地制宜構建可持續發展的內河航運體系
——訪交通運輸部規劃研究院副總工程師、教授級高級工程師朱魯存

Summarizing and referring, thinking deeply and adjusting measures for local conditions, so as to constructing sustainable development inland shipping system—An interview with Zhu Lucun, Chief Engineer and deputy director-general of Transport Planning and Research Institute, Ministry of Transport

采訪／攝影／柯 冰

朱魯存

共產黨員，教授級高級工程師，注冊土木工程師（港口與航道工程），中國工程建設中級職業經理人。現任交通運輸部規劃研究院副總工程師。

1988年10月—1990年2月在前西德進修內河航運專業。現被聘為中國航海學會內河航運開發建設委員會副主任委員，中國水利發電工程學會通航專業委員會委員，《水運工程》編委會委員。2001年榮獲國務院“政府特殊津貼”。

近年來負責和主持完成的項目主要有：“全國內河航運發展戰略研究”“加快西部地區水路交通發展規劃”“內河航運與水系開發研究”“全國內河航運建設‘十五’計劃和2015年規劃綱要”“內河水運建設‘十一五’規劃”“長江三角洲高等級航道網規劃”“廣東省內河航道總體布局規劃”“全國內河航道與港口布局規劃”“三峽庫區港口地質災害防治關鍵技術研究”“內河水運建設示范工程關鍵技術研究”等。主編了《全國內河航道規劃圖集》《全國內河航道技術等級圖集》《全國內河航道基礎資料匯編》。發表了《內河航運在綜合運輸體系中的地位和作用》《“兩橫一縱兩網”內河發展戰略研究》《新時期做好內河航運規劃的幾點思考》等多篇論文，并獲得過多項大獎。

W=《世界海運》

Z=朱魯存

W：歷史悠久的內河航運在新中國歷史上分為幾個階段？其發展和建設特征如何？取得了什么經驗和教訓？

Z：新中國成立60多年來，伴隨我國社會經濟的發展，內河航運大致經歷了四個發展階段：起步發展階段、徘徊和停滯階段、逐步恢復和加快發展階段、全面建設的快速發展階段。

起步發展階段（1949—1962年）。建國伊始，百業待興，國民經濟處于恢復發展和“一五”“二五”建設期間。國家一時難以改變鐵路、公路里程少、狀況差的落后面貌；而內河航運以比較少的投入即可修復被戰爭破壞的航運基礎設施，疏通被堵塞的航道，獲得較大的運輸能力。這一時期內河航運得到了迅速恢復和發展，在客貨運輸市場中所占的份額是最高的。1961年內河客貨運量占全社會客貨運量的比例分別達到10.44%和18.39%。全國內河航道里程大幅度增長，由1949年的7.4萬km增加到1962年達歷史最高水平的16.2萬km。內河貨運量也快速增長，由1949年的763萬t增長到1960年的2.94億t。

徘徊和停滯階段（1963—1977年）。國民經濟處于三年調整及十年“文革”時期。這一時期社會經濟形勢整體比較混亂，受此影響，內河航運發展中遇到了較多的困難和問題。內河運量徘徊不前，由1960年的2.94億t下降到1963年的1.45億t，直到1976年才恢復到1960年的水平。同時，各級行業主管部門無法正常履行職責，在水資源綜合開發中出現了許多礙航閘壩。僅長江、珠江水系即建有礙航閘壩1800余座，礙航里程19 000余公里。全國航道里程迅速縮短到1975年的13萬km，并進一步縮短至11萬km左右，內河水運處在徘徊和停滯的狀態。

