土地開發整理項目績效評價研究——以河北省為例

王紅雷，王秀茹，劉 曦，楊 健，孫 艷，周文淵

（北京林業大學水土保持學院，教育部水土保持與荒漠化防治重點實驗室，北京 100083）

1 土地開發整理項目績效評價的內涵

土地開發整理項目（以下簡稱“項目”）績效評價是運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，在項目實施后的一段時間內，為衡量項目的真實效益，指導后期項目的順利開展，對項目綜合效益進行的科學分析和評價活動[1]。從業務績效、財務績效、效益績效三個方面對項目實施評價，三者相互聯系、相互制約，共同構成土地開發整理項目績效的評價內容。

1.1 業務績效

業務績效是考察項目資料完備性、績效目標完成程度、組織管理水平。根據土地開發整理項目相關標準和規范，分析項目完成的實物工作量、及時性等方面的實現程度；評價項目的實用性及項目完成后產生的績效及與預期目標的偏差程度。

1.2 財務績效

財務績效主要是考察項目實施過程中預算執行情況及財務管理狀況，通過評價進一步完善財務管理，確保專項資金能得到有效使用。根據預算執行情況分析資金管理合法性、資金管理規范性、資金使用的合理性、預算資金到位情況、配套資金籌措能力。

1.3 效益績效

效益績效主要是分析經濟效益及社會效益。經濟效益主要是分析土地開發整理項目資金使用的效果，反映資金的投入產出比較效益。社會效益主要是反應公眾對項目實施后的滿意度等。

2 土地開發整理項目績效評價的基本思路及指標體系

2.1 土地開發整理項目績效評價理論基礎

2.1.1 層次分析法 把系統各因素之間的隸屬關系從高到低排成若干層次，并建立不同層次元素之間的相互關系，根據對一定客觀現實的判斷，利用數學方法，確定每一層次全部元素相對重要性次序權重，通過排序結果對問題進行分析和決策。該方法是對非定量事件進行定量分析的有效方法，并廣泛應用于管理評價等方面[2-3]。本研究運用層次分析法確定評價指標權重。

2.1.2 多層次模糊綜合評價的原理與模型 項目績效評價是一個比較典型的涉及到多因素多指標的綜合判斷問題。而許多難以定量的指標都是根據專家們的經驗主觀判斷確定的，這種評價還存在著結論的模糊性。如土地開發整理實施的好還是不好，往往是不能用一個具體的點值來表現的，只能用一個數值區域來表示，因而其評價結果具有模糊[1,4]。本研究選擇運用系統工程、模糊數學、層次分析的有關理論原理，結合河北省土地開發整理項目的實際，建立多層次模糊綜合評價模型來評價土地開發整理項目的績效，得出比較客觀的土地開發整理項目的績效評價結論。

2.2 土地開發整理項目績效評價基本思路

河北省是重要的糧、棉、油產區，盛產小麥、玉米、棉花、花生等，水熱條件相對較好，農業較為發達，是華北平原地區土地開發整理的主要實施區域。該區域土地利用存在旱地多，水澆地和中低產田比重大，灌溉保障水平低等特點。土地整理的目標主要表現為：改善生態環境，提高耕地質量，改善農業生產條件；增加有效耕地面積，優化水土資源配置。

通過對河北省土地開發整理項目自然條件、土地利用現狀特征及工程屬性進行分析研究，確定項目評價體系（圖1）。結合項目績效評價的內涵，明確績效評價內容，選取統一的評價標準，運用一定的評價方法，得出評價結果與確定的目標和模式，再進行對比分析。綜合評判項目工程完成質量和實際治理效果，以此反映項目的業務、財務、生態、經濟及社會績效，通過專家打分，確定項目評價等級；并針對項目實施過程中存在的一些問題，提出對應的措施。

圖1 土地開發整理項目績效評價基本思路

2.3 土地開發整理項目績效評價指標體系的構建

依據土地開發整理項目的特性及財務管理情況確定評價指標，運用層次分析法確定各項指標權重，構造判斷矩陣；依據原始數據的標準化值以及準則層對方案層的權重，計算方案層中各個指標的綜合評價值；然后通過方案層中各因素的評價值和對總目標的權重，計算總目標最終評價值，通過對項目建設內容的統計分析，確定業務績效、財務績效及效益績效評價的二級、三級及四級評價指標（表1）。實施內容完成任務量及完成質量主要考核項目設計工程量與實際完成量對比情況，通過內業和現場綜合評價，多位專家分別打分，給出評分值。

