養老社會保險費負擔公平性問題探析

○鄧沛琦 黃貽芳

（1、湖北經濟學院 湖北 武漢 430205 2、湖北省國稅局 湖北 武漢 430071）

一、養老社會保險費負擔中的公平虧損分析

社會保險費的公平虧損具體表現在單位繳費負擔上，不同地區之間因養老基金積累差異和養老負擔不同，造成不同地區的不同行業和不同所有制企業的社會保險繳費負擔不均衡；同一統籌體制內的不同繳費行業及單位之間繳費負擔不均；勞動密集型和資本、技術及管理密集型企業之間繳費負擔不均；行業集團企業內部之間因經濟發展不均衡造成其繳費負擔不均等；同一參保體制下先改制企業職工與后改制企業職工的繳費負擔不均等，具體如下。

1、央企集團跨地區之間繳費負擔不均的公平虧損

中央在地方的集團企業，其所屬單位分布在全國各地。按照社會保險屬地參保原則，同屬一個集團的成員企業，因經營注冊地不同會在不同地參保繳費，然而，因各地社保費繳費政策不一致，所承擔的繳費負擔不一樣，待遇也不同。如落戶在湖北的企業比落戶在深圳的企業，因養老保險費率不同（如2008年，深圳市養老保險費率只為11%，而湖北省為20%）而使得同類企業的繳費負擔不均。中央在湖北的行業參保企業普遍反映，在養老保險方面，費率高，繳費工資基數增長快，繳費負擔重，而養老金待遇卻較低。

2、同一參保統籌體制內的各集團企業之間繳費負擔不均的公平虧損

具體表現在企業改制過程中政策扶持上的區別對待，即地方政府為經濟虧損的地方國有企業“買單”社會保險費，而在地方參保的中央企業則難以享受這一優惠。作為同一統籌體制內的參保企業，不能享受相同的改制政策，對未享受優惠政策者來說是極不公平的。

3、勞動密集型和資本、技術及管理密集型企業之間繳費負擔不均

按參保“人頭”征收社會保險費的制度安排，造成勞動密集型和資本、技術及管理密集型企業之間繳費負擔不均的公平虧損。按參保“人頭”計征社會保險費，不僅嚴重抑制勞動密集型的生產企業、建筑型施工企業和一些能吸納大量就業人員的服務型企業的生存發展，而且造成勞動密集型和資本、技術及管理密集型企業之間繳費負擔嚴重不均，從而導致勞動密集型企業在市場競爭中處于不公平的競爭地位。所謂按參保“人頭”繳費，即是按職工工資總額繳費。就養老保險而言，現行繳費政策規定，個人繳費標準按本人工資收入的8%進行繳費，并在在崗職工平均工資的60%~300%之間進行保底和封頂；單位繳費標準按本單位全部職工工資之和為基數的20%進行繳費。湖北從2007年下半年開始，養老保險實行“雙基數”繳費制度，規定單位繳費基數按本單位全部職工工資之和，實行保底而不封頂。也就是說，效益好、職工收入高且有繳費能力單位按企業實際工資總額的20%繳費，上不封頂。企業實際工資總額低于職工繳費工資保底數的，要按保底數繳納。這樣，對效益好的企業來說，增加了經營成本；對效益差的企業來說，虛增了繳費標準。這就形成了參保單位之間的繳費負擔不平衡，也不夠公平。比如，一個100人的資本密集型企業，職工年平均工資是50000元；同時，一個1000人的勞動密集型企業，職工年平均工資是25000元，企業繳納養老保險部分是職工工資總額20%，很顯然，后者需要多繳納400萬元（見表1）。應予以格外關注的是負債繳納稅收和社保費，由集團總公司墊付資金繳納社保費，以及按保底工資基數形成的超能力繳納社保費，正在或已經對企業的發展產生明顯的抵制作用。

表1 資本密集型與勞動密集型企業繳費負擔對比表

通過收入對比分析，我們發現：市場競爭型和勞動密集型行業企業，其社保費繳費增長快于壟斷型、管理型和資本、技術密集型行業企業；增長較快的行業增幅達到30%以上，而增長較慢的則不到10%；部分行業呈現畸型增減。繳費增長不平衡，從某種程度也反映了企業之間繳費負擔的公平缺損，即在費率一致情況下，費源或費基的彈性都能表現出繳費負擔不均衡而存在公平虧損問題。這表明有的企業費源過度挖掘，超出了企業的實際承受能力；有的企業卻沒按真實費源情況進行申報。率高而繳費基數不實，仍會造成大量的費源流失，使得參保單位之間產生一種不公平，對誠信履行繳費義務者也是一種打擊和傷害。

