中國官員財產申報之路

文/顏玉華

官員財產申報公示制度被全世界公認為“陽光法案”。2009年以來，我國已有七個地方引入這個反腐利器。出臺了官員財產申報制度。特別引人注目的是重慶，將官員財產申報公示提到了省級層面。下面透視一下中國官員財產申報之路。

中央的決策和舉措

建立官員財產申報制度的設想最早出現在上世紀80年代。早在1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議上審議的《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》就曾明確提出：“一些國家規定公務員應當申報財產收入，我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需在其他有關法律中研究解決。”

這一制度在1994年正式列入全國人大“八五”立法規劃項目。1995年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，1997年1月中紀委公布的《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，都要求領導干部報告本人、配偶、子女在房產、出國、婚喪喜慶、經營企業、違法犯罪等六方面重大事項的情況，其中的一些重大事項與官員財產狀況有關。

2000年12月，中紀委決定在省部級現職領導干部中首先實行家庭財產申報制度。2001年，中紀委、中組部聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。

2009年9月19日，中紀委第四次全體會議公報指出，要認真貫徹落實好《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》的基礎上，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容。

這些舉措的出臺，為官員財產申報從紀律層面，最終上升到法律層面，起到了積累經驗、排除障礙和奠定基礎的作用。

各地試點掃描

在黨中央的大力支持下，自2009年1月1日起，從新疆阿勒泰到浙江慈溪、四川高縣、上海浦東、湖南瀏陽與湘鄉和直轄市重慶，官員財產申報公示試點逐一拉開。

新疆阿勒泰——敢于第一個“吃螃蟹”。2009年2月17日，新疆阿勒泰地區在全國最早實施官員財產申報制度。參加申報的共1054人，其中包括現任正、副縣級干部，即所轄的六縣一市四套班子、地直機關縣（處）級干部；退休3年以內的正、副縣級干部；在公安、工商、稅務、交通、城建等部門中掌有實權的科級干部。縣（處）級干部申報率為98.97%，科級干部申報率為100%。未發生無故拒不申報現象。

新疆阿勒泰首次公開千余名領導干部財產申報，質量較高，尤其是秘密申報部分。所有領導干部對其任職以來的全部家庭財產進行了申報。規定中要求申報的，如汽車、住房等動產不動產，股票、證券等理財產品，由遺產繼承、贈與等形式獲得的財產，債權債務以及個人的銀行存款等7項內容均進行了申報。

在公示實施中執行“兩本賬”，關于官員的工資收入、獎金補貼等向社會公開。而對于官員歷年來的全部財產情況，只保留在紀委的保險柜中，不對外。這一方式實施起來阻力較小。這項制度的推行人，地區紀委書記吳偉平接受采訪時說，如今再也沒人敢大張旗鼓地抽天價煙了，餐桌上中華煙都換成了10塊錢一盒的新疆產雪蓮牌香煙。但對于“兩本賬”的做法，引起社會爭議。

浙江慈溪——公示內容涉及面廣。2009年1月，在繼阿勒泰后，慈溪市700余名現任副局(鎮)以上領導干部，除了公布收入等內容外，干部未成年子女名下的房產、擁有的私家車等大宗財產，以及官員親屬從業、子女就學等情況都詳細公布。但公布的方式比阿勒泰顯得“保守”些，只在各單位的內部公示欄中公示3天。

湖南湘鄉 ——“一把手”財產公示開先河 。只要上網點擊，你就可以清楚的了解到湘鄉市包括市委書記在內的69位領導干部住房情況，看到某干部的住房套數、住房性質、住房位置、建筑面積、房屋價格、產權人姓名與公示人的關系。

湖南瀏陽——要求擬提拔干部如實申報財產。2009年9月21日到24日，瀏陽市對即將提職的75名領導干部在黨風廉政網上公布了他們的年收入、房產、投資、車輛等所有財產。同時申報家庭成員（配偶、子女）及重要社會關系（父母、兄弟姐妹和配偶父母、兄弟姐妹）情況；本人婚姻變化情況；本人持有效因私出國（境）證件和近5年因私出國（境）情況；配偶、子女出國（境）學習、工作、定居情況；子女與外國人、港澳臺居民通婚情況；家庭成員及重要社會關系在本人工作所在地或工作的行業領域經商辦企業情況，在國（境）外經商辦企業情況；配偶、子女擔任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內分支機構管理人員的情況等。

重慶市——公示對象提升到省級層面。2009年12月2日，中共重慶市委三屆六次全會通過的《中共重慶市委關于貫徹<中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定>的意見》指出，要旗幟鮮明地推進反腐敗斗爭，深入推進重點領域、關鍵環節的改革和制度創新，對司法機關部分重要崗位領導干部實行財產申報制度試點。

根據制度草案設計，擔任這些崗位的官員的財產一年一次申報后，在市人大官方網站和官方指定的報紙上公示。如查出申報不實者，就地免職。重慶市委的決定，一旦經市人大討論通過，上升為法律之后，在制度的內容、程序和效果上，在全國將具有突破性的意義。

