土地開發(fā)整理項目績效評價研究——以河北省為例

王紅雷，王秀茹，劉 曦，楊 健，孫 艷，周文淵

（北京林業(yè)大學(xué)水土保持學(xué)院，教育部水土保持與荒漠化防治重點實驗室，北京 100083）

1 土地開發(fā)整理項目績效評價的內(nèi)涵

土地開發(fā)整理項目（以下簡稱“項目”）績效評價是運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，在項目實施后的一段時間內(nèi)，為衡量項目的真實效益，指導(dǎo)后期項目的順利開展，對項目綜合效益進(jìn)行的科學(xué)分析和評價活動[1]。從業(yè)務(wù)績效、財務(wù)績效、效益績效三個方面對項目實施評價，三者相互聯(lián)系、相互制約，共同構(gòu)成土地開發(fā)整理項目績效的評價內(nèi)容。

1.1 業(yè)務(wù)績效

業(yè)務(wù)績效是考察項目資料完備性、績效目標(biāo)完成程度、組織管理水平。根據(jù)土地開發(fā)整理項目相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，分析項目完成的實物工作量、及時性等方面的實現(xiàn)程度；評價項目的實用性及項目完成后產(chǎn)生的績效及與預(yù)期目標(biāo)的偏差程度。

1.2 財務(wù)績效

財務(wù)績效主要是考察項目實施過程中預(yù)算執(zhí)行情況及財務(wù)管理狀況，通過評價進(jìn)一步完善財務(wù)管理，確保專項資金能得到有效使用。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況分析資金管理合法性、資金管理規(guī)范性、資金使用的合理性、預(yù)算資金到位情況、配套資金籌措能力。

1.3 效益績效

效益績效主要是分析經(jīng)濟(jì)效益及社會效益。經(jīng)濟(jì)效益主要是分析土地開發(fā)整理項目資金使用的效果，反映資金的投入產(chǎn)出比較效益。社會效益主要是反應(yīng)公眾對項目實施后的滿意度等。

2 土地開發(fā)整理項目績效評價的基本思路及指標(biāo)體系

2.1 土地開發(fā)整理項目績效評價理論基礎(chǔ)

2.1.1 層次分析法 把系統(tǒng)各因素之間的隸屬關(guān)系從高到低排成若干層次，并建立不同層次元素之間的相互關(guān)系，根據(jù)對一定客觀現(xiàn)實的判斷，利用數(shù)學(xué)方法，確定每一層次全部元素相對重要性次序權(quán)重，通過排序結(jié)果對問題進(jìn)行分析和決策。該方法是對非定量事件進(jìn)行定量分析的有效方法，并廣泛應(yīng)用于管理評價等方面[2-3]。本研究運用層次分析法確定評價指標(biāo)權(quán)重。

2.1.2 多層次模糊綜合評價的原理與模型 項目績效評價是一個比較典型的涉及到多因素多指標(biāo)的綜合判斷問題。而許多難以定量的指標(biāo)都是根據(jù)專家們的經(jīng)驗主觀判斷確定的，這種評價還存在著結(jié)論的模糊性。如土地開發(fā)整理實施的好還是不好，往往是不能用一個具體的點值來表現(xiàn)的，只能用一個數(shù)值區(qū)域來表示，因而其評價結(jié)果具有模糊[1,4]。本研究選擇運用系統(tǒng)工程、模糊數(shù)學(xué)、層次分析的有關(guān)理論原理，結(jié)合河北省土地開發(fā)整理項目的實際，建立多層次模糊綜合評價模型來評價土地開發(fā)整理項目的績效，得出比較客觀的土地開發(fā)整理項目的績效評價結(jié)論。

2.2 土地開發(fā)整理項目績效評價基本思路

河北省是重要的糧、棉、油產(chǎn)區(qū)，盛產(chǎn)小麥、玉米、棉花、花生等，水熱條件相對較好，農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)，是華北平原地區(qū)土地開發(fā)整理的主要實施區(qū)域。該區(qū)域土地利用存在旱地多，水澆地和中低產(chǎn)田比重大，灌溉保障水平低等特點。土地整理的目標(biāo)主要表現(xiàn)為：改善生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；增加有效耕地面積，優(yōu)化水土資源配置。