4、靈活就業人員繳費底線不公平

2005年底，國務院發布了38號文，統一了靈活就業人員的繳費政策和標準，即2006年1月1日起，靈活就業人員按當地職平工資的100%作為繳費工資基數，費率按20%，其中，8%計入個人賬戶，12%納入社會統籌。繳費基數和費率的規定都增加了靈活就業人員的繳費壓力。調查發現，大部分靈活就業人員工資收入低于當地職工平均工資水平，卻要按參加統籌體制內規定的職工平均繳費基數的20%進行繳費，完全超出了靈活就業人員的繳費能力（具體見《靈活就業人員月收入和月繳費調查表》）。靈活就業人員的公平虧損是保障權益性虧損，由于這部分人員大部分在民營和私營企業就業，又沒有參保社會保險，于是，本該企業從剩余價值中為他們繳納社保費，而要從靈活就業人員的勞動工資收入中額外繳納12%社保負擔。他們既要承擔社會統籌部分，又要承擔個人部分，這就成了靈活就業人員自己統籌自己，他們在不對等的勞動交換中其公平受到虧損。

表2 靈活就業人員月收入和月繳費調查表某紡織行業下崗職工2008年的就業收入狀況 單位：元

近幾年來，職平工資增幅大，靈活就業人員繳費標準越來越高。以湖北為例，2004年度，續保人員最低繳費工資基數為460元/月，月最低繳費92元；2005年度，續保人員最低繳費工資基數為520元/月，月繳費104元；2006年度，當時的最低繳費工資基數為610元/月，月最低繳費為122元；2007年1—6月最低繳費工資基數為930元/月，最低繳費186元/月。按照新政策標準，2007年7月1日以后，續保人員最低繳費工資基數為1274元，每月最低繳費將是255元，一年為3060元（見《湖北省歷年職平工資和最低繳費標準表》）。按此類推測算，到2010年，一個靈活就業人員一年需交6000多元，如果加上醫療保險費將超過8000元。這對就業能力弱、工資水平低的靈活就業人員而言確實難以承受。

表3 湖北省歷年職工平均工資和最低繳費標準表

5、高費率導致繳費主體的公平虧損

費率高增加繳費額，不增職工的退休待遇，即繳費額是費率的函數，不是增加退休待遇的函數。目前，普遍存在繳費費率高，但實際繳費偏低、負擔不公的現象。

二、公平虧損原因分析

社保費源是一定（一般以一年為結算期）時期經濟發展的結果，它有時限性，也與個人收入正相關，并受繳費能力的限制。上述公平與效率虧損的原因表現為以下幾方面。

1、參保繳費人權益性不公平

參保繳費人權益性不公平表現為其權利與義務在執行過程中不公平。

2、制度或規則不公平

制度或規則公平，是從制度結構、制度安排角度理解的公平。制度作為社會的行為規則，是對個人或組織與團體行為的一種約束，是對個人行為“空間”及其權利、責任和義務的一種界定。在社會保險籌資的操作管理中，小政策不符合大政策、地方政策不符合中央政策、政策執行走樣的現象時有發生。好的制度能夠最大限度地使個人努力與個人收益具有正相關性，個人行為與個人所負的責任也具有正相關性，從而使個人擁有足夠的激情去從事創造性的活動，并在實現個人利益的同時，客觀上也使社會得到利益。而壞的制度則使侵害他人的行為受不到制裁，有利于他人或社會利益的行為得不到鼓勵，個體應該得到的利益得不到保護，集體應該具有的優勢就不能有效地發揮出來。因此，制度不公平是最大的不公平。

3、社會保險費的繳費性的局限性

我國采取的是繳費制，而不是稅，制度致使企業合理避費。由于沒有開征社會保險稅，民營企業和私營企業可以通過不參加社保保險合理避費，這類企業通過用臨時工，靈活就業人員，把社保費負擔的這種社會責任潛在地轉嫁給靈活就業人員本人，這對于企業來說，是節約成本，增加利潤。而靈活就業人員無法將自己不應該負擔的繳費責任轉嫁出去，雖然不情愿，但為了未來養老之需艱難支撐繳費，致使他們當下的生活沒有基本保障。