多種觀點交鋒

對于已經開始的官員財產申報試點，社會各界對其見仁見智，形成各種觀點交鋒。

一是符合邏輯論。一些專家撰文稱中國目前最大力度的廉政舉措，是官員財產申報突破的希望。從基層開始進行摸索，逐步向上發展，符合中國改革的邏輯。基層矛盾比較突出，老百姓不太信任地方政府，這也迫使地方領導人財產申報。

二是公示畏難論。有專家分析，中國的干部財產申報公示有“四大難點”：

1.認為我國公務員個人財產與其家庭財產相互融合，二者界限難以區分，因此如何確保公務員申報財產又不侵犯其他公民的私有財產權，是一個必須考慮的重要問題；有的認為申報主體應包括配偶、未成年子女，配偶的家屬情況也包括其中；另立家庭的成年子女，因為很多干部子女做生意，靠山都是當官的父母；有的認為申報主體若推及成年子女，一來于隱私權不合，二來阻力太大；另有折衷意見認為，家庭成員和近親屬的財產是否申報，要看該職務的高低以及涉腐風險的大小。

2.配套措施不具備。這主要包括：金融實名制、客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告等制度不健全；拒絕、拖延申報或虛假申報的法律責任及追究責任難到位等。

3.政治風險之憂。由于對官員家庭財產的基本底數、各級各類官員的財產與普通百姓的財產大概呈多大比例等不清楚，因此，即使主張推行官員財產申報制度的有關人士也擔心，如果大量官員擁有巨額財產公之于眾，在社會收入差距很大的情況下，有可能會引起社會震蕩。即使是在干部隊伍內部，因級別、地區、領域的不同而導致收入差別較大，也可能引發官員內部的心理失衡。

4.關于官員的主觀阻撓問題。有學者認為，官員財產申報制度難以建立的最大癥結，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是既得利益群體的主觀阻撓。當改革涉及到官員自身的權益，而這些人又掌握著決定政策制定和政策走向的巨大權力的時候，改革就會變得異常艱難。

三是最佳時期論。有反腐專家認為，未來10年，在我們黨正處于歷史上最興旺發達的時候懲治腐敗頑癥，無疑是選擇了最佳的手術期。

亟待法律規范

只有把制度變為法律，上升為國家意志，才能強化制度的權威性和懲治性。根據我國的國情，借鑒國外的成功經驗，官員財產立法應遵循以下路徑：

一、分步驟有序進行。首先應逐步健全和完善已有的相關制度，加快金融、信息管理、外匯管制和財產登記實名制等相關配套制度建設，完善與官員財產申報相關的技術，并進一步加強已有制度的具體操作和執行力度，確實保障該項制度的實效。同時，分步展開官員財產申報制度的立法工作，可以在先行官員財產申報制度建設的地方試點，鼓勵地方立法和制度創新，不斷總結地方制度建設經驗，同時借鑒國外官員財產申報立法方面的經驗，醞釀高層次立法，通過制定官員財產申報法，建立完善的官員財產申報制度。

二、明確義務人的范圍。財產申報義務人的范圍應當與公務員法涉及的官員范圍相一致，包括黨政公檢法官員與公共資源支配權、管理權相關聯的國有企業、公益組織的負責人，以及相對風險較高的決策和執法部門，即使是一般人員，也應當納入財產申報義務人的范圍。

三、明確公開原則和社會監督制度。世界各國反腐經驗表明，官員財產不向社會公眾公開，廉政監督就將流于形式。只申報不公開無法保證官員財產申報制度的效果。阿勒泰“陽光法案”明確規定，凡是與領導干部職權密切相關的收入都將通過阿勒泰廉政網及當地主流媒體及時全面公開，以接受社會有效監督。盡管阿勒泰“陽光法案”采用了有限公開原則，這在制度建設上畢竟是一進步。長期以來，“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難，組織監督時間太短，紀委監督為時太晚”。而貫徹公開原則、加強公眾監督對于縮減官員隱私空間和預防官員腐敗具有重大意義。

四、健全申報管理體制。官員財產申報受理機構與審查機構應當分離，受理機構可以設在人力資源與社會保障部門的國家公務員局，負責受理申報并登記備案；審查機構可以設在國家監察部的國家預防腐敗局應當負責對有關財產申報材料進行審查核實，完善的管理體制是官員財產申報制度有效實施的保障。

五、完善申報責任體系。完善官員財產申報制度，必須健全以“申報-公開-審查與監督-問責”為主線的財產申報制度體系。制定官員財產申報法，應當完善官員申報責任體系，加大黨紀政紀的制裁力度，并需要加強紀律責任與法律責任、行政責任與刑事責任的相互銜接，增強違法者的刑責風險。應當在刑法中設立官員拒不申報財產罪和財產申報不實罪，并強化官員財產申報責任與巨額財產來源不明罪的關系，大幅提高巨額財產來源不明罪的刑期，或者像新加坡等國家那樣，凡官員巨額財產無法說明來源，以貪污賄賂罪論處。