世博交通保障方案編制過程與思考

陸錫明 邵 丹

1 世博交通保障方案的編制背景

上海世博會持續時間長、客流規模大，完備的交通保障方案對于確保世博會順利舉辦意義重大。世博交通保障方案自申博成功之日即開始編制，歷時8年，并于2010年1月8日進行社會公示。

1.1 世博交通保障方案的定位

世博交通保障方案不同于傳統的規劃、運營或管理等專項方案，它是對世博交通保障各項籌備工作的總體統籌，是以推進方案建設落地為導向的實施方案，在方案推進協調過程中融合了規劃、建設、運營管理等諸多專項業務工作。其主要內容涉及硬件設施、運行服務、綜合管理三個層面，圍繞總體保障策略，推進落實了交通設施建設、公共交通運營、道路交通組織管理、交通信息服務等四大核心保障任務，同時研究儲備配套交通政策，調節應對交通供需矛盾（圖1）。

圖1 世博交通保障方案的構架

1.2 世博交通保障工作的歷程

世博交通保障工作大致可以劃分為4個階段。第一個階段為概念規劃階段（從2002-2004年），其主要工作是從宏觀層面制定世博交通保障的總體策略和交通體系的發展框架。第二個階段是總體規劃階段（2004-2006年），其主要工作是從中觀層面提出各交通系統的規劃要求。第三個階段是專項方案的規劃建設階段（2006-2009年），其主要工作是從微觀層面編制各交通系統分項的詳細規劃、建設計劃、運力配置計劃、交通管理規劃等，并開展項目建設。第四個階段是運營統籌階段（2009-2010年），其主要工作是統籌世博交通保障籌備的相關工作，構建運營機制，并就落地方案進行優化完善。

從工作歷程看，世博交通籌備工作的實質性啟動是在第二個階段，即通過圍繞“十一五”計劃統籌開展全市交通建設以及世博交通保障工作。

2 不同階段規劃重點及挑戰

2.1 總體規劃階段——選址規劃與交通需求特征的統籌

上海世博會舉辦的大背景是中心城特別是濱江地區的城市更新。會址原用地性質為傳統工業用地，隨著城市產業結構升級，其功能逐步衰退，并為大量居住、商辦等用地所圍合。世博會選址規劃更多的是從帶動城市發展考慮，通過世博會契機對既有用地進行功能置換，并帶動越江橋隧、軌道交通等大批基礎設施的建設。

上海世博園區的外圍區域為高度開發的建成區。我們對園區周邊3~5Km范圍的用地特征及崗位規模進行了統計，根據崗位密度將世博園區及周邊區域分為7個區域，形成1核（世博園區）、2塊（浦西、浦東居住區）、4中心（徐家匯、淮海中路、人民廣場及外灘、陸家嘴等商業中心）的總體布局形態。4大就業崗位中心面積不足20Km2，崗位規模卻高達95萬個，其中人民廣場及外灘區域崗位密度最大（圖2）。

圖2 世博園區周邊區域用地及崗位特征

與用地性質相對應，該區域的交通流呈現“外緊內松”的特征，無論是軌道交通還是道路交通，客流擁擠或交通擁堵斷面都在四大就業中心附近。而世博游客主要分布在距離園區5~10公里的范圍內，必須穿越擁堵區域后抵達園區，以入場高峰20萬人次/h的客流規模而論，在周邊交通設施已經較為擁擠的情況下，必將進一步增加既有高峰斷面的擁擠程度，對日常早高峰出行帶來較大的壓力。

縱觀國外世博會選址，大致包括選址于城市待開發區、既有公共場地或者會展設施，以及城市更新地區，實施難易程度由小到大。20世紀80年代后期的綜合性世博會基本選址于城市郊區相對獨立區域。上海世博會規模為歷史之最，而選址于城市更新區域，與背景交通需求高度疊加，實施難度相當大，由此引發的交通問題非常復雜?；谶x址與交通需求特征的客觀情況，在總體規劃階段明確了以公共交通為導向的總體交通組織策略，在交通流空間組織上，強調通過外圍區域的繞行組織，減少世博交通與日常交通的重疊（圖3）。

圖3 園區周邊世博交通與日常交通流向疊加

2.2 設施規劃建設階段——基礎設施規劃與交通組織的統籌

上海市總體規劃（2000-2020）、上海市第二次綜合交通規劃（2000-2020）、上海市城市交通白皮書（2000-2020）已經對2010年的用地發展和骨架交通設施進行了總體規劃，基本明確了軌道交通、高速公路、快速路、對外樞紐的規模和形態。而世博會作為一個城市發展的重大事件發生在此類上位規劃編制以后，既有規劃項目中尚未充分考慮由世博會引發的交通組織問題，雖然后期通過調整建設計劃，將部分相關遠景交通設施提前實施，如軌道交通13號線、龍耀路隧道等，但與世博交通組織還存在一定的差距。