逐步恢復和加快發展階段（1978—1990年）。這是國家實行改革開放、撥亂反正，經濟體制由計劃經濟逐步向商品經濟過渡時期。為了適應社會經濟的發展需要，內河航運進行了一系列行業體制改革和發展政策探索。為增強水運企業活力，實行了政企分開、擴大企業生產經營自主權等改革措施；為活躍水運市場，先后提出了“有水大家行船”“各地區、各部門、各行業一起干，國營、集體、個體一起上”的水運發展政策，內河航運市場得到空前發展，船舶運力和完成的運量達到歷史較高水平。航道和支持保障系統建設由政府負責，港口建設由全部財政撥款改為以企業自籌和金融機構貸款為主，政府適當扶持，運輸船舶全部由市場配置。基礎設施建設取得了新的成績。先后建設了京杭運河蘇北段續建工程、西江航運建設一期工程、湘江航道整治一期工程、漢江航運建設工程等。建成了葛洲壩等一批大型通航船閘。交通、水利部門還協商解決了一些礙航閘壩（如富春江七里垅船閘等）的復航工程。同時，行業管理工作逐步走向正軌。為了強化交通行業的宏觀管理和規劃工作，交通部先后設立了長江、珠江、黑龍江航務（航運）管理局及長江、珠江、黃河、黑龍江和松遼水系航運規劃辦公室。相繼組織開展了全國性的航道、港口、水運工業普查工作。這一時期是內河航運發展比較好的時期，有量的增長，也有質的提高。內河貨運量由1978年的3.44億t增加到1990年的5.77億t，年均遞增4.3%。

全面建設的快速發展階段（1990年至今）。我國經濟體制由計劃經濟逐步向社會主義市場經濟體制轉變，為保障國民經濟快速發展，交通基礎設施建設大規模展開。

上世紀80年代末到90年代初，交通部組織編制了全國水運主通道、港口主樞紐總體布局規劃，先后組織編制并批復了長江、珠江、黃河、黑龍江和松遼等水系的航運規劃報告，為主要水系的航運開發提供了規劃依據。2007年國務院批復了《全國內河航道和港口布局規劃》，我國內河航運建設步入規劃指導下的系統治理階段。

1995年10月召開了全國內河航運建設工作會議，作出了加快內河航運建設的決定，明確了以“兩橫一縱兩網”的航道為建設重點的政策。經國家批準，“九五”期開始交通部建立了內河航運建設基金，中央對內河航運的資金投入大幅提高，地方政府也紛紛制定政策，扶持內河航運基礎設施建設。各級政府加大了對內河航運基礎設施建設力度，為內河航運基礎設施建設提供了資金保障，使得“九五”期內河航道建設取得了可喜成績，建成了一批航運效益好的骨干航道，產生了良好的投資效益。“十五”以來，內河航運投資力度進一步加大，長江干線航道開始進行大規模治理，京杭運河航道等級全面提高，西江干線及湘江、嘉陵江等主要支流梯級開發進展順利，珠江三角洲高等級航道網基本建成，長江三角洲高等級航道網建設全面展開。

W：內河航運建設在發達國家的規劃建設情況如何？

Z：美國的密西西比河、歐洲的萊茵河、俄羅斯的伏爾加河水系是國外內河航運開發比較成功的三大水系，以此為代表歸納國外內河航運的發展歷程：

發達國家內河航運大規模開發始于上世紀30年代前后（即公路、民航、管道三種運輸方式崛起之時），隨著公路、民航、管道等運輸方式的迅速崛起，再加上鐵路運輸依托其比較完善的運輸網絡和在中長途客貨運輸的傳統優勢，內河航運成為綜合運輸網中最薄弱的運輸環節。結合水資源綜合開發利用，發展內河航運，發揮內河的運輸優勢，成為當時工業化各國政府的共識。同時，這一時期的工業化國家已經具備了建設中、高壩梯級樞紐和大型通航建筑物的技術條件。因此，這一時期，工業化國家以水資源綜合利用為契機，開始了大規模的內河航運開發建設。