通過對河北省土地開發(fā)整理項目自然條件、土地利用現(xiàn)狀特征及工程屬性進(jìn)行分析研究，確定項目評價體系（圖1）。結(jié)合項目績效評價的內(nèi)涵，明確績效評價內(nèi)容，選取統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，運用一定的評價方法，得出評價結(jié)果與確定的目標(biāo)和模式，再進(jìn)行對比分析。綜合評判項目工程完成質(zhì)量和實際治理效果，以此反映項目的業(yè)務(wù)、財務(wù)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會績效，通過專家打分，確定項目評價等級；并針對項目實施過程中存在的一些問題，提出對應(yīng)的措施。

圖1 土地開發(fā)整理項目績效評價基本思路

2.3 土地開發(fā)整理項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

依據(jù)土地開發(fā)整理項目的特性及財務(wù)管理情況確定評價指標(biāo)，運用層次分析法確定各項指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)造判斷矩陣；依據(jù)原始數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化值以及準(zhǔn)則層對方案層的權(quán)重，計算方案層中各個指標(biāo)的綜合評價值；然后通過方案層中各因素的評價值和對總目標(biāo)的權(quán)重，計算總目標(biāo)最終評價值，通過對項目建設(shè)內(nèi)容的統(tǒng)計分析，確定業(yè)務(wù)績效、財務(wù)績效及效益績效評價的二級、三級及四級評價指標(biāo)（表1）。實施內(nèi)容完成任務(wù)量及完成質(zhì)量主要考核項目設(shè)計工程量與實際完成量對比情況，通過內(nèi)業(yè)和現(xiàn)場綜合評價，多位專家分別打分，給出評分值。

各指標(biāo)量化計算方法如下：

（1）農(nóng)民年純收入增加率（%）=100×（整理后農(nóng)民年純收入－整理前農(nóng)民年純收入）/整理前農(nóng)民年純收入；

（2）單位面積項目區(qū)總產(chǎn)值增加率（%）=100×（整理后單位面積項目區(qū)總產(chǎn)值－整理前單位面積項目區(qū)總產(chǎn)值）/整理前單位面積項目區(qū)總產(chǎn)值；

（3）每萬元投資新增耕地數(shù)量=項目區(qū)新增耕地總面積/項目總投資；

（4）土地利用率增量（%）=100×（整理后已利用土地面積－整理前已利用土地面積）/土地總面積；

（5）人均耕地面積增量（%）=100×（整理后人均耕地面積－整理前人均耕地面積）/整理前人均耕地面積；

（6）項目區(qū)年均總產(chǎn)值增量（%）=100×（整理后項目區(qū)年均總產(chǎn)值－整理前項目區(qū)年均總產(chǎn)值）/整理前項目區(qū)年均總產(chǎn)值；

（7）耕地面積增量（%）=100×（整理后的耕地面積－整理前的耕地面積）/整理前的耕地面積；

（8）土地墾殖率增量（%）=100×（整理后土地墾殖面積-整理前土地墾殖面積）/項目區(qū)土地總面積；

（9）植被覆蓋提高率（%）=100×[（整理后可保證灌溉的耕地面積/整理后耕地總面積）－（整理前可保證灌溉的耕地面積/整理前耕地總面積）]；

（10）防護(hù)林保護(hù)率（%）=100×（整理后防護(hù)林保護(hù)面積－整理前防護(hù)林保護(hù)面積）/項目區(qū)總面積。

3 土地開發(fā)整理項目績效評價的方法及技術(shù)路線

3.1 評價方法

土地開發(fā)整理項目績效評價方法分為兩種：一是項目實施完成后，對項目運行的結(jié)果進(jìn)行績效評價；二是在項目實施過程中對工作周期較長的項目，因管理工作需要，對項目進(jìn)度、階段性目標(biāo)完成等情況進(jìn)行的實施過程績效評價；三是對未開工項目督促項目單位寫出承諾措施。