第一，既有道路交通網絡與會展交通組織需要存在一定的差距。世博會原有出入口周邊道路規劃方案是以住宅為主要用地性質而配套的，除去區域過境路網體系和主干道外，呈現支次路多、路幅窄、斷頭路多的特征，斷面形式多為2快2慢，甚至雙向2車道機非混行，且世博周邊區域大多為老小區，小區大多沒有停車配建，近年來隨著居民私家車擁有量的快速增長，路邊停車現象突出，難以適應世博會舉辦期間大型活動中心及高級辦公及展覽區的交通需求。世博配套道路改善計劃主要通過拓寬道路提升道路等級、打通斷頭路、新建道路等方式來提高地區網絡的道路容量，考慮到園區周邊路網的分流道路容量有限，主要通過大范圍的區域路網分流引導，嚴格限制路邊停車、車種限制等交通管理手段實現。

第二，公交設施布局與會展地塊的交通組織缺乏銜接。從軌道交通看，雖然園區周邊有5條軌道交通線路9個軌道交通站點可以通達園區，但從軌道交通站點與園區出入口的布局關系來看，在人流組織的連貫性上是缺乏銜接的。除去兩個聯系主出入口的西藏南路站、耀華路站在站臺設計上考慮有地下通道與園區出入口直接連通外，其余站點多是位于出入口外圍的站點，需要步行接駁，部分站點甚至距離園區出入口1Km以上，如高科西路站和南浦大橋站。一方面此類站點對客流的吸引力不高，游客更傾向于通過連通性好的站點進出園區，從而對主出入口造成較大集聚壓力，另一方面即便引導游客從其他站點出站，但大量客流需要穿越地面道路到達出入口，對園區周邊道路的交通秩序影響較大，在實際管理上存在較大安全隱患。為實現公交設施的均衡使用，世博交通保障方案在部分距離園區出入口較遠的站點設置了短駁線，并強化信息發布引導，從而均衡游客的出行空間布局（圖4）。

圖4 園區周邊軌道交通站點布局

第三，部分管理設施實施落地難度較大。相關道路設施、軌道交通等骨架性設施，在上位規劃中總體預留了用地空間，而對于停車場、世博專用道、世博專線發車點等臨時管理設施的用地落實往往存在較大困難。以世博停車場為例，根據世博詳規，園區出入口附近規劃了19個停車場，約可提供4,000個泊位。后期隨著客流組織政策的變化，為緩解客流入場壓力，更多地組織游客通過組團方式入園，需要進一步增加停車空間，通過在外圍增設一定規模的臨時大巴停車場，作為出入口停車場的補充。由于沒納入世博總體交通規劃，其用地的落實難度較大，在建設、規劃、管理、計劃等多個管理部門的協調下，前后歷時近1年，利用空置施工場地、拆遷用地、征用既有停車設施、搬遷苗圃等形式落實了9塊場地，但外圍停車場距離出入口1~6Km不等，客流通過接駁車、上下客分離組織等配套管理進行銜接。

2.3 運營實施階段——交通要素與其他要素的統籌

交通是確保世博會正常運行的重要條件，但不是唯一條件。隨著世博會籌辦工作的不斷深入，安全保衛要素日益成為世博籌備的第一要務，為確保安全需要采取對外道口逢車必檢，軌道交通站點的入站安檢、大客流預警分流等安保措施，而這對本來就缺乏彈性的設施保障能力提出更大的挑戰。

以大客流預警管理為例。根據2006年世博園區控制性詳規明確的出入口閘機安檢標準，對應的安檢時間為10秒/人，出入口安檢能力達到20萬人次/h，園外的交通設施運力也是按照20萬人次/h的標準進行配置。而隨著世博安保標準的提高，安檢閘機的安檢時間延長到17~20秒/人，導致園區出入口的安檢能力降低30%~40%。內外交通供需不平衡問題凸顯，游客通過軌道交通、常規公交和慢行交通方式向馬當路、西藏南路、上南路和半淞園路等出入口集聚的風險較大，個別出入口的排隊客流超出廣場容納能力，客流消散時間長達2~3小時。由此對交通運力提出削減發車班次，越站等組織需要，并考慮增加遠端應急場地滿足滯留游客等待的要求，應急場地主要利用遠端站點及臨時用地落實。