1927年，美國密西西比河流域發生了歷史性特大洪水，造成了嚴重損失。1928年，美國國會通過了防洪法案，授權陸軍工程兵團對密西西比河水系進行包括防洪、航運、發電等多目標的綜合治理，從此揭開了密西西比河和美國其他內河水系開發的新篇章。1928年后，先后完成了上密西西比河、伊利諾斯河、田納西河、阿肯色河的渠化工程以及中下游密西西比河、密蘇里河的整治工程等。在二戰前，德國即修建了基爾運河、沿海運河、多特蒙德—埃姆斯運河、萊茵—赫爾內運河、韋塞爾—達特恩運河、中德運河等一系列航道，運輸十分繁忙。前蘇聯在蘇共“十七”大會議上確定了以伏爾加水系為骨干的蘇聯歐洲地區統一深水航道網的龐大發展計劃，并逐步付諸實施。1933年，法國開始實施包括航運在內的羅納河綜合開發計劃。

通過多年的建設，美國、西歐各國、前蘇聯在接近中等發達水平（人均GDP為4000美元）時，即上世紀70年代前后，就已分別形成以密西西比河、萊茵河、伏爾加河為骨干的內河航道網，大規模航道建設基本完成。

發達國家內河航運發展給我國的主要經驗與啟示有：

（1）指定專門機構統一負責包括航運在內的河流綜合開發和管理。

內河航運開發好的國家都是指定專門機構，統一負責河流的綜合開發和管理。前述美國陸軍工程兵團由于其在水系治理中的有效管理和突出成績，1936年美國國會又批準將其管理范圍由密西西比河水系擴大到全國，統一負責全國內河水系有關的防洪、航運、發電、環保等方面的規劃、建設及管理。陸軍工程兵團的民事辦公室管理著全國4萬余公里航道、220多個船閘和全國1/4的水電站。德國的通航河流開發統一由交通部負責，并在全國設有6個航道局和31個航道署。通航河流上的水電站建設和管理由私人公司負責，但必須首先滿足航運的要求。法國政府為了綜合開發羅納河，1933年成立了國家羅納河公司，該公司直接受法國財政部領導，系非營利的部門，其初期投入為政府撥款，并實施了“以電治河，以電養航”的滾動開發模式，取得了顯著的綜合（航運、發電、灌溉等）效益。

（2）綜合開發水資源，并把內河航運放在重要位置。

各國做法雖然不同，但在河流的綜合開發中都很重視航運的發展需要。德國在河流的開發中，把航運放在首位，同時兼顧防洪、灌溉、發電等其他效益。法國確定和實施了航運第一、發電第二、灌溉第三的羅納河綜合開發方案。美國開發和治理密西西比河水系時，以防洪為主，把航運放在重要地位，兼顧水電、農田灌溉、水產養殖、旅游和環境保護等行業發展需求。荷蘭是以防洪與航運并重。前蘇聯則以發電為主，把航運放在重要位置。

（3）制定和執行統一通航建設標準。

制定統一的通航標準，并在航道建設中執行，是國外三大通航水系的共同之處。歐洲各國在1954年和1960年召開的交通部長會議和經濟委員會會議上制定了歐洲航道及船型的統一分級，確定了包括萊茵河水系在內的歐洲骨干航道網的通航代表船型是1350 t級歐洲型自航駁，其代表尺度為80 m×9.5 m×2.5 m，航道新建或擴建統一按此標準進行。新建船閘的尺度主要有兩種，即190 m×12 m×4 m和110 m×12 m×4 m。美國密西西比河水系航道的基本通航水深確定為2.74 m，新建船閘尺度主要有182.9 m×33.5 m、365.8 m×33.5 m兩種，可以通過由15艘駁船組成的2萬t級標準船隊。伏爾加河水系的航道基本水深是3.65 m，船閘尺寸一律為290 m×30 m。在長期工程建設中不折不扣地執行統一通航標準，為內河運輸船舶的暢通無阻和運輸繁榮打下了基礎。