各指標量化計算方法如下：

（1）農民年純收入增加率（%）=100×（整理后農民年純收入－整理前農民年純收入）/整理前農民年純收入；

（2）單位面積項目區總產值增加率（%）=100×（整理后單位面積項目區總產值－整理前單位面積項目區總產值）/整理前單位面積項目區總產值；

（3）每萬元投資新增耕地數量=項目區新增耕地總面積/項目總投資；

（4）土地利用率增量（%）=100×（整理后已利用土地面積－整理前已利用土地面積）/土地總面積；

（5）人均耕地面積增量（%）=100×（整理后人均耕地面積－整理前人均耕地面積）/整理前人均耕地面積；

（6）項目區年均總產值增量（%）=100×（整理后項目區年均總產值－整理前項目區年均總產值）/整理前項目區年均總產值；

（7）耕地面積增量（%）=100×（整理后的耕地面積－整理前的耕地面積）/整理前的耕地面積；

（8）土地墾殖率增量（%）=100×（整理后土地墾殖面積-整理前土地墾殖面積）/項目區土地總面積；

（9）植被覆蓋提高率（%）=100×[（整理后可保證灌溉的耕地面積/整理后耕地總面積）－（整理前可保證灌溉的耕地面積/整理前耕地總面積）]；

（10）防護林保護率（%）=100×（整理后防護林保護面積－整理前防護林保護面積）/項目區總面積。

3 土地開發整理項目績效評價的方法及技術路線

3.1 評價方法

土地開發整理項目績效評價方法分為兩種：一是項目實施完成后，對項目運行的結果進行績效評價；二是在項目實施過程中對工作周期較長的項目，因管理工作需要，對項目進度、階段性目標完成等情況進行的實施過程績效評價；三是對未開工項目督促項目單位寫出承諾措施。

表1 土地開發整理項目績效評價指標體系

考慮到已竣工項目、在建項目存在時效性的差異，獲取分值以及等級界域值是不同的：已竣工項目滿分為100分，在建項目滿分為90分，因在建項目的效益績效還未產生效益，所以效益績效指標不計入評價中。已竣工項目和在建項目的分級界域值和評定等級見表2。

對未開工項目，審閱項目可行性研究以及規劃設計報告時，只給出建議，不予打分，由項目承擔單位提出未開工的原因，并要求采取書面承諾措施（開工及竣工日期）。書面承諾措施中要有項目承擔單位領導簽字并加蓋公章。

表2 已竣工項目和在建項目評定等級

3.2 技術路線

項目績效評價分為內業資料審查評價和施工現場評價兩部分。

（1）內業資料審查評價：主要是對項目從立項、可行性研究報告、規劃設計、質量管理體系構建、招投標，到野外施工與檢查的監理報告、竣工報告、財務預決算、設計變更等各種技術、財務資料進行審查評價。

（2）施工現場評價：主要是根據項目實施進展情況，對已開工實施過半的項目，按照設計方案到現場對已竣工程的數量、質量、效果、設計變更等情況進行核實。

（3）根據審閱相關資料和現場評價情況，專家依據項目績效評價的有關規定，對項目總體情況進行科學、客觀地分析評價，按照項目績效評價方法規定的指標體系提取評價指標數據，填寫綜合評價意見，對項目進行量化評分，形成項目績效評價的初步意見。

（4）根據績效評價的初步意見，專家組集體討論，填寫項目績效評價相關數據，確定各分項指標分值和評價等級，獲取項目績效評價綜合評價成果。圖2為土地開發整理項目績效評價技術路線圖。

3.3 河北省2009年土地開發整理項目績效初步評價

本研究從績效評價的基礎理論出發，以河北省2009年度開展的210個項目績效評價研究為基礎，分析了績效評價的內容，針對土地開發整理項目的特性，利用層次分析法、多層次模糊綜合評價原理與模型，構建了土地開發整理項目績效評價指標體系，提出了績效評價技術路線，構建了績效評價指標體系，評價結果見表3。

圖2 土地開發整理項目績效評價技術路線

表3 河北省2009年度土地開發整理復墾項目績效評價結果

4 討論

績效評價工作是一項全新的工作，涉及面廣，沒有比較成熟的成果可借鑒，無論是項目績效評價的組織實施，還是評價指標體系以及權重分值的設置，都處于探索階段，有很多問題需要深入調查研究、分析探討、理順規范，還需進一步完善績效評價工作體系及方法。

[1] 展 煒，何立恒，金曉斌等.基于模糊綜合評價的土地整理項目績效評價 [J].南京林業大學學報（自然科學版），2009，33（2）：145-148.

[2]張 婧，尹 斌.礦產資源開發整合績效評價指標體系初探[J].礦產保護與利用，2008，（5）：1-4.

[3] 黃 純，朱紅梅，周 密，等.長沙市芙蓉區土地集約利用評價系統建設與應用[J].湖南農業科學，2010，（1）：49-53.

[4] 梁保松，曹殿立.模糊數學及其應用 [M].北京：科學出版社，2007.