3 經驗和啟示

建成區背景交通需求大，大規模的用地功能置換開發將改變原區域的交通出行特征，開發地塊周邊交通由原先以過境為主的特征轉變為以到發為主的特征。特別是會展、文體等大型公共用地開發項目的交通需求具有集散規模大，時間集中等特征，在交通特征上與周邊建成區背景交通差別更大，有一定的獨立性。通過世博交通保障的工作實踐，對建成區用地開發的交通配套有幾點體會：

第一，從更大的交通影響范圍編制規劃方案。建成區大規模用地功能置換開發，特別是會展、文體等大型公共活動用地開發項目對城市交通的影響將是全局性的。因此，配套交通體系規劃不能僅僅局限于建設區域，應該從更大的交通影響區域著手，全面考慮開發區域對周邊區域、全市交通、對外交通等不同層面交通體系的影響。世博交通保障方案即從組織管理需要，構建管控區（園區周邊）、緩沖區（中環線以內）、引導區（中環線以外）三層次的規劃體系，并結合不同圈層的交通需求疊加關系落實設施布局、運營及組織管理方案。

第二，全過程貫徹TOD開發理念。在宏觀規劃上，應倡導以公共交通為導向的用地開發，根據用地開發的不同規模選取不同等級的公共交通方式，大城市建成區的公共活動用地開發，應盡可能通過軌道交通等大容量公共交通設施引導用地開發。在微觀設計上，要面向交通組織和管理開展交通設計，實現地塊用地功能與交通功能的一體化。充分重視軌道交通站點、公交站點、步行、非機動車系統與地塊建筑進出的銜接關系，特別是在軌道交通站點與地塊的布局關系上，既要滿足游客入場、離場的快速便利要求，又要充分考慮大規?？土骷踩蛩亍Ｊ啦┙煌ūＵ戏桨冈诤暧^規劃上以集約化交通為導向，在微觀設計上雖然受制于上位規劃的一些條件限制，但是努力通過開設短駁公交，合理規劃步行流線等措施進行了彌補，總體適應了世博交通組織的要求。

第三，構筑多層次的路網體系規劃。路網規劃應與地塊用地性質相適應，會展等大型公共活動交通需求規模大，輻射面廣，在外部交通上要重點處理好地塊與對外交通的關系、內外交通的銜接關系。首先，要圍繞地塊主要出入口，開辟與市區主要客流集散地、對外交通樞紐的快捷聯系通道。世博交通保障方案即通過道路拓寬、提高道路等級、管理挖潛等手段滿足地塊開發的增量需求。再則，要優化內外交通的銜接關系。會展交通將產生大量的停車需求，入場高峰將大大降低地塊邊界道路的通行能力，可考慮預留輔道系統或設置內部平行道路，盡量將進出地塊的交通與背景交通分離，減少交通疊加的相關影響。世博交通保障方案即通過大規模的區域路網分流，進出停車場路徑優化等措施改善內外交通銜接，并減少對日常交通的影響。

第四，組織管理要求與交通規劃的結合。傳統的綜合交通規劃更加注重網絡形態、設施容量的規劃，偏重于城市空間結構形態的設計。而在會展等大型用地開發的項目上，規劃只是其中的一個過程，而部分原來在布局規劃層面沒有得到充分重視的組織管理問題，可能逐步暴露，并日漸成為影響既有規劃能否實施的焦點問題。因此在交通規劃層面應充分考慮交通組織管理對用地、設施等規劃要素的要求。世博交通保障方案即根據安保、道路組織等具體要求對規劃方案進行了動態調整和優化。

[1]上海市城鄉建設和交通委員會,上海市城市綜合交通規劃研究所.上海世博交通保障行動方案[R]. 上海:上海市城市綜合交通規則研究所,2006.

[2]2005年日本國際博覽會輸送管理室.愛知世博會輸送管理室業務記錄[R]. 日本:日本國際博覽會2005.

[3]上海世博會事務協調局交通管理部,上海市城市綜合交通規劃研究所.上海世博交通整合與修編研究[R].上海:上海市城市綜合交通規則研究所,2008.

[4]上海市城市綜合交通規劃研究所,世博交通研究中心.世博交通保障方案技術報告[R]. 上海:上海市城市綜合交通規則研究所,2009.

陸錫明

上海市城市綜合交通規劃研究所所長，教授級高級工程師

邵 丹

上海市城市綜合交通規劃研究所世博交通研究中心副主任