（4）建立干支相通的高等級航道網。

各國在進行航道開發中，一般針對河流的各自特點，按照統一的建設標準采用多種措施進行綜合治理。在干線航道上游和支線航道上實施梯級渠化，干線航道的中下游則采取整治和疏浚相結合的措施，實現水系高等級航道大幅提高。美國航道水深在2.74 m以上的通航里程為25 000 km，占全國總里程的61%，其中密西西比河水系2.74 m以上航道里程為9600 km，占該水系里程的66.6%。1995年，聯邦德國通航千噸級以上的航道里程為4778 km，占全國航道里程的74.8%。前蘇聯深水航道占通航總里程的比重超過60%，其中水深3.65 m以上的航道里程8000 km。

世界各國都很重視運河工程，通過實施運河工程，互不溝通的水系能夠通航，實現通江達海、擴大內河運輸的服務范圍，縮短水系內主要航道的航程，使航道網布局更趨合理。歐洲原本互不相通的萊茵河、塞納河、羅納河、多瑙河、伏爾加河等水系，通過一系列運河工程，使歐洲成為一個統一的內河航道網。美國為了擴大密西西比水系的運輸腹地，通過開挖運河，在北部通過伊利諾斯河與大湖區及圣勞倫斯水道相接，在南部與墨西哥灣沿海水道相接。此外還有蘇聯的白海—波羅的海運河、伏爾加—波羅的海運河、莫斯科運河、伏爾加—頓河運河等，實現了伏爾加航道與白海、波羅的海的溝通，連通了黑海、亞速海和里海，可謂是河網縱橫，通江達海。1995年，德國人工運河總長1657 km，占通航總里程的26%；蘇聯的運河曾達2.1萬km，占通航總里程的18.7%。

（5）在短期內大規模集中開發一條河流，盡快發揮效益。

美國的伊利諾斯河中下游梯級開發建設5座樞紐，這5座樞紐船閘全部在1933年建成。密西西比河梯級開發27座樞紐34個船閘，1936年建成4座，1937年建成4座，1938年建成5座，1930—1940年間建成的船閘達26座。德國主要支流的梯級開發建設也都是逐條河流進行，一般用5～6年時間集中開發1條，盡快發揮效益。

（6）航道建設和維護由政府負責。

世界各國的航道建設都是由政府負責完成。美國航道基建投資由國家撥款，航道投資不需償還，航道維護費由國家財政撥款。德國內河航道建設的模式是以中央政府為主，有關州政府根據其受益程度為工程提供一定比例的投資，其比例一般不超過工程總投資的30%。其所有航道維護工作均由中央政府負責。目前，德國每年用于航道航務方面的開支是16億馬克，其中10億馬克用于航道養護，6億馬克用于日常開支及人員工資。

（7）制定多種優惠政策，促進內河航運發展。

內河航運是最能體現可持續發展戰略的交通運輸方式，因此各國對內河航運發展很重視，制定多種優惠政策扶持發展內河航運。

美國為了減少陸路交通對生態環境的影響和對資源的過度占用，制定多種扶持政策，發展內河航運。上世紀80年代以前，對航運企業免征燃料稅和航道使用費，船舶通過船閘不征收費用，對船舶制造采取差價補貼。德國為了有效解決國家財政資金投入不足的問題，采取地方集資、發行債券、政府無息貸款、以電養航等形式解決航道建設資金；另外，船用燃油不納稅，對船舶制造和中、小船主補貼，鼓勵船舶更新和新船型的推廣應用。歐盟國家實行豁免航運稅的政策，不向內河運輸船舶征收航行稅、航標費和進港或停泊等費用。