表1 土地開發(fā)整理項目績效評價指標(biāo)體系

考慮到已竣工項目、在建項目存在時效性的差異，獲取分值以及等級界域值是不同的：已竣工項目滿分為100分，在建項目滿分為90分，因在建項目的效益績效還未產(chǎn)生效益，所以效益績效指標(biāo)不計入評價中。已竣工項目和在建項目的分級界域值和評定等級見表2。

對未開工項目，審閱項目可行性研究以及規(guī)劃設(shè)計報告時，只給出建議，不予打分，由項目承擔(dān)單位提出未開工的原因，并要求采取書面承諾措施（開工及竣工日期）。書面承諾措施中要有項目承擔(dān)單位領(lǐng)導(dǎo)簽字并加蓋公章。

表2 已竣工項目和在建項目評定等級

3.2 技術(shù)路線

項目績效評價分為內(nèi)業(yè)資料審查評價和施工現(xiàn)場評價兩部分。

（1）內(nèi)業(yè)資料審查評價：主要是對項目從立項、可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計、質(zhì)量管理體系構(gòu)建、招投標(biāo)，到野外施工與檢查的監(jiān)理報告、竣工報告、財務(wù)預(yù)決算、設(shè)計變更等各種技術(shù)、財務(wù)資料進(jìn)行審查評價。

（2）施工現(xiàn)場評價：主要是根據(jù)項目實施進(jìn)展情況，對已開工實施過半的項目，按照設(shè)計方案到現(xiàn)場對已竣工程的數(shù)量、質(zhì)量、效果、設(shè)計變更等情況進(jìn)行核實。

（3）根據(jù)審閱相關(guān)資料和現(xiàn)場評價情況，專家依據(jù)項目績效評價的有關(guān)規(guī)定，對項目總體情況進(jìn)行科學(xué)、客觀地分析評價，按照項目績效評價方法規(guī)定的指標(biāo)體系提取評價指標(biāo)數(shù)據(jù)，填寫綜合評價意見，對項目進(jìn)行量化評分，形成項目績效評價的初步意見。

（4）根據(jù)績效評價的初步意見，專家組集體討論，填寫項目績效評價相關(guān)數(shù)據(jù)，確定各分項指標(biāo)分值和評價等級，獲取項目績效評價綜合評價成果。圖2為土地開發(fā)整理項目績效評價技術(shù)路線圖。

3.3 河北省2009年土地開發(fā)整理項目績效初步評價

本研究從績效評價的基礎(chǔ)理論出發(fā)，以河北省2009年度開展的210個項目績效評價研究為基礎(chǔ)，分析了績效評價的內(nèi)容，針對土地開發(fā)整理項目的特性，利用層次分析法、多層次模糊綜合評價原理與模型，構(gòu)建了土地開發(fā)整理項目績效評價指標(biāo)體系，提出了績效評價技術(shù)路線，構(gòu)建了績效評價指標(biāo)體系，評價結(jié)果見表3。

圖2 土地開發(fā)整理項目績效評價技術(shù)路線

表3 河北省2009年度土地開發(fā)整理復(fù)墾項目績效評價結(jié)果

4 討論

績效評價工作是一項全新的工作，涉及面廣，沒有比較成熟的成果可借鑒，無論是項目績效評價的組織實施，還是評價指標(biāo)體系以及權(quán)重分值的設(shè)置，都處于探索階段，有很多問題需要深入調(diào)查研究、分析探討、理順規(guī)范，還需進(jìn)一步完善績效評價工作體系及方法。

[1] 展 煒，何立恒，金曉斌等.基于模糊綜合評價的土地整理項目績效評價 [J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2009，33（2）：145-148.

[2]張 婧，尹 斌.礦產(chǎn)資源開發(fā)整合績效評價指標(biāo)體系初探[J].礦產(chǎn)保護(hù)與利用，2008，（5）：1-4.

[3] 黃 純，朱紅梅，周 密，等.長沙市芙蓉區(qū)土地集約利用評價系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用[J].湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，（1）：49-53.

[4] 梁保松，曹殿立.模糊數(shù)學(xué)及其應(yīng)用 [M].北京：科學(xué)出版社，2007.