三、政策建議

為了實現經濟增長和社會公平的雙重目標，政府在社會保險政策的調控中，應堅持公平優先，把公平放在首要考慮的位置。因為，我國初次按勞分配中存在眾多不合理問題，除天賦能力外，職工的收入分配事實上與企業的經營業績結合在一起。我們市場經濟不是一個完全競爭的市場經濟，我國還存在壟斷企業組織，國有生產資料在企業之間的配置也不合理，還存在不合理的權力分配等等。所以，社會保險的再次分配必須考慮公平優先。公平應天然的成為社會保險費籌資制度所追求的價值目標。

1、堅持以公平為基本價值取向，建立以公平促效率的長效籌款激勵機制

（1）適當降低養老保險費率，減輕企業繳費負擔。我們認為，在減輕企業繳費負擔這個問題上，降率與減基數相比，前者是一個更好的選擇。因為降基數是一種人為的控制，其彈性較大；而降費率是一種較為合法、公平的征繳辦法。一般而言，職工工資總額和企業收入（管理收入、投資收入）能較為正確的反映一個單位的收入整體水平。

（2）合理確定各類社會保險繳費基數。針對按參保“人頭”繳費存在的不合理問題，要研究新的計征政策和標準，即單位繳費按本單位“全部收入總額”的一定比例進行計征，職工個人按本人“工資收入”作為繳納保險費的基數。通過此種辦法有效解決企業繳費負擔不均問題。

（3）降低靈活就業人員養老保險繳費費率。要將個體工商戶與靈活就業人員區別對待，制定不同的繳費政策。個體工商戶可以按20%的費率繳費；真正的靈活就業人員應享受企業職工的繳費費率政策（8%），其統籌部分，通過擴大覆蓋面或開征社保稅，由社會統籌進行調劑，不應該從其工資收入中扣除社會統籌的費用。

（4）加快全國統籌步伐，促進地區之間公平負擔所需的轉移支付。加快建立促進地區公平的轉移支付制度，擴大具有均等化作用的轉移支付規模，均衡社會保險基金的供養負擔。

2、堅持以效率為基準的價值取向，實行社保費稅式管理

近期目標是：統一征繳體制，實行社保費稅式管理。管理作為一種生產要素越來越為當今各類市場經濟實體所重視，政府部門的管理也不例外。目前，社會保險籌款水平的效率虧損，在很大程度上源于管理體制不順，使社保費費源在管理職能錯位中大量流失。面對這種情況，各地應盡快結束稅務和勞動“雙軌”征繳體制，實行社保費稅式管理。因為，在名義稅率較高的情況下，實行社會保險費稅式管理是一種最佳制度選擇和安排。目前，我國名義稅負已達到40%左右，而實際稅負低，大量稅源稅收跑冒漏滴。如果將社保保險費改為稅，那么我國的稅負將會超過歐洲國家的水平，這與國情不相符。社會保險費稅式管理，既可以從名義上減輕企業稅收負擔，又能達到準稅收功能和調節再分配作用的效果。實行社保費稅式管理的核心是：建立“繳費人自行申報繳費，稅務機關征收、稽查，強化以查促收”的社會保險費征繳新模式。社會保險管理應建立制衡機制，即社會保險費的申報、征收、發放、監督，都應該由不同部門各自負責，用制度進行約束、監督和相互制衡。

遠期目標是：適時開征社會保險稅。開征社會保險稅，可以提高社會保險統籌層次、平衡繳費負擔、促進社會保險資源有效配置，即可以從制度上打破社會保險資源壟斷局面，讓社會保險稅源自然配置，提高社會保險統籌層次，調劑地區間社會保險資金的余缺，確保各地區支出的及時性和穩定性，從而改變不同地區、不同部門、不同行業、不同企業之間因繳費標準不同而造成的負擔高低懸殊的局面，促使社會保險制度在社會公平和受益方面分配功能的充分實現，提高社會經濟效率。

3、堅持以法制為基準的價值取向，加快社會保險立法步伐

加快社會保險立法步伐，促使社會保險制度盡快定型。我國的社會保險制度改革已經經歷了探索和反復的階段，需要盡快定型；而這種定型的制度安排，不論是國家、企業、個人的繳費比例，還是社會保險資金的投入范圍，必須以提高現行制度的有效性并加速通過社會保險立法為前提條件。在提高現行制度的有效性方面，幾乎各項現行制度均需調整。如加強社保費的執法檢查力度，以體現法律的剛性。實行社保費稅式管理，將社保費的繳費申報權回歸繳費主體之后，其重要的措施和責任就是要體現執法的剛性，按稅收征管法的要求，以執法的剛性而不以行政手段促進社保費繳納遵從度。

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