W：編制《內河航運規劃》要遵循的原則是什么？

Z：原則主要體現在以下幾方面：

堅持科學發展。合理利用和有效保護水運資源，以市場為導向，突出重點，有序推進。因地制宜，服務經濟社會發展，服務沿江河城市群和產業帶。

堅持統籌協調。統籌協調水運、水利、水電發展，統籌協調水運、公路、鐵路發展，統籌協調水運開發與水生態環境保護。統籌協調港、航、船、支持保障系統發展，統籌協調近期、中期、遠期的發展。

堅持深化改革。創新體制機制，充分發揮各有關部門的作用，充分調動地方各級人民政府和社會各方面發展內河水運的積極性。

堅持科技創新。加強先進、適用技術的研發和應用，加強管理水平的提高，推進內河水運產業升級和可持續發展。

W：在經濟發展要實現結構性調整的后危機時代，發展內河航運呼聲漸高，但是面臨的困難和發展方向如何？

Z：目前面臨的困難有以下幾方面：一是內河的管理協調問題。由于河流管理涉及多個部門，水利、水電、航運及地方政府等管理機構不同、利益需求不同，發展內河航運需要協調處理好多方利益。

二是資源環境問題。我國的內河多為水源地，發展航運與生活及工農業用水、生態環境問題突出，新開挖航道需占用土地資源，行船的廢棄物污染問題也需要解決。

三是資金問題。資金的保障有利于內河航運的可持續發展，內河航運正處于基礎設施大規模建設期，建設資金需求大。

四是立法問題。《航道法》尚未出臺，對于內河航運的發展缺乏法律保證。由于有關的行業法之間的矛盾，內河航運實現可持續發展也需要協調解決這個基礎問題。

五是內河船舶與沿海港口相匹配的問題。沿海港口重要港區缺少配套的內河船碼頭,“小船靠大碼頭”是目前內河船舶出海困難的寫照，這一問題亟待解決。

我認為，未來的發展方向應該是：

建設暢通的高等級航道。加快長江干線航道系統治理，實施西江航運干線擴能工程，大力推進京杭運河和長江三角洲高等級航道網建設，相應建設其他航道及界河航道，進一步延伸航道通達和覆蓋范圍。對因水利、水電設施造成礙航、斷航問題的內河，要在充分論證通航價值的基礎上逐步進行復航建設或改造。

構建高效的內河水運體系。全力推進內河水運發展方式轉變，形成航道、港口、船舶和支持保障系統協調發展、運轉高效的內河水運體系。發揮港口樞紐作用，加快上海國際航運中心建設，推進武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心建設。實施船型標準化，優化運輸組織，提高科技與管理水平。

保障內河水運平安運行。加快建設長江干線全方位覆蓋、全天候運行、具備快速反應能力的現代化水上安全監管和應急救助體系。強化重點水域和危險品運輸、滾裝運輸、水上客運、渡運的安全監管，建立重大隱患排查、重大危險源監控制度和預警、預報、預防制度。

實現內河水運綠色發展。注重保護水生態環境，嚴格進行環境影響評價，依法保護飲用水水源地和水生生物自然保護區、關鍵棲息地。加強控制船舶流動源污染，建設污染監視監測系統。建立應急響應機制，配備污染處理設備，提高快速反應和處置能力。建設船舶生活垃圾和油污水的岸上接收處理設施。加快淘汰老舊船舶。

完善現代綜合運輸體系。發揮內河水運的比較優勢，與其他運輸方式形成優勢互補的一體化運輸體系。促進高等級公路、鐵路與內河港口的“無縫”銜接，完善內河港口集疏運體系，發展多式聯運和現代物流。

帶動流域經濟社會發展。注重發揮長江、西江、京杭運河等內河航運干線跨區域、通江達海、物流成本低的優勢，鼓勵石化、電力、鋼鐵、裝備制造、新型建筑材料等產業沿江沿河布局，推動產業結構調整與優化，服務中、西部地區承接產業轉移，促進區域經濟社會協調發展。

一是加強規劃指導，二是加大資金投入，三是完善法律法規，四是保護岸線資源，五是構建協